社区矫正应急管理规范化探讨

吴宗宪

社区矫正应急管理规范化探讨

吴宗宪

摘要：在开展社区矫正的过程中，为了切实保障社区矫正工作的安全，应当探讨社区矫正应急管理制度及其规范化问题。社区矫正中的应急管理是指在社区矫正中发生突发事件时采取的应对措施与活动。这方面的制度包括适用范围、处置原则、组织机构、应急对策和后续工作等内容。在依法治国的时代，必须在国家社区矫正法中明确规定应急管理的内容。

社区矫正；应急管理；规范化；法律规定

作者：吴宗宪，北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师。

在开展社区矫正的过程中，如何切实保障社区矫正工作的安全，即使在遇到突发事件时也能够使社区矫正工作有序进行，是人们普遍关心的重要问题。本文探讨保障社区矫正安全的重要方面——社区矫正应急管理问题，期望通过这方面的探讨，完善相关制度和立法。

一、概 述

关于应急管理（emergency management），目前学术界还没有统一的定义。①参见刘霞、严晓：《我国应急管理“一案三制”建设：挑战与重构》，《政治学研究》2011年第1期。对于社区矫正中的应急管理，也缺乏系统的研究。本文社区矫正中的“应急管理”，是指在社区矫正中发生突发事件时采取的应对措施与活动。

社区矫正中的突发事件，往往是指突然发生并且可能引起负面效果的各类事件。例如，社会安全事件（包括社区服刑人员自杀、行凶、脱逃等）以及自然灾害、事故灾难等。这类事件的突出特点是：第一，突然发生。需要启动应急管理的事件，往往是突然发生的事件。这类事件在发生之前，预兆可能不明显或者发生的过程很快，有可能迅速达到较为严重的程度。第二，危害后果。社区矫正中发生的突发事件，在大多数情况下，有可能引起危害社会的后果，例如：突然进行违法犯罪行为，导致社会秩序的紊乱、破坏或者直接造成他人财产损失、人身伤亡等；在少数情况下，有可能引起危害社区服刑人员自身的后果，例如，社区服刑人员自伤、自杀等。

探讨和规范社区矫正中的应急管理具有重要意义。首先，有利于切实保障社会安全。社区矫正的基本特点之一，就是社区服刑人员生活和工作在社区中。虽然从总体上来看，他们的社会危险性较低，但这种情况并不总是恒定的，其中的一些社区服刑人员仍然具有一定的甚至是较高的社会危险性，对于社会安全具有潜在的威胁。当他们遇到突然发生的特殊情况时，他们的社会危险性可能会迅速增大。因此，为预防社区服刑人员可能对社会安全造成威胁，必须探讨相关规律，健全和完善相关制度，及早做出相关准备以做到有备无患。在出现和发生导致社区服刑人员社会危险性显著增加的特殊情况时，能够迅速采取有效应对措施，预防他们的社会危险性演变为危害社会安全的行为，从而切实保障社会安全。其次，有利于切实保障自身安全。从上述有关社区矫正应急管理的内容可以看到，威胁社区矫正安全的突发事件，也有可能引起危害社区服刑人员自身安全的后果。虽然这类后果不一定会对社会和他人造成危害，但如果出现这样的不幸结果，不仅不符合社区矫正工作所蕴含的文明进步的特性，也有损于我国社区矫正工作的形象。因此，应当通过探讨和规范社区矫正应急管理工作，预防在社区矫正中可能发生危及社区服刑人员自身安全的问题，从而保障社区服刑人员自身的安全。再次，有利于全面健全规章制度。随着我国社区矫正工作的发展，应当从各个方面不断健全和完善我国社区矫正制度，从而形成完备的中国社区矫正制度体系，而社区矫正中的应急管理制度，就是需要不断健全和完善的重要制度，应当在认真研究的基础上得到发展和完善。

可以说，认真研究社区矫正中可能发生的突发事件，预先制定出针对这些突发事件的预案，是及时有效地加以应对的重要途径。如果事先制定了切实可行的应急预案并且按照预案进行了演练和准备，那么在突发事件发生时及时有效地采取应对措施，就可以最大限度地控制事态的恶化和危害结果的发生。

