重大安全事故下行政机关国家赔偿责任问题研究——结合天津“8·12”爆炸事故分析

文 周 豪（上海交通大学凯原法学院，上海 200030）

重大安全事故下行政机关国家赔偿责任问题研究
——结合天津“8·12”爆炸事故分析

文 周 豪（上海交通大学凯原法学院，上海 200030）

重大安全事故的发生，往往涉及众多行政机关的违法行为。然而，现阶段国家赔偿中对于行政赔偿的规定还不完善。行政机关的违法不作为是否都可以纳入国家赔偿范围，民事行政混合侵权下责任分担问题以及不同行政机关责任大小的确定都是重大安全事故中涉及的复杂问题，只有在立法中对这些问题予以明确，才能真正规范行政机关的行为帮助其树立危机意识，从根本上保障社会的安全与稳定。

许可第三人 违法不作为 国家赔偿 混合侵权

一、引言

距离天津“8·12”爆炸事件已经过去接近两年时间，这是从三鹿奶粉事件后，又一次影响恶劣的重大安全事故，一审49人被判刑，牵扯行政机关及其工作人员众多。在问责的同时，有一个更大的问题是这次事故所造成的近700亿的巨大损失究竟应该由谁来承担？作为直接民事责任主体的瑞海公司显然无力赔偿，而此次事故中众多行政机关及其工作人员工作上的失职对于事故的发生存在着不可推卸的责任。本文拟从天津爆炸事件中不同行政机关的违法行为出发，分析案件提起国家赔偿的可能面临的诸多问题，力图从现有法律制度框架下，结合《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《侵权责任法》等相关法律法规，探讨在存在民事行政混合侵权情形的重大安全事故中行政机关应当如何承担国家赔偿责任。

二、涉及危险品行政许可第三人的利益保护问题

关于许可第三人对于许可是否可以针对许可行为寻求救济的问题一直也存在着不少争议，其中最核心的问题是判断第三人的利益究竟是属于 “法律保护的利益”还是属于“反射利益”。“反射利益”在传统公法理论中被认为是个人因为公法法规而得到的事实上的利益，个人不得单独对行政机关有所要求，这也就意味着不得对此提起国家赔偿。尽管过去，许可第三人的利益都会被法院认定为“反射利益”而得不到很好的保护，但随着时代的发展以及主流观点的改变，一些国家和地区将很多过去认为的“反射利益”通过法律解释归入到法律所保护的利益。有学者将许可第三人主要归纳为第一类，相邻权人；第二类，竞争人；第三类，其他民事关系当事人；第四类以及由于行政许可后续监管不作为而影响到其利益的第三人。［1］其中目前涉及相邻权与竞争人这两类许可第三人的纠纷司法实践中已经比较普遍，主要的原因还是因为相邻权人与竞争人对象比较容易确定，甚至在某些情况下行政机关作出行政许可决定之前必须通知这两类重大利害关系人参与听证，否则许可的决定程序会被法院认定为违法。第三类许可第三人生活中最常见的是在房屋登记这一块，由于行政机关错误登记导致与许可人发生交易的第三人利益受损。对于第四类许可第三人由于往往涉及到的对象众多且不易确定，纠纷比较少，目前司法实践主要集中在环境领域。因为环境领域通常由于行政机关缺乏监管造成很多获得排污许可的企业违法排放污染物造成严重环境污染，影响周边民众的利益。

