环境治理中多主体协同困境与出路——以丽江程海湖水污染治理为例

文 紫利群赵润华（..中共丽江市委党校，云南丽江 67400）

环境治理中多主体协同困境与出路
——以丽江程海湖水污染治理为例

文 紫利群1赵润华2（1.2.中共丽江市委党校，云南丽江 674100）

新时期，环境治理作为国家治理体系的重要构成，其治理的成效与政府主体、企业主体、社会主体的协同共治不可分离。程海湖作为云南生态环境保护的标杆，其湖泊水污染的有效治理关系到云南生态文明建设争排头这一目标的达成。反思程海湖污染治理效果不佳的原因，主要在于多治理主体在协同上面临多重困境，因此要构建实现政府、企业、公众多主体协同共治的体系，进而提升程海湖污染治理能力和水平，最终实现共享程海生态文明发展成果和价值的皈依。

程海湖 水污染治理 主体协同 过程协同

近些年来，生态环境问题已成为政府和社会各界关注的焦点。从党的十八大提出把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，到十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，再到十八届五中全会提出将绿色发展作为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念，无不表明了国家和政府对于生态环境治理的重视和决心。

不可否认，近年来，政府、企业、社会组织和公众都各自采取了一系列措施，治理环境污染，维护生态平衡。然而，一方面，由于政府的效率与结构缺陷、企业过于追求效益最大化以及社会组织和公众能力有限、资源短缺，因此对于生态环境问题的治理，单凭政府、企业、社会组织和公众的单打独斗难以达到理想的效果；［1］另一方面，环境治理作为国家治理体系的重要构成，是一个宏大的系统工程，涉及到经济、生态、资源、人口、教育、科技等诸多因素，牵涉到政府、企业、公众等多个利益主体，具有复杂性、长期性、整体性的特点。因此，必须从整体和长远对环境治理体系进行必要的调适。正是基于这一考虑，理论界开始尝试将协同治理引入生态环境治理中。协同治理是指“一组相互依存的利益相关者，通常来自于多个部门（公共的、私人的以及非营利部门），为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题而协同工作并制定相关政策的过程和制度”。［2］协同治理“所强调的社会事务处理过程中多元主体间的合作与协同能消除现实中存在的隔阂和冲突，以最低的成本实现社会各方共同的长远利益，从而对公共利益的实现产生协同增效的功能”。［3］而生态环境的协同治理，就是在生态环境治理中，多元治理主体在网络技术和信息技术的支持下，相互协调，合作共治，以最大限度遏制生态环境进一步恶化的趋势。毫无疑问，生态环境的协同治理是生态环境治理的现实选择，是对生态环境问题的有效回应。然而，由于在环境治理的实践中各个主体大多从自身利益特别是经济利益出发，并受权力结构、市场经济等外在因素影响，实质性的环境协同治理往往难以实现。［4］各治理主体在协同进行环境治理时出现多种问题，面临多重困境。本文以丽江程海湖水污染治理为例，意在通过个案剖析，更加清晰、全面地呈现出环境治理中多主体协同的问题与困境，从而为环境协同治理的实质和有效推进奠定基础。

一、程海湖水污染治理的背景与问题

程海湖地处云南省丽江市永胜县境内金沙江干热地带，属金沙江水系，是一个断层陷落型内陆碱性湖。由于得天独厚的地理环境和气候环境，程海湖不仅因盛产天然螺旋藻而闻名于世，更是永胜40万人民赖以生存的“母亲湖”。改革开放以来，随着永胜人口密度增大，经济社会快速发展，尤其是程海湖是螺旋藻天然养殖基地的重大发现，使得市场经济的触角开始触及程海湖，现代工业逐渐“侵蚀”程海湖。在政府的高位推动下，大量资本涌入，程海湖边上的企业数量猛增。受水位下降、污染源增多、水土流失等因素的共同影响，程海湖水污染日益严重。从目前的水质监测结果看，程海湖水质在IV—V类之间波动，超指标物质为PH值和氟化物，矿化度趋近咸水湖标准。PH值1970—1980年为6.9—8.0之间；1990—2000年达到8.0—9.0；2002年至今在9.0—9.4之间，主要污染物指标化学需氧量呈逐年升高趋势，其他污染指标总氮、总磷、营养状态指数、综合污染指数与多年平均值相比均有不同程度升高。总体来看，程海水质在逐年下降。再加上面源污染逐年加重，点源污染依然存在以及内源污染持续恶化，程海湖的污染风险仍然存在。

“程海清则永胜兴”，程海湖保护事关永胜的发展走向。如何对该区域弥足珍贵的自然资源进行切实有效的保护以及科学合理的可持续有序开发利用，实现程海湖污水的有效治理，是云南各级党委政府谋划科学发展、和谐发展、跨越发展不容忽略的一个重大课题。从2000年程海湖保护被永胜县纳入党委政府的重要议程以来，先后开展了15类程海湖专项保护项目，并取得了一定成效。但不容忽视的是，从1986年丽江市环境监测站开展程海水质监测以来的数据对比分析，程海多项水质指标呈上升趋势，透明度下降趋势明显，从1986年前最好时的5米下降至近年来的2.3米左右，下降了2.7米，程海污染治理仍然任重道远。

二、程海湖水污染治理的反思：协同治理的主体困境

程海湖是封闭式高原陆湖，基于生态文明建设共生性和持续性的根本特性，除了水位下降、水土流失等客观因素的影响外，程海湖水污染治理成效不为显著的根本原因在于缺乏水污染治理协同系统的构建，未能建构政府主体、市场主体（企业）、社会主体（程海流域民众）共同协商解决水污染这一环境事务的系统结构，使三者按照一定的秩序和结构，实现协作同步治理程海湖水污染的最大效益。