二、社区矫正应急管理的现有基础

在我国社会管理制度发展和社区矫正工作的开展过程中，已经积累了一定的发展和完善社区矫正应急管理制度的基础。这为进一步规范和完善社区矫正应急管理制度提供了重要条件。

从国际社会来看，一些国家较早就开始重视应急管理工作。1979年，美国成立了联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA），该机构的成立不仅促进了应急管理工作的发展，也通过资助政治科学和公共行政学等领域的研究者成立学术共同体，借鉴灾害社会学研究的经验，开展了灾害应急管理研究。此后，在应对一些重大灾害性突发事件过程中，应急管理的制度和研究逐步得到发展。例如，在2001年发生的“911”事件后，2002年9月25日，美国国会通过了《国土安全法》（The Homeland Security Act of 2002），并成立了国土安全部，将应急管理署合并到美国国土安全部，①参见谢迎军、马晓明、刁倩：《国内外应急管理发展综述》，《电信科学》2010年第12A期。完善了相关制度。2004年发生的印度洋海啸等，也进一步促进了有关国家的应急管理工作。

在我国社会管理中，国家层面比较早地开始关注这方面的问题，较早地开展了制定相关应急预案的工作。从发展情况来看，我国政府部门开展的应急管理工作，是从2003年应对“非典”（SARS）疫情开始逐步发展起来的。在2003年7月中央召开的防治“非典”工───────作会议上，胡锦涛总书记就明确提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。①刘霞、严晓：《我国应急管理“一案三制”建设：挑战与重构》，《政治学研究》2011年第1期。“非典”疫情之后，中国形成了以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为核心的应急管理体系。②参见张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》2015年第3期。2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。在这个应急预案中，将“突发公共事件”界定为“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”将“突发公共事件”划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4类。同时，按照突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将其分为4级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。在该预案中，对应急工作原则、应急预案体系、应急运行机制、应急保障、监督管理等作出了规定。2006年1月10日发布了《国家自然灾害救助应急预案》《国家地震应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》。2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，以国家法律的形式对突发事件的应对事项做出了较为全面的规定。2011年10月5日修订了《国家食品安全事故应急预案》等。这些文件和法律的发布，不仅增强了国家应对突发公共事件的能力，也给专门工作领域中相关制度的完善和应急预案的制定提供了样板。在发展和完善社区矫正应急管理制度的过程中，应当重视和借鉴这些应急预案的内容。

从社区矫正实践层面来看，这些年来，各地在开展社区矫正工作的过程中，已经在制定社区矫正应急预案方面做了大量的工作。从有关文献来看，很多地方都制定了不同层次的社区矫正应急预案。

首先，一些省份制定了省级应急预案。例如，福建省社区矫正试行工作领导小组办公室2011年6月30日发布了《社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》；江苏省司法厅2012年10月18日发布了《江苏省社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》；湖北省社区矫正工作管理局2012年11月1日发布了《湖北省社区矫正工作突发事件应急预案》；天津市司法局2013年发布了《天津市司法局社区服刑人员突发事件应急处置预案（试行）》；浙江省司法厅2013年4月16日发布了《司法行政机关社区矫正突发事件应急处置预案（试行）》；黑龙江省司法厅2014年3月17日发布了《黑龙江省司法行政机关社区矫正突发事件应急处置预案（试行）》；上海市社区矫正工作办公室2014年6月17日发布了《本市社区矫正突发案（事）件应急处置工作规定（暂行）》。③这些省级应急预案的文本，参见司法部社区矫正管理局编：《社区矫正法律法规与工作制度汇编》，法律出版社2014年版，第98页。

