运用法治手段促进和保障农村妇女的发展

欧仁山，李艳梅

（华南农业大学 人文与法学学院，广东 广州 510642）

新中国成立后，尤其是改革开放以及第四次世界妇女大会以来，包括农村妇女在内的我国广大妇女的社会地位和权益保障发生了巨大的变化，同时也存在一些不足。随着依法治国和新农村建设步伐的加快，如何运用法治手段促进和保障农村妇女的发展，成为目前必须关注的重要课题。

一、用法治手段促进和保障农村妇女发展取得的成效

伴随着改革开放和社会主义法制化进程，我国在立法、执法、司法和普法等环节，运用法治手段促进和保障农村妇女的发展取得了很大成效。

（一）建立了相对完善的妇女权益保障法律体系

中国共产党一贯重视推动妇女解放、促进男女平等、保护妇女权益的立法工作。新中国成立后，起到临时宪法作用的《共同纲领》宣告了妇女与男子享有平等的权利；1950年、1980年、2001年的《婚姻法》及相关司法解释使妇女的婚姻家庭权益有了充分的法律依据；《母婴保健法》保障了母亲和婴儿的健康；《刑法》规定了不少以妇女为侵害对象或者主要侵害对象的犯罪，如：强奸罪、拐卖妇女、儿童罪、强迫卖淫罪、重婚罪、虐待罪、遗弃罪等，为打击侵害妇女合法权益的犯罪提供了法律武器；《农村土地承包法》强调农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权；《反家庭暴力法》为预防和制止家庭暴力，保护家庭暴力的最普遍受害者——农村妇女的合法权益，维护平等、和睦、文明的家庭关系提供了直接的法律依据。此外，《宪法》、《选举法》、《继承法》、《人口与计划生育法》、《民法》、《义务教育法》、《老年人权益保障法》、《物权法》等法律，以及我国签署的《妇女政治权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除对妇女暴力宣言》等，都从不同角度促进男女平等，保障妇女的合法权益。

尤其值得一提的是，1992年通过的《妇女权益保障法》具有里程碑意义。这是中国第一部以妇女为主体，全面保护妇女合法权益的基本法。该法将妇女权益细化为政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益等六大方面，在全面保护妇女权益促进男女平等方面发挥了重要作用。2005年修正后的《妇女权益保障法》明确了男女平等基本国策的法律地位、充实完善了妇女权益保障内容、加强了对弱势群体的特殊法律保护，突出了政府的主导地位、强化了保障措施和法律责任，增强了法律适用的时代性、针对性和可操性，是我国妇女人权保障事业发展进程中的一个重要里程碑。[1]

因此，目前我国已经形成了以宪法为基础，以妇女权益保障法为主体，包括国家各种单行法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章以及我国已签署的国际社会有关妇女权益问题人权约法在内的一整套保护妇女权益和促进性别平等的法律体系。[2]这同样也是农村妇女权益得以保障的法律依据。

（二）保障妇女权益成为行政执法的重要目标任务

行政机关是保障妇女权益的中坚力量。国务院作为最高国家行政机关，在妇女权益保护方面发挥了积极的作用。1990年，国务院成立了妇女工作协调委员会（后更名为国务院妇女儿童工作委员会），专门负责协调和推进政府相关部门对妇女保障法律法规及政策的执行，推进妇女事业的发展。国务院制定颁布的《中国妇女发展纲要》提出了妇女发展的主要目标和政策措施，并纳入国民经济社会发展总体规划。各级省、自治区、直辖市也相继在本辖区组建了妇女儿童工作委员会，负责妇女权益保障法律法规执行的推动工作。

各级政府职能部门在各级妇女儿童工作委员会的相互协作下，积极主动施展各自的职能优势以实现保障妇女权益，促进妇女发展的目标任务。例如：公安机关就拐卖妇女问题成立了专门打击小组，强化了打拐工作，建立了被解救妇女的康复救助机制。报警系统中增设家庭暴力报警服务中心；民政部门设立了妇女救助站和庇护所，不断深化对受害妇女的救助；农业部门对全国农村土地重大问题进行专项治理，特别是要严惩侵害农村妇女土地承包权的行为，从而有效地保障农村妇女的合法权益；财政部门向全国16个省、市和自治区划拨了专项保障妇联维权工作资金，提高了妇女维权工作的经费保障。[3]