在这里结合天津爆炸事故本身，笔者以事故中的受害人即许可的第三人（假设是在事故中存放在天津港港区，但非瑞海公司仓库的货物受到毁损）角度出发并结合天津交通运输委员会（以下简称天津交委）违法发放行政许可的行为进行分析。首先在天津爆炸事件中，在明知瑞海公司未取得安全评价审批、环境影响评价审批、安全设施专项验收等法定许可程序的前提下，天津交委违法违规给不举资质的瑞海公司审批了《港口经营许可证》以及《港口危险货物作业附证》，而这两个许可证是瑞海公司展开后续一切行为的法律依据。可以说正是因为这些许可证使瑞海公司获得了法律上从事有关危险品货物集装业务的资质，第三人也才能放心与之进行交易。此时针对由于行政机关违法发放行政许可的行为造成了第三人利益受损，那么第三人可否针对天津交委这一违法行为提起国家赔偿？根据提起国家赔偿的四个条件即主体条件、违法行为、损害结果、因果联系来看，很关键的一点是需要证明该行政机关与最后发生的损害存在因果联系。对于被许可人因为行政许可行为引起的国家赔偿比较容易认定因果联系，因为被许可人的损失与许可行为本身必然存在着直接的因果关系链。［3］而当第三人，尤其是与被许可人发生民事关系的第三人因为行政机关违法发放行政许可而遭受损害时，因果关系的证明会比较复杂，尤其是当损害的发生掺杂着行政机关与被许可人混合的过错时，此时可以考虑相当因果关系规则去判断。笔者认为当没有证据证明行政主体的违法是故意的，也没有证据证明行政主体已经认识到违法行为可能造成相对人的损害结果，对于原因力的判断应当适用“相当因果联系”。只需要证明事实原因与损害结果之间在现有人类经验认识范围内是否存在可能性即可。那么结合上述行为来看，在明知瑞海公司未取得有关资质文件的前提下，天津交委未严格履行审查义务，违法审批行政许可应当可以预见瑞海公司将会从事与危险品有关的业务，在本身不具备资质的情况下，极有可能发生安全事故，因此可以认定天津交委的违法审批许可的行为与给第三人造成的损失之间存在因果联系。

三、关于针对行政不作为申请国家赔偿的条件

针对重大安全事故中往往存在着多个行政机关监管失职的行为，那么我们必须面对的一个问题就是行政机关的不作为行为造成的损失是否都可以申请国家赔偿？从现行相关法律规定来看，行政不作为违法是否属于《国家赔偿法》的规定不明确。《国家赔偿法》对行政不作为是否赔偿以及哪些不作为需要赔偿、如何赔偿等问题都没有规定。法律上没有给行政不作为的权益保障提供一个明确的依据，但在实践中已经发生了大量需要理论和制度予以回答的问题。早期的案件有“11.21”包头空难遇难者陈苏阳的妻子桂亚宁诉中国民航总局行政不作为案、北京现代沃尔经贸有限公司诉财政部政府采购监管不作案等。而行政不作为本身包括依申请不作为与依职权的作为，对于依申请的不作为，例如公安机关接到报案不及时出警造成损失的情形申请国家赔偿的要求通常在司法判决中比较容易被支持。随着理论研究的深入，有学者已经提出可以通过法律解释的方法将依职权的不作为纳入现有的国家赔偿范围。《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》似乎也表明了针对监管失职受害人是可以申请国家赔偿的。［4］而相比于当时劳动教养管理所承担的具体的监管义务，更多行政机关承担的监管义务可能更为宽泛抽象。结合国务院发布的事故调查报告来看，报告中对天津市交通运输委员会、天津市海关系统等多个不同级别，不同类型的行政机关对事故发生存在的问题进行了分析，但显然在现实生活中一家企业会有不同类型的行政机关对其实施不同方面的监管，倘若只要存在监管缺失的不作为问题，公民就可以申请国家赔偿的话，对行政机关苛求过高，尤其在某些突发事件下，很难认定行政机关已经履行了完全的监管义务，如此降低了国家赔偿诉讼的门槛，有关纠纷会迅速增多，对国家财政也会造成巨大负担。因此仅以一般国家赔偿中遵循的违法原则去判断可能欠妥，不应当简单的去判断行政机关是否存在监管失职，而应当结合监管机关是否有重大过错以及是否造成比较严重的损失等因素去考虑。这等于是在一般申请国家赔偿的条件之外附加了一些需要考虑的因素，也就是说对于行政机关不作为尤其是依职权不作为申请国家赔偿的条件比起一般的国家赔偿条件要求更高。