其次，一些地方制定了地市级的应急预案。例如，沈阳市司法局2012年11月21日发布了《沈阳市社区矫正突发事件应急处置预案》；④《沈阳市司法局关于印发〈沈阳市社区矫正突发事件应急处置预案〉的通知》，http://www.mxwz.com/center/view.aspx?ID=1395603[2015-4-4]，民心网，2017年1月22日访问。云南省迪庆州司法局2012年11月22日发布了《迪庆州社区矫正工作突发事件应急预案》；⑤《迪庆州司法局关于印发〈迪庆州社区矫正工作突发事件应急预案〉的通知》，http://xxgk.yn.gov.cn/ Z_M_013/Info_Detail.aspx?DocumentKeyID=9C4A74399E4C4072BDA28B823E22D016[2015-12-11]，云南省政府信息公开网，2017年2月11日访问。福建省宁德市司法局2015年1月8日───────发布了《宁德市司法行政系统社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》；①《宁德市司法局关于印发〈宁德市司法行政系统社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）〉的通知》，http:/ /www.ndsf.gov.cn/cms/www2/www.ningdesfj.gov.cn/332AFAB716921119DB509D181969C4D4/2015-01-09/ 51A5A8719E5C7D03881C2D642ECB4CEC.html[2015-12-11]，宁德市司法局网，2017年2月11日访问。福建省莆田市司法局2015年1月13日发布了《莆田市司法行政系统社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》；②《莆田市司法局关于印发〈莆田市司法行政系统社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）〉的通知》，http:/ /wk.ptlz.gov.cn/n_95_124859.aspx[2015-12-1]，莆田市司法局网，2017年2月11日访问。江苏省宿迁市司法局2015年6月20日发布了《宿迁市社区矫正工作突发事件应急处置预案》。③《宿迁市社区矫正工作突发事件应急处置预案》，http://www.suqian.gov.cn/ssfj/yjya/201506/ a95d6446b0e84caeb2dd7d2d92b93f7a.shtml[2015-12-11]，宿迁市司法局网，2017年2月11日访问。

再次，一些地方制定了县级以及更低层次的应急预案。不少县级机构发布了社区矫正应急预案。例如，湖南省澧县司法局2013年4月15日发布了《澧县社区矫正突发事件应急处置预案》；④《澧县社区矫正突发事件应急处置预案》，http://sfj.lx-gov.cn/?thread-630-1.html[2015-12-11]，澧县司法局网，2017年2月11日访问。浙江省绍兴市下属县级市诸暨市司法局2013年8月5日发布了《诸暨市司法局社区矫正突发事件应急处置预案》；⑤诸暨市司法局社区矫正突发事件应急处置预案》，http://www.zhuji.gov.cn/xxgk/chnl4043/42442.htm [2015-12-11]，诸暨市司法局网，2017年2月11日访问。福建省福州市晋安区司法局2015年5月15日印发了《社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》；⑥《关于印发〈社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）〉的通知》，http://www.jinan-fz-fj.gov.cn/ar/ 20150716000028.htm[2015-12-11]，福州市人民政府网，2017年2月11日访问。内蒙古鄂尔多斯市鄂托克旗司法局2015年7月16日印发了《鄂托克旗司法局社区矫正突发事件应急处置预案》。⑦《鄂托克旗司法局关于下发〈鄂托克旗司法局社区矫正突发事件应急处置预案〉的通知》，http://www.eq. gov.cn/etkxxgk_zyk/gkml/qq_etkq_5241/qq_etkq_0414/201507/t20150727_1467028.html[2015-12-11]，鄂托克旗人民政府网，2017年2月11日访问。甚至还有一些乡镇级别的机构也发布了应急预案。例如，江苏省南京市鼓楼区湖南路司法所2014年5月20日发布了《湖南路街道社区矫正突发事件应急处置预案》；⑧《湖南路街道社区矫正突发事件应急处置预案》，http://hnljd.njgl.gov.cn/art/2014/5/20/ art_18669_1940737.html [2015-12-11]，南京市人民政府网，2017年2月11日访问。四川德阳中江县双龙镇人民政府2014年9月23日发布了《双龙镇社区矫正工作突发事件应急处置预案》。⑨《关于印发〈双龙镇社区矫正工作突发事件应急处置预案〉的通知》，http://www.deyang.gov.cn/gk/ xtbm/slt/709239.htm[2015-11-2]，德阳市人民政府网，2017年2月11日访问。

上述不同地方不同层次社区矫正应急预案的制定，是进一步规范和完善社区矫正应急管理制度的重要基础，它们不仅提高了这些地方应对社区矫正突发事件的能力，也对规范社区矫正中的应急管理工作，提供了有益的参考资料。

三、社区矫正应急管理的主要内容

为进一步健全和完善我国社区矫正的应急管理工作，在我国未来的社区矫正工作中，应重视探讨应急管理的规范化，重视以制定应急预案为基础的应急管理工作。

社区矫正中的应急预案是指为了有效应对社区矫正中可能发生的突发事件而事先制定的处置方案。根据社区矫正工作中可能发生的突发事件的规律和特点，结合本地经济社会发展水平等情况事先制定社区矫正应急预案，可以预先设想可能发生的有害情况，预先安排能够采取的应对措施，从而有利于在突发事件发生时迅速有效地做出较为妥善的处置对策。社区矫正中的应急管理工作及其规范化，应当包括下列方面的内容：