妇联作为最大的妇女群众性组织，在维护妇女权益过程中发挥了重要的纽带作用。她不仅是妇女的倾诉者、问题的发现者、矛盾的协调者，也是立法的推动者、法律的践行者，真正起到了“组织妇女、引导妇女、服务妇女、维护妇女合法权益”的作用。[4]

此外，各级人大、政协、妇联还进行了多次《妇女权益保障法》及其实施办法的执法检查，专题执法检查，监督妇女权益各项规定的落实。

（三）关注妇女权益成为司法机关工作的出发点和落脚点

在司法环节上，司法机关将保障妇女权益作为工作的主要内容，具体体现在：

1.加大对贫困妇女的法律援助。例如：2005年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》和《关于民事诉讼法律援助工作的规定》，把与妇女儿童基本生活权益密切相关的请求给付赡养费、抚养费和扶养费案件纳入了法律援助范围，保证了权益遭受侵害的贫困妇女可以得到无偿的法律服务。截至2007年，全国司法部门建立省、市、县三级政府法律援助机构3171个，乡镇法律援助工作站28691个，依托妇联组织建立的法律援助工作站有2013多个，方便了妇女儿童就近申请并获得法律援助。仅2007年，全国各地法律援助机构共办理涉及妇女儿童的法律援助案件就达85886件，分别为47218名妇女和38668名未成年人提供了刑事、民事和行政诉讼法律援助。[5]

2.在司法机关内部设立维权组织。不少法院建立了“维权法庭”、“维权合议庭”、“反家暴合议庭”、“家事审判庭”；检察机关建立了女检察官公诉组，以便更好地保障农村妇女的合法权益。

3.将涉及农村妇女权益的难点案件作为重点来抓。常见的涉及农村妇女权益的案件包括土地承包权益案件、家庭暴力案件、拐卖妇女案件、重婚案件、继承纠纷案件、强奸案件等，其中妇女土地承包权益案件和家庭暴力案件是老大难问题。2014年中央一号文件要求“完善农村土地承包政策”，特别强调要“切实维护妇女的土地承包权益”，因此发挥审判职能作用倾力构筑农村妇女维权屏障成为法院维护“农嫁女”、“离异女”、“丧偶女”土地权益的重点工作。

（四）妇女权益普法工作取得了明显成效

改革开放以来，按照党和国家有关全民法制宣传教育工作的要求，各级妇联与相关部门连续开展了六个五年普法教育，向广大农村妇女宣传普及有关妇女权益的法律法规。普法的重点内容是《妇女权益保障法》、《婚姻法》、《农村土地承包法》、《继承法》等。普法形式多样，包括宣传栏、宣传资料、图片展、文艺演出、广播、电视、报纸等。据调查结果显示，95.9%的地方政府已经把妇女法制宣传工作纳入当地的普法规划，对妇女法的知晓率，城市达到96.4%，农村达到93.8%；对婚姻法的知晓率，城市为98.4%，农村为98.5%。[6]

二、促进和保障农村妇女发展存在的法治不足

（一）立法不够完善，法律的可操作性仍需加强

1.农村妇女权益保障内容方面仍存在立法空白，或者规定过于简单，可操作性不强。例如：我国《婚姻法》虽有离婚损害赔偿制度，但却缺乏婚内损害赔偿的规定。不少农村妇女受到丈夫的侵权后，并不打算离婚，只是想通过对过错配偶的惩罚使其改过自新。目前的离婚损害赔偿是以离婚为前提的，婚内损害赔偿制度的缺失使得农村妇女面临维权和离婚的二难选择。又如，农村妇女的人身权利仍得不到很好的保障，留守妇女遭受性骚扰、甚至强奸的情况仍较普遍，始终没能得到有效解决，就连《妇女权益保障法》也没有具体给出如何禁止性骚扰的办法，只是做出一些简单的规定，可操作性不强。