四、民行混合侵权下的责任承担方式

（一）现行法律相关规定的缺失

在天津爆炸事件中，如果针对违法行政机关提起国家赔偿，涉及到的一个很核心的问题就是民事侵权人与行政赔偿义务机关责任的分担问题。很明显，本案第一责任主体当然是民事侵权人瑞海公司，但从事故造成的巨大损失来看，瑞海公司显然无力赔偿，然而在整个事件中还存在诸多行政机关与瑞海公司的“混合侵权”的情形。这里所指的“混合侵权”是指行政机关的违法行为与第三人的民事侵权行为结合在一起共同造成损害的情形。天津812爆炸事件中既有瑞海公司作为直接民事责任主体，又涉及到天津交通运输委员会违法违规审批了《港口经营许可证》以及《港口危险货物作业附证》等许可证的行为，同时还涉及到天津市安全监督管理部门等行政机关日常监管缺失的行为，属于既有民事侵权，又有行政侵权且既存在行政机关的违法作为又存在违法不作为，责任的划分极其复杂。首先我们必须明确的一个问题是对于行政机关的不作为造成的损害，能否提起国家赔偿？现实生活中，“混合侵权”的发生更多时候是由民事侵权行为与行政机关不同程度的不作为结合在一起发生的。尽管在《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条、《最高人民法院关于房屋登记案件若干问题的规定》第13条都规定在能够证明行政机关与民事侵权人存在共同侵权的情形下，可以要求行政机关承担连带责任，但在司法实践中，想要证明行政机关存在故意与第三人共同侵权十分困难，因此涉及到行政机关与第三人共同侵权的案例也极为少见。

我国《侵权责任法》第8条与第11条分别规定，二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任以及二人以上分别实施侵权行为造成同一损害双方承担与其过错相应的份额责任，但目前《侵权责任法》的适用依然还停留在民事赔偿领域。在因行政机关以及其工作人员违法行使职权侵犯相对人合法权益的情况下，《国家赔偿法》依然是最主要的依据。对于既有第三人的民事侵权，又有行政机关违法行为的情况下，二者结合在一起共同对相对人造成损害的情况下当事人究竟应当如何寻求救济还没有明确的法律规定。

（二）责任分担方式比较

如果借鉴民法有关理论，行政机关责任的承担可能存下以下几种情形。

1.行政机关与民事侵权人承担连带责任。这一责任承担形式目前在行政法领域已有一些具体规定。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》中第13条规定了当行政机关与他人恶意串通侵犯原告合法权益时应当承担连带责任，类似的条文在《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》中也有体现，当房屋登记机构人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，也要与第三人承担连带责任。从这些条文来看，这与《侵权责任法》第8条关于有意思联络的数人共同侵权行为的规定是相一致的，只不过在这里，其中的一方侵权主体变成了行政机关。不过在司法实践中，我们基本无法看到法院判决行政机关承担连带责任的案件，究其原因还是因为实践中很难证明行政机关存在故意。

2.民事侵权人与行政机关各自承担与其过错相应的按份责任。《侵权责任法》第11条对无意思联络的数人侵权，规定各自承担与其过错相应的赔偿责任。不论在天津爆炸事故中还是司法中已有的涉及民事行政混合侵权诉讼，几乎都是由于民事侵权人的故意以及行政机关的过失结合在一起造成的，这么看来按份责任的责任分担方式似乎是最妥当的。而且从最高院出台的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条、《最高人民法院关于房屋登记案件若干问题的规定》12条、《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》、《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》等文件中能够看出最高院的态度似乎是行政机关应当承担与其过错相应的按份责任，但这些涉及到具体领域的规定是否能够成为一个普遍性的规则还存在不少争议。此外，这种责任分担方式存在的一个最大的问题就是能否将公法上的责任与私法上的责任一视同仁。行政机关不论是违法审批行政许可的行为还是监管的失职都应当是公法上的责任。虽然有学者针对《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条指出，就不动产登记这一行为，尽管由行政机关行使，但从这一行为的基本性质应当归属于一种私法行为，不动产登记机构错误登记的责任是一种民事赔偿责任。［5］但理论和实践中并未被完全接受，违法登记仍然被视作公法上的行为。而这样的争议也只存在大陆法系国家，因为大陆法系的国家存在公法与私法的划分，在英美法系国家如英国就不存在法国式的公务过失理论和行政契约理论，不论公法关系中或私法关系中的赔偿责任都适用相同的法律原则。［6］因此如果在此类案件中单纯套用民事侵权理论有时会增加案件的复杂性。