（一）适用范围

社区矫正应急管理的适用范围是指在社区矫正中进行应急管理所指向的具体对象。大体而言，社区矫正应急管理的适用对象应当包括两类：

1.相关人员

这是指适合使用应急管理的特定的社区服刑人员。大体而言，有可能从事某些会造成重大社会危害或者严重负面影响的违法犯罪等行为的社区服刑人员，应当是社区矫正应急管理的适用对象。

2.有关事项

这是指在社区矫正工作中发生的有可能造成重大社会危害或者严重负面影响的事件和情形。例如，社区服刑人员进行的行凶伤害、杀人行为和突如其来的自然灾害等。

在一些地区的文件中，把社区矫正应急管理的适用范围界定为“社区矫正突发事件”或者“社区矫正工作突发事件”。例如，黑龙江省发布的《司法行政机关社区矫正突发事件应急处置预案（试行）》第2条规定，“本预案所称‘社区矫正突发事件’，是指社区矫正人员在社区矫正执行期间发生的，造成或者可能造成人员伤亡、重大财产损失，严重影响社会秩序或危及公共安全的紧急事件。”

很多地方的社区矫正应急预案详细列举了适用社区矫正应急管理的具体对象。例如，《江苏省社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》《浙江省司法行政机关社区矫正突发事件应急处置预案（试行）》《黑龙江省司法行政机关社区矫正突发事件应急处置预案（试行）》等都规定了这样的内容。应当说，在相关规定中详细列举社区矫正应急管理的适用范围，有利于更加准确地理解社区矫正应急管理的范围和内容，有利于切实有效地做好社区矫正应急管理。

（二）处置原则

社区矫正应急管理的处置原则是指在处置社区矫正突发事件过程中应当遵循的行动准则。从社区矫正突发事件的规律、特点等情况来看，在社区矫正工作中处置突发事件时，应当注意遵循下列处置原则：

1.统一领导原则

这是指在处置社区矫正突发事件的过程中应当建立统一领导和指挥的原则。在处置社区矫正突发事件的过程中，由于事发突然，有利时机短暂，需要在较短时间内迅速调集有关部门和相关人员等加以处置，所以，建立统一的领导和指挥力量是十分必要的。只有在相关机构和人员的统一领导下，才能迅速指挥有关部门和人员各负其责，齐抓共管，形成工作合力，及时有效地处置社区矫正突发事件。

一般而言，社区矫正突发事件的统一领导和指挥者应当是社区矫正工作的主管机关及其领导人。但是，考虑到在目前的中国社会中，应对社区矫正突发事件可能需要社区矫正机构之外的其他机构和力量的参与，因此，很多地方把社区矫正工作领导小组作为社区矫正突发事件应急处置的统一领导和指挥者，这是符合目前我国社会实际情况的措施，值得认真重视。即使在这种情况下，社区矫正机构的负责人也是重要的领导和指挥者，是率先参与社区矫正应急管理工作的领导人员，应当积极协助更高层次的领导人员做好统一领导和指挥工作。

2.协同应对原则

这是指在处置社区矫正突发事件的过程中应当调动相关方面相互配合开展工作的原则。社区矫正突发事件的发生可能涉及多方面的因素，对于这类事件的应急处置，也需要各个相关方面相互配合、协调努力。只有这样，才能恰当处理这类事件。因此，不仅要加强社区矫正机构内应急处置力量的建设，也要建立联动协调机制，确立在发生社区矫正突发事件时如何迅速有效地与相关机构进行联络，如何有效地相互配合与协同工作。只有这样，才能反应灵敏、协调有序地处置社区矫正突发事件。

3.快速反应原则

这是指在发生社区矫正突发事件时迅速采取应对措施恰当处置相关情况的原则。社区矫正突发事件往往具有突然发生、迅速变化等特点。在这种情况下，只有尽早采取应对措施，在发生突发事件后第一时间启动应急管理预案，才可以抓住有利时机，在突发事件尚未造成恶劣后果时采取应对措施进行妥善处理。因此，在处置社区矫正突发事件时，只有进行快速反应，果断采取措施，迅速控制局面，才能防止突发事件加剧、恶化，才能避免发生更大的危害社会后果，从而有效维护公众安全和社会稳定。