2.村规民约侵害农村妇女权益的现象仍然存在。以农村妇女土地承包权为例，虽然《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》等多部法律强调要维护妇女的土地承包权益，但村规民约侵害妇女土地承包权的现象十分普遍。集体经济组织、村民委员会或者村民小组在发包土地时，最主要的依据就是村规民约，而由男权主导的农村社会，实际上也就把土地的分配和再分配权利给了男性，出现以村规民约为借口公然损害女性土地承包权的现象不足为奇。如采用“预测人口”、“测婚测嫁”的方式分配土地，使男性可以预先获得“未来媳妇”和“未来子女”的耕地，而到了一定年龄的未婚女子则预先被剥夺土地承包权及其相关的利益分配资格。[7]

3.立法缺乏社会性别意识。同样以农村妇女土地承包权为例，《农村土地承包法》第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”土地承包以家庭为单位，以人口为依据。这一规定从形式上看，对男性和女性并无不公平之处，但实质上却存在差别。这一规定忽略了我国农村家庭固有的男权制度的传统，在绝大多数农村家庭仍以男性为当然户主的情况下，家庭承包实质上是男性家长的承包，妇女对土地的承包经营权，被家庭（户）所掩没，实际上也就是被男性所掩没。法律强调妇女享有土地承包权，但却无法保证妇女对土地的实际占有、使用和收益。[8]尤其是农村妇女在成家或者离婚后，更难真正行使土地承包经营权利。

（二）行政执法机关权责不明，缺乏有效的维权联动机制

1.行政机关及其职能部门权责不明。农村妇女权益的保障涉及公安机关、农业部门、民政部门、计生部门等众多行政机关和职能部门，但由于法律规定的笼统、模糊，缺乏具有针对性和可操作性的实施细则和操作程序，从而使执法落空。例如：《妇女权益保障法》第52条规定：“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。”其中“有关部门”指的是什么部门，这些部门在妇女权益保障上具体享有哪些权力和责任，如何惩办侵权行为及具体程序是什么，由于缺乏可行的实施方案和问责机制，行政机关很容易相互推诿，使妇女的合法权益得不到保障。

2.农村妇女权益保障部门之间缺乏有效的联动机制。保障农村妇女权益是一项十分复杂的社会问题，单靠某个政府职能部门远远不够，需要多部门的协作。然而，各行政执法部门之间信息沟通及配合程度不够。其中虽然有妇联起到桥梁的沟通作用，但妇联毕竟是社会团体，没有行政执法权，面对侵害妇女权益的问题，能调解解决的则调解，解决不了的，只能找相关部门。如果相关部门不配合，妇联也很无奈。

3.执法监管不到位。虽然各级人大、政协、妇联组织等均多次进行了《妇女权益保障法》及其实施办法的执法检查，督促专项治理，取得了一定效果。但对于行政执法机关来说，这种执法检查毕竟是自上而下的被动检查，缺乏经常性，如果行政执法机关不认真对待的话，容易走过场，从而导致农村妇女权益保障工作难以落实。

（三）司法技术难题降低了司法保障效果

1.证据不足导致追究法律责任难。俗话说得好“打官司就是打证据”，在常见的离婚、重婚、虐待、拐卖、轻伤害案件中，由于农村妇女缺乏举证能力，案件定性难，法院难以运用司法权力保障农村妇女的权益。

2.部分案件权利保障执行难。在离婚案件中，虽然法院尽量关注农村妇女离婚后的生活保障，判决部分女性离婚后享有接受困难帮助的权利，但如果男方逃避义务，女方很难提供男方经济来源的线索，因而法院很难有效执行男方财产，女方的判决权益就可能落空。同时，部分丧失亲子抚养权的离婚农村妇女由于法律没有规定与探视权配套的权利保障机制，一旦男方拒绝女方行使探视权，女方就很难实现这一合法权利。