3.行政机关承担补充责任。已有学者认为对于行政机关承担的怠于履行监管职责致使第三人侵犯原告合法权益的行为类似于《侵权责任法》中对于公共场所依法负有安全保障义务的管理者或组织者未尽安全保障义务的情形类似，主张在此类情况中行政机关应当承担补充责任［7］。但补充责任存在的最大问题是由于第一责任人即第三人的赔偿能力不确定，极有可能导致两种极端的情况：第一，在第三人赔偿能力充足的情况下行政机关等于被免除了赔偿责任。以目前存在最常见的公民诉公安机关不履行保护公民人身财产不作为的行政赔偿案件中来看，在受损害的一方已从民事赔偿路径获得足额赔偿后，法院不会支持行政赔偿的诉讼请求，只会确认有关行政行为违法，但当民事责任人无力赔偿时，例如在杜某莉、祁某诉西安市公安局未央分局行政赔偿，法院才会判决了行政机关承担了与其过错相应的部分责任。第二，在赔偿人财力不足的情况下适用补充责任。结合天津爆炸事故看，在此类重大安全事故中，由于造成损失巨大，第三人几乎无力赔偿，如果适用补充责任，则会给国家财政造成极大压力，而且即使行政机关可以行使追偿权，但在这种情形下追偿几乎没有意义。此外，由于补充责任是非终局性的责任，意味着国家可以行使追偿权，那么等于行政机关只是行使了替代责任人赔偿的角色，自身的赔偿责任几乎等于是被否定了。而在天津爆炸事故中，例如天津市交通委员会的失职几乎是与民事第三人的侵权责任大小是难以分辨的。在如此严重的违法行为下，不判决其承担独立的赔偿责任似乎在法理与情理上都不能被接受。

由此可见，在民行混合侵权下用单一的责任承担规则似乎不能解决实践中的所有问题。除了在能够证明行政机关与民事侵权人恶意串通承担连带责任的情况外，让行政机关承担与其过错相应的份额责任应该是最普遍的责任分担方式，补充责任应当作为在特殊情况下的一种补充。

五、众多行政机关之间的责任的大小如何确定

（一）判断各违法行政行为责任大小的规则

天津爆炸事故中涉及到的行政机关众多，确定赔偿义务机关，最重要的依然是证明存在违法行为的行政机关的违法行为与损害结果存在因果联系，也就是要确定哪些行政机关的违法行为对损害结果施加了原因力，确定原因力以后，各行政机关应当就其违法行为的原因力大小承担“相当”的赔偿责任。根据直接原因大于间接原因，主要原因优于次要原因，强势原因（作为）优于弱势原因的规则去判断各个行政机关承担责任的大小给我们提供了一个思考的路径。首先在本次事故中，民事侵权人瑞海公司的行为是直接原因，因此各个行政机关存在的违法行为（包括作为与不作为）都只能归类为间接原因。而在纵观这些间接原因中，天津市交通运输委员会既违法违规审批了《港口经营许可证》以及《港口危险货物作业附证》，而这两个许可证是瑞海公司展开后续一切行为的法律依据，就整个案件来看，在整个事故涉及的行政赔偿中天津交委承担最主要责任。此外，天津市海关系统、天津市安监部门、天津市规划和国土资源管理部门都分别存在着违法作为的情形，相比与其他机关仅承担的监管义务，其应当承担相对较重的责任。如此一来，可以对各行政机关责任的主次有一个明显的划分。