4.依法处置原则

这是指应当按照立法规定处置社区矫正突发事件的原则。在依法治国的时代，公权力部门的活动必须有法律的授权，必须严格依法办事，在处置社区矫正突发事件方面也应当如此。在发生社区矫正突发事件时，应当按照法律、法规和相关规定的要求，依法规范处置突发事件。这个原则要求，在制定国家的社区矫正法时，应当对社区矫正应急管理工作做出明确的规定，授权社区矫正机构制定详细的应急预案和采取相应的应急措施。

5.预防为主原则

这是指在应对社区矫正突发事件中应当重视预防这类事件发生和预防这类事件造成更大危害的原则。最有效的应对社区矫正突发事件的措施，就是通过规范化社区矫正工作，认真执行国家法律的规定，切实有效地做好各项社区矫正工作，从根本上避免社区矫正突发事件的发生。可以说，预防和避免发生社区矫正突发事件，是最为理想的社区矫正工作状况。不过，由于社区矫正工作的复杂性，要彻底避免社区矫正突发事件的产生往往是较为困难的。因此，在可能或者已经发生社区矫正突发事件的情况下，就应当采取有效措施，科学应对社区矫正突发事件，避免这类事件造成更大的社会危害后果。为此，要认真做好社区矫正工作突发事件的预测、防范和处置工作，做好处置突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备。

（三）组织机构

社区矫正应急管理的组织机构是指组织并处理社区矫正突发事件的应急处置机构。大体而言，社区矫正突发事件的应急处置机构分为两类：

1.指挥机构

这是指在应急处置社区矫正突发事件的过程中发挥组织领导作用的机构。一般而言，这类机构往往被称为“应急指挥部”、“应急处置指挥部”与“应急处置领导小组”等。这类机构的主要职能是发挥组织、领导、协调等方面的作用，调动相关力量和资源开展应急处置工作。

2.行动机构

这是指在应急处置社区矫正突发事件的过程中开展具体应对工作的机构。一般而言，这类机构往往被称为有关“组”或者“小组”等，它们是具体采取应急措施的力量，是社区矫正突发事件的实际处置者，是社区矫正应急预案的最直接执行者。

从一些地方的规定来看，不同地方在社区矫正突发事件的组织机构建设方面的重点是不同的。大体而言，有2种情况：

（1）重视省级组织机构建设。在这种情况下，特别重视省级社区矫正突发事件应急处置机构的建设。例如，福建省就是如此。在福建省《社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》中，详细规定了省社区矫正工作突发事件应急指挥部的人员组成和具体职责，也详细规定了省指挥部下设的5个工作组（联络组、行动组、宣传组、保障组和督查组）及其人员组成和工作职责。同时，对于省内各设区市、县（市、区）层级的社区矫正突发事件应急处置机构的建设，做了简略的、原则性的规定。

（2）重视市县两级组织机构建设。在这种情况下，特别重视市、县两级社区矫正突发事件应急处置机构的建设。例如，江苏省、浙江省和黑龙江省就是如此。在这三个省的社区矫正突发事件应急预案类文件中，较为详细地规定了市、县两级社区矫正突发事件应急处置机构的人员组成和工作职责等内容。

尽管一些地方的社区矫正突发事件应急处置组织机构建设对于这类机构的规范化具有重要参考价值，不过，从多方面来看，社区矫正突发事件应急处置组织机构建设的重点，应当放在县级组织机构中。根据我国法律的规定和社区矫正工作的实践，社区服刑人员往往是罪行较轻、刑期较短、社会危险性较小的人员，这意味着，如果正常开展社区矫正工作，那么这些社区服刑人员发生社会危害性极其严重的突发事件的可能性较小。如果社区服刑人员发生的社区矫正突发事件的严重程度有限，通过县级社区矫正机构的努力和工作就可以有效处置，那么就没有必要动员更高层次的社区矫正机构做出应急响应。这样做，既可以满足应急处置工作的实际需要，也有利于节省社会资源，有利于避免造成更大范围的社会影响。从相关文件及其具体内容来看，浙江省有关社区矫正突发事件应急处置组织机构的规定较为合理，值得在规范社区矫正应急预案的过程中参考。