3.法律援助或者司法救助仍有待落实。《妇女权益保障法》第52条第2款规定：“对有经济困难需要法律援助或者司法救助的妇女，当地法律援助机构或者人民法院应当给予帮助，依法为其提供法律援助或者司法救助。”但我国大部分地区的妇女组织与执法部门和司法机关的配合程度不够，没能及时采取有效措施，设立司法救助机制，保障农村妇女权益。而《法律援助条例》作为我国法律援助制度，其内容中并没有清楚地界定农村妇女法律援助优先的范畴，令大多数受害妇女未能及时有效地得到法律援助。[9]

（四）农村妇女的法律意识和维权能力薄弱

1.农村妇女的权利意识淡薄。不少农村妇女的文化水平不高，男权文化思想根深蒂固，权利意识淡薄。比如：认为村委会等基层组织都应该是男人的事，从未想过要参与管理；出嫁女无权继承父母的遗产天经地义；丈夫打老婆也司空见惯，不足为奇。

2.农村妇女维权意识和能力较弱。很多农村妇女权利受到侵害时不愿追究或者不知如何追究。例如：农村留守妇女遭受强奸或者性骚扰后，因担心名誉受损，顾及脸面，不敢或者不愿声张；遭受了家庭暴力也认为“家丑不可外扬”而选择忍气吞声。即使有的意识到权利受到侵害了，想维权却不知如何维权，更不知道该保留或者收集什么证据，最后因证据不足而使权利无法得到维护。

三、运用法治手段促进和保障农村妇女发展的建议

（一）完善立法内容，加强法律的针对性和可操作性

1.与时俱进及时进行法律的立改废工作。成文法本身具有滞后性，因此立法机关要根据现实需要及时完善立法。对于立法空白，要尽快出台相关法律，不合时宜的内容要及时修改，时过境迁的内容要定期清理和废止，并且注意加强法律的针对性和可操作性。例如：2015年12月27日通过的《反家庭暴力法》的立法就是一项填补空白的立法；2012年修订的《老年人权益保障法》针对性地增加了“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”的规定，增强了法律的时代感和针对性。

2.政府应加强对村规民约制定工作的指导。《村民委员会组织法》第20条第1款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”针对村规民约侵害农村妇女权益的现象，负责备案的政府部门以及妇女组织应当通过各种途径积极指导村规民约的制定，鼓励农村妇女参与乡村自治，关注自身权利，及时发现、制止侵害妇女权益的村规民约的出台。另一方面，对已经出台的有违男女平等的村规民约，负责备案的政府部门应予以指出，督促村委会重新讨论决定，纠正、清除其中的违法条款。[10]

3.增强立法的社会性别意识和性别平等评估。立法缺乏社会性别意识是农村妇女权益受到侵害的重要原因，因此，要加强先进性别文化的宣传，使立法机关及立法人员习惯用社会性别视角去审视立法，关注农村妇女的需求及困难，通过法律政策性别平等评估机制建设，切实从源头维护农村妇女合法权益。

（二）明确和落实行政执法机关的职责，建立有效联动机制

1.明确和落实行政执法机关及其职能部门的职责。行政机关的职责既是权利又是责任，农村妇女的权益保障离不开行政执法机关的履职，因此，要明确和落实行政执法机关及其职能部门的维权职责，使各部门各司其职，让农村妇女得到切实有效的保护。例如：民政部门应设立专门的救助站或庇护所，给弱势的农村妇女提供必要的援助；农业部门应加大惩处侵害农村妇女土地承包权行为的力度；财政部门应设立专项资金，保证农村妇女维权工作可以顺利有效运行。

2.强化农村妇女权益保障部门的联动机制。农村妇女权益的保障不仅需要各行政执法机关及其职能部门的合力支持，而且也需要人大、政协、政府、妇联和民间妇女组织的大力合作，因此，全面促进各部门的沟通与合作，形成农村妇女权益保障的联动机制是维权取得实效的不可或缺条件。