（二）起诉方式的确定

面对如此多的行政机关、在实践操作中如何起诉（一并起诉还是分别起诉）也是一个无法回避的问题。《国家赔偿法》第7条第3款规定，当两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。但对这个条文应当理解为是当两个以上行政机关行使同一职权时，共同作为赔偿义务机关，在行政赔偿责任这一块，两个及以上行政机关承担连带责任。而本案涉及到的各个行政机关的违法行为彼此独立，一并起诉只能根据《行政诉讼法》第101条、参照《民事诉讼法》52条关于合并审理的规定请求法院一并审理。一并审理最主要的优点就是有利于法院对各行政机关的责任主次进行划分，同时由于涉及不同级别的行政机关，一并起诉便于确定管辖法院。至于原告在行政赔偿诉讼中能否要求法院一并解决侵权第三人的赔偿问题，尽管原告与行政机关、原告与侵权第三人之间存在的是不同的法律关系。但是因为这两个法律关系之间存在着密切联系，无论是在民事侵权诉讼中，还是在行政赔偿诉讼中，都不可避免的要涉及过错认定的问题。从诉讼经济角度考虑，笔者认为应当允许当事人在行政赔偿诉讼中对相关的民事纠纷一并提出请求并作出裁判。虽然很多人都认为通过行政附带民事诉讼的路径可以很好的解决这类问题，但根据现行《行政诉讼法》第61条：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。目前能走行政附带民事诉讼的案件范围还比较狭窄，而且就天津爆炸案具体情况开看，虽然存在天津交通运输委员会违法违规审批了《港口经营许可证》以及《港口危险货物作业附证》等许可证的行为，但是案件中侵犯的确是行政许可当事人以外的第三人的利益。《行政许可法》第76条规定的是行政机关违法实施行政许可给许可当事人造成损害的，当事人有权申请国家赔偿，因此如果放在行政法体系中进行解释，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》中第13条规定，受损害的许可当事人以外的第三人可否申请国家赔偿是不明确的。［8］

由于我国国家赔偿采取的是抚慰性标准。即国家只能在受害人的实际损失范围内尽可能的给予补偿,行政赔偿义务机关不可能对受害人的实际损失给予充分的赔偿。在这种情况下，受害人所实际得到的赔偿金一般小于其实际损失。我国国家赔偿法规定的是以赔偿直接损失为原则，行政赔偿的范围通常小于民事赔偿，但如果不一并审理，很难确定具体责任的分配。

六、总结

天津爆炸事故在造成巨大损失的同时，也给我们对现有的国家赔偿制度产生了思考。倘若只是通过保险公司理赔以及政府的补偿去弥补似乎并不能真正规范行政机关的行为，帮助其树立危机意识。未来如果再出现如此重大的安全事故时，受害人究竟应当如何救济，国家赔偿法是否应当对监管失职造成损害的行为进行规范以及民事行政相关法律如何在民事行政混合侵权情形下寻求责任分担的平衡点都是在今后司法实务中必须正视的问题。

［1］［2］黎军.国家赔偿行政许可第三人问题研究［J］.法学，2004（10）.

［3］杜仪方.从三鹿事件看我国行政不作为赔偿的法律空间［J］.现代法学，2009（03）.

［4］刘保玉.不动产登记机构——错误登记赔偿责任的性质与形态［J］.中国法学，2012（02）.

［5］王名扬.英国行政法［M］.北京：北京大学出版社，2016：177-180.

［6］沈岿.论怠于履行职责致害的国家赔偿［J］.中外法学，2011（01）.

［7］杨雅婷.港区危险化学品安全监管责任研究——结合“8.12”天津瑞海公司爆炸事故分析［C］.天津市社会科学界第十一届学术年会优秀论文集（下），854-857.

责任编辑：庆 玲

D922.11 文献标志码：A

1008-6323（2017）04-0037-05

周豪，上海交通大学凯原学院研究生。

2017-06-26