（四）应急对策

这里所讲的应急对策，是指在处置社区矫正突发事件的过程中需要采取的工作方法和行动措施。从一些地方社区矫正应急预案的内容来看，在应急对策的规定方面，各地的做法有所不同。其中一些地方的做法更有借鉴意义，值得在规范化方面认真参考。

1.突发事件分级和应急响应

在规范社区矫正应急对策方面，重视社区矫正突发事件的分级，并且根据不同等级制定应急响应预案是很有必要的。只有重视分级工作，才能迅速确定社区矫正突发事件的严重程度，才能迅速准确地启动相应级别的应急响应，从而有序地开展应急处置工作。一些地方重视对社区矫正突发事件和应急响应的分级，例如，云南省迪庆州的社区矫正突发事件应急预案就很重视这方面的内容。按照《迪庆州社区矫正工作突发事件应急预案》的规定，根据突发事件造成的人员伤亡、财产损失和可能造成的社会影响程度，突发事件和应急响应均分为3级：特别重大突发事件（Ⅰ级）、重大突发事件（Ⅱ级）、较大突发事件（Ⅲ级），并针对每一类突发事件规定相应等级应急响应的做法。如：在发生Ⅰ级突发事件时，要启动Ⅰ级应急响应；在发生Ⅱ级突发事件时，要启动Ⅱ级应急响应；在发生Ⅲ级突发事件时，要启动Ⅲ级应急响应。

云南省迪庆州将社区矫正突发事件划分为3类，就是这样针对每一类突发事件规定了相应等级应急响应的做法，这种做法既有利于迅速判定社区矫正突发事件的类型和迅速启动相应等级的应急响应，保证社区矫正机构及时有效地开展应急管理工作，也有利于避免社区矫正应急管理工作中可能发生的惊慌失措并导致贻误时机的现象，且有利于在应急管理中产生的过度反应等情况造成的资源浪费等现象，值得各地在社区矫正应急管理工作规范化方面借鉴。不过遗憾的是，《迪庆州社区矫正工作突发事件应急预案》并没有具体规定Ⅰ级应急响应、Ⅱ级应急响应和Ⅲ级应急响应的具体内容。在进一步规范社区矫正应急管理制度时，应当注意完善每个等级应急响应的具体内容，特别是应当包括不同层次机构的应急对策和不同类型突发事件的应急对策。

2.不同层级机构的应急对策

在规范社区矫正应急管理工作方面，应当根据突发事件的等级，启动不同等级的应急响应，而不同等级的应急响应涉及不同层次机构的应急对策。大体而言，对于程度较轻的突发事件，仅仅启动较低层次机构的应急对策就可以应对，而对于情况严重的突发事件，需要启动较高层次机构的应急对策，才能调动更多资源进行应对。一些地方重视不同层级机构的应急对策。例如，在福建、湖北等省级机构的社区矫正突发事件应急预案类文件中，就有这方面的规定；在层级较低的福建莆田市的社区矫正突发事件应急预案类文件中，也有这方面的规定。例如，在福建省《社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》中，详细规定了乡镇（街道）司法所的工作、县（市、区）社区矫正试行工作领导小组办公室的工作、设区市社区矫正试行工作领导小组办公室的工作、省社区矫正工作领导小组办公室的工作。在未来进一步规范社区矫正应急管理工作时，应对进一步充实和完善不同层级机构的应急对策，明确发生什么类型的突发事件时，应当启动什么层次机构的应急对策。

3.不同类型事件的应急对策

在规范社区矫正应急管理工作方面，应当根据突发事件的类型，规定相应的应急对策，这样的规定能够增强应急对策的针对性，使应急响应不仅考虑了突发事件的严重性，而且考虑了突发事件的特点，有利于更好地处置突发事件。例如，在江苏、浙江、黑龙江、天津等省市级机构的社区矫正突发事件应急预案类文件中，有这方面的规定；在层级较低的江苏省宿迁市、浙江省诸暨市、湖南省澧县等地的相关文件中，也有这方面的规定；甚至在层级更低的四川省德阳市中江县双龙镇等地的社区矫正突发事件应急处置预案文件中，同样有这方面的具体规定。

通过比较研究发现，在省级社区矫正机构规定的应急对策中，浙江省规定的社区矫正突发事件应急处置措施，具有较大的合理性和可行性。根据浙江省《司法行政机关社区矫正突发事件应急处置预案（试行）》第9条的规定，突发事件发生后，应当根据突发事件的类型，立即组织开展有针对性的应急处置工作。