3.加强农村妇女权益保障执法监督。没有监督的职责容易怠于行使，对于行政执法工作的监督，首先要加大人大执法监督检查的力度。不仅人大要将执法监督检查工作制度化、常态化，而且行政执法机关也要自觉形成自下而上的定期自查和汇报制度。其次，充分发挥政协的民主监督作用。政协通过对《妇女权益保障法》等法律实施情况、重大方针政策执行情况、国家机关及工作人员工作的情况进行监督检查，推进农村妇女事业的发展。再次，强化妇联的民主监督效能。妇联是农村妇女的代言人，与群众的联系最密切，最便于倾听妇女心声和发现问题，从而促进问题的解决。

（三）完善审判组织，提升农村妇女权益保障的司法效果

1.逐步完善涉及妇女权益案件的审判组织。侵害妇女权益案件与其他案件相比有其特殊性（如隐私性、可调解性等），因此，这类案件的审判组织也应循序渐进逐步完善使其更能适合案件的需要。比如：根据一些法院的试点经验，首先可以在法院业务庭设立吸收妇女维权干部作为人民陪审员组成的相对稳定的“反家暴合议庭”、“离婚案件合议庭”、“维权合议庭”等；其次可以在法院内部设立“家事法庭”，专门审理与婚姻家庭、妇女维权有关的案件；最后条件成熟时可以借鉴日本等国家的做法，成立“家事法院”，实行专属管辖。

2.在司法实务中要有社会性别视角。司法救济是权利保障的最终途径和有效手段，法官在审判实务中有社会性别意识，充分发挥司法能动性，考虑作为弱者的农村妇女的利益，例如能调解的案件尽量调解，以减轻农村妇女的举证困难，有效维护农村妇女的权利。

3.加强法律援助或者司法救助的落实。法律援助和司法救助制度是有利于农村妇女的，但其实施却不太理想。司法机关要发挥职能作用，促进这一制度的落实，切实保障农村妇女的应有权益。

（四）加强普法宣传，提高农村妇女的法律意识和能力

1.提高农村妇女的文化素质，树立男女平等观念。从总体来看，农村妇女的受教育程度和文化素质要比男性低，创新创业意识不强，因此，要通过提高农村妇女的文化程度以及综合素质，增强学习新知识、新技术的主动性和积极性，改变她们根深蒂固的“男尊女卑”思想，树立男女平等观念，这是实现妇女权益的重要基础。

2.加强普法宣传，提高农村妇女自我维权的意识和能力。提升妇女的法律意识和素养是保障妇女权益充分实现的根本，因此要加强对农村妇女学法、知法、用法的普及宣传工作。通过电视、广播、宣传栏、文艺演出、手机短信、微信等农村妇女喜闻乐见的形式，对《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》、《婚姻法》、《继承法》、《反家庭暴力法》等与农村妇女息息相关的重点法律进行宣传教育，使妇女真正领悟和掌握更多的法律知识，切实提高用法律武器维护自身合法权益的意识和能力。

总之，在法治中国的大背景下，要充分调动人大、政协、政府、妇联等各方力量，形成合力，共同运用法治手段促进和保障农村妇女的发展，真正实现男女平等的基本国策。

[1]莫文秀.中国妇女权益保障的法制化建设[J].中华女子学院学报，2008（4）：12.

[2]李明舜.新中国成立以来的妇女权益立法保障[J].人权，2010（2）：34.

[3]李雪.新时期完善我国妇女权益保障的问题与对策研究[D].锦州：渤海大学，2014.13.

[4]蒋月娥.妇女维权工作——从全国妇联维权谈开去[J].中华女子学院学报，2008（4）：36.

[5]莫文秀.中国妇女权益保障的法制化建设[J].中华女子学院学报，2008（4）：13－14.

[6]莫文秀.中国妇女权益保障的法制化建设[J].中华女子学院学报，2008（4）：15.

[7]施国庆，吴小芳.社会性别视角下的农村妇女土地保障状况——基于温州三个村的调查研究[J].浙江学刊，2008（6）：204－209.

[8]许莉.社会性别视角下的农村妇女土地承包权保护[J].海峡法学，2010（1）：28.

[9]李雪.新时期完善我国妇女权益保障的问题与对策研究[D].锦州：渤海大学，2014.18.

[10]许莉.社会性别视角下的农村妇女土地承包权保护[J].海峡法学，2010（1）：30.