在最基层的社区矫正工作应急对策中，四川省德阳市中江县双龙镇的规定具有较大的合理性和可行性。该镇将社区矫正突发事件划分为4种主要类型，对每种类型的突发事件规定了有针对性的应急处置对策。

从社区矫正突发事件的相关情况和社区矫正应急预案的主要内容来看，在应急对策的规范化方面，应当更加重视针对不同种类突发事件需要采取的应急对策。这是因为：首先，从突发事件的分级来看，最有可能发生的往往是比较轻微的突发事件。如前所述，根据我国法律的规定和社区矫正工作的实践，社区服刑人员往往是罪行较轻、刑期较短、社会危险性较小的人员。这意味着，如果正常开展社区矫正工作，那么这些社区服刑人员发生社会危害性极其严重的突发事件的可能性较小；他们最有可能发生的比较轻微的突发事件，发生较大突发事件和更严重突发事件的可能性不大。因此，在突发事件应急预案中，最需要的内容应当是如何处置最常见、最有可能发生的突发事件的应急对策。其次，从突发事件的应对来看，最有可能开展应急处置工作的部门是最基层的社区矫正机构。由于在社区矫正工作中最有可能发生的往往是比较轻微的突发事件，应对这种突发事件最常见的机构是最基层的社区矫正机构，因此，直接规定对于不同类型突发事件的应急对策，更有利于他们根据提示和要求采取直接的应急处置方法解决面临的紧迫问题。

上述浙江省和四川省德阳市中江县双龙镇的规定，是在认真考虑了社区矫正工作的相关情况以及从事社区矫正工作人员的实际经验的基础上做出的，体现了有关部门对于这些问题的深入研究和细致思考，反映了他们在处理这些问题中的智慧，值得在进一步规范这方面制度的过程中认真借鉴。

（五）后续工作

在处置社区矫正突发事件之后，社区矫正机构还应当开展相关的后续工作，处理在应急处置过程中发生的问题，进一步改进社区矫正工作。

1.调查改进

在处置社区矫正突发事件之后，应当对社区矫正突发事件及其处置工作等进行全面调查，为进一步改进社区矫正工作提供建议和方向。在处置社区矫正突发事件之后进行系统深入的调查工作，是具有重要价值的“亡羊补牢”之举，是通过不幸事件及其处理而改进未来工作的重要方面，也是处置社区矫正突发事件工作的自然延伸。很多地方的社区矫正突发事件应急预案都规定了这方面的内容，一些地方的文件甚至详细规定了时间期限和内容要求。例如，福建省宁德市司法局2015年1月8日发布的《宁德市司法行政系统社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》规定，“司法所应在预案终止之日起三日内向上级书面报告情况。县局指挥部应在预案终止之日起五日内书面报告，市局指挥部应在预案终止之日起7日内书面报告。报告内容包括：基本情况（突发事件时间、地点、人员基本情况、产生原因、事件性质、发展情况及处置情况必要时附现场图片）、处置方法及存在问题（必要时附现场图片）、整改措施及责任追究意见，报告应通报同级相关部门。”①《宁德市司法局关于印发〈宁德市司法行政系统社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）〉的通知》，http:/ /www.ndsf.gov.cn/cms/www2/www.ningdesfj.gov.cn/332AFAB716921119DB509D181969C4D4/2015-01-09/ 51A5A8719E5C7D03881C2D642ECB4CEC.html[2015-12-11]，福建省宁德市司法局网，2017年2月12日访问。这样的规定反映出相关部门对这方面工作的高度重视和明确要求，值得重视和借鉴。

2.表彰补偿

在处置社区矫正突发事件之后，应当进行表彰和补偿工作。首先，应当表彰在应急处置工作中表现良好的机构和人员，肯定他们的工作成绩和突出表现，给他们提供精神、物质、职位升迁等方面的鼓励。同时，应当补偿在应急处置工作中给有关机构和人员等造成的损失，最大限度地减轻他们的损失，帮助他们尽快恢复正常的生产和生活状态。例如，对于造成人员伤亡的，要依照规定给予抚恤；对于调用人力的，要给予补助；对于征用物资、设备等的，要给予补偿。

3.工作问责

在处置社区矫正突发事件之后，对于由于失职、渎职等行为而引发社区矫正突发事件的人员和机构，以及在处置社区矫正突发事件中没有履行职责或者处置不当的人员和机构等，都要依照规定追究责任；对于构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。通过这样的工作问责，不仅体现社区矫正工作的公平性，也可以促进社区矫正工作者的责任感，有利于预防以后可能会发生的社区矫正突发事件。

4.回馈社会

在处置社区矫正突发事件之后，社区矫正突发事件应急处置组织机构还应当通过适当的渠道，让社会公众了解社区矫正突发事件及其应急处置的相关情况，这也是一项重要的后续工作。通过这样的工作，一方面满足了社会公众对于社区矫正工作的知情权，另一方面也有助于消除社区矫正突发事件在社会上造成的消极影响。

四、社区矫正应急管理的立法完善

目前，我国正在制定《中华人民共和国社区矫正法》，应当考虑在这部法律中对社区矫正应急管理工作做出恰当的规定。

应当认识到，在社区矫正的国家立法中明确规定应急管理的内容，是很有必要的。这是因为在进行社区矫正应急管理工作的过程中，要涉及很多方面的内容，不仅需要调动相关机构以及人、财、物等进行相应的工作，而且有可能对有关人员、机构等的利益造成一定的损害，对有关人员的权利进行一定的限制等，这是保证应急管理工作顺利进行的必要措施；在强调依法治国的时代，只有在国家法律中进行了这方面的授权，才能保证这类工作的合法性，才能使社区矫正应急管理工作体现法治的要求。所以，应当在国家立法中做出原则性的规定，授权各级社区矫正机构制定具体的应急预案和开展相应的应急工作。同时，社区矫正中的应急管理具有明显的执行刑罚的特点，属于《中华人民共和国立法法》第8条第4项规定的刑罚相关事项。根据该条规定，这类事项只能通过制定国家法律加以规范。因此，为了贯彻《立法法》的规定，也应当在社区矫正法中明确规定这方面的内容。笔者建议，可以根据具体情况，在国家社区矫正法中用两种不同的方式做出这方面的规定：

第一种方式是在规定社区矫正机构的部分加以规定。如果在该法中设立社区矫正机构专章，则可在该章中规定这方面的内容。例如，可以考虑规定：“各级社区矫正机构应当根据社区矫正工作的情况，制定社区矫正工作应急预案。”之所以作这样规定是因为：首先，制定应急预案是各级社区矫正机构的重要工作职责，社区矫正机构应当制定如何履行这方面职责的具体方案。“应急管理在本质上是一种公共安全服务，政府作为公共服务的主要提供者，必须承担首要责任，应急管理都应该发挥政府的主导功能。”①张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》2015年第3期。“应急管理是政府加强社会管理和确保人民生命财产安全的重要职责”，②李尧远、曹蓉：《我国应急管理研究十年（2004—2013 )：成绩、问题与未来取向》，《中国行政管理》2015年第1期。在社区矫正领域也是如此，社区矫正机构应当承担应急管理的主要责任。为此，社区矫正机构必须充分重视应急管理工作，及早制定应急预案。只有这样，才能做到制度完善、工作细致，才能在发生突发事件时采取相应处置对策并及时有效地处理这类事件，预防它们造成更大的危害后果。其次，让各级社区矫正机构制定各自的应急预案，也体现了对社区矫正突发事件进行分级处置的思想。如前所述，在规范社区矫正应急管理工作方面，应当根据突发事件的等级，启动不同等级的应急响应，而不同等级的应急响应中自然就应当包括不同层次机构的应急对策。因此，由各级社区矫正机构制定各自的应急预案，就可以促使社区矫正机构首先划分社区矫正突发事件的类型，然后再确定由什么层次的社区矫正机构启动相应的应急预案。这样，可以进一步促进社区矫正应急管理工作的规范化，从而使各级社区矫正机构更加合理地从事这方面的管理工作。

第二种方式是在监督管理一章中加以规定。如果在该法中不设立社区矫正机构专章，那么应当在规定监督管理的一章中规定这方面的内容，因为应急管理也是监督管理工作的必要组成部分，在规定监督管理时用专门条文规定这方面的内容，条文的具体措辞与论述第一种方式时所建议的表述相同。

（责任编辑：汤仙月）

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