程海湖水污染是既已存在的状态，在使其水质由污水变为清水的治理过程中，政府部门间的不协同，地方政府、企业、沿湖村民间的不协同，是当前治理水污染中存在的不争事实。

（一）政府部门间不协同

政府部门在程海湖污水治理中应该按照各自的职责分工和机制运行，以实现程海湖水质改善的目的。但当前，政府部门由于职能和权力分散，难以形成治理的合力，突出表现在：首先，程海保护和管理的责、权、利规定不明晰，权力分散在各部门，无法形成合力。《云南省程海保护条例》（以下简称 《条例》）没有对程海流域内的执法权、审批权、监管权的主体部门以及责任部门进行明确的规定，权力无法集中行使。权力、责任不匹配，使得各有关部门难以各尽其责，高效、有序推进程海的保护、管理和开发工作，导致在污水治理中难以形成整体，各项治理措施不能相互配合，有时甚至发生冲突。目前，在程海湖水污染治理上就存在着“看得见的管不着、管得着的看不见，谁都抓、谁都不抓”的尴尬局面。其次，程海管理机构重叠，专管部门规格不高、机构不健全、队伍建设力度小，无法有效抓好程海湖污水治理。《条例》对程海管理机构的设置没有作出明确认定，导致程海流域内渔业、林业、农业、工业、河道、水体以及环境治理分属于程海管理局、林业、农业、工信、国土、水利、环保等相关部门。由于管理机构的重叠，程海保护治理的规划、组织、管理、监管、协调机制不顺畅，在程海湖污水治理中存在“多龙治水”的情况。同时，由于目前程海专门管理机构（程海管理局）的规格不高、编制偏少，内设机构不健全，导致专管机构在污水治理中力不从心。

（二）地方政府与企业间不协同

除内源污染受自然因素的影响外，程海湖水污染综合治理的关键环节是点源治理，其治理的成效很大程度上决定了能否遏制水污染的加剧。从当前的治理现状和成效来看，地方政府与企业之间没有建立平等合作的协同关系是导致程海湖点源污染的主要原因。表现在：首先，政府对企业监管不到位。从生态文明建设的内在要求来分析，政府在环境保护的同时，承担着为企业提供良好生态环境的责任，具体表现为为螺旋藻企业提供可持续利用的各种环境资源，从而促进企业的可持续发展，但现实却与之相反，2000年以前，企业养殖螺旋藻过程中产生的废水，没有经过任何净化处理直接排入了程海湖。在点源污染导致水质恶化期间，政府本应该监督和坚决打击企业偷排废水的行为，但政府却没有履行好监管企业生态文明建设行为的职责，导致形成了政府既没有保护好程海湖生态环境，企业自食其果陷入不利可持续发展的窘境。其次，企业排污加大了治污的成本。企业因不遵守法律法规的规定导致程海湖水污染之后，政府治理环境污染的费用超过了企业缴纳给地方政府的税款，使政府不得不付出更大的代价（人力、财力）用于环境治理。仅“十二五”期间，为有效推进程海水污染防治工作，政府投资了大笔资金用于“4114711”工程建设，远远超过了企业缴纳的税款。再次，治污政策和措施未得到企业的有效执行。2005年，针对直接把废水排入程海湖的行为，永胜县环保局采取强制措施，对程海湖边包括省级企业施普瑞在内的四家养殖企业的排污管道进行了封堵，对排污设施不达标的企业进行了停产整顿。即便如此，螺旋藻养殖场的废水跑、冒、滴、漏到程海湖的情况仍旧不能杜绝，政府做出的决策没有得到企业的有效执行。“十二五”期间，仅程海保尔1家按要求将螺旋藻养殖场搬离至一级保护区范围外（程海水体及程海最高运行水位1501米水位线外延距离30米以内），其余2家（施普瑞养殖场、永胜程海湖天然螺旋藻养殖场）仍继续在原址生产。

（三）地方政府与公众不协同

程海湖水污染综合治理的另外一个重要环节是面源治理，面源污染与沿湖村落村民的生产生活休戚相关。在面源治理过程中，地方政府与公众间未能建立平等合作的协同关系，主要表现在两个方面：一方面，地方政府忽视公众的环境诉求。政府对村民的不协同主要表现在地方政府在面源治理的过程中不能回应、甚至有意忽视村民的环境诉求，进而出现损害群众利益的情况。程海沿湖村民共有3.5万余人，来自9个村委会的47个村民小组，人口占程海镇总人口数的3/4，人均耕地少，农作物种植为沿湖群众的主要收入来源。据程海镇附近村落的村民反映，当前程海南北两边各有一家酸菜加工厂，其生产加工产生的废水没有经过任何处理直接排到了程海湖，废水流经之处农作物都无法种植。附近几个村落曾多次联名向程海镇政府、县环保局反映，但最终都不了了之。时至今日，废水排放情况依然存在。另一方面，公众环保意识不强。沿湖村民对政府针对程海湖环境保护而制定的方针政策、法律法规以及生态文明建设要求存在不理解、不支持的行为。长期以来，沿湖居民习惯于随意倾倒生活垃圾，排放污水，是造成环境污染的一个重要原因，其危害性往往比点源污染更为严重。年度用于程海流域农田防治病虫害的农药量超过60吨，从而加剧了程海湖水体的富营养化。忽略农业面源污染的危害直接增大了后期治理和控制的难度。

（四）企业与公众间不协同

在企业和民众的关系方面，企业与程海流域村民之间的博弈，在一定程度上影响着水污染治理的进程。企业与公众之间的不协同具体表现在：首先，企业漠视公众的环境诉求。企业在养殖螺旋藻过程中废水的处理上没有承担起应有的环保社会责任。程海湖是沿湖村民的母亲湖，程海水质的好坏直接影响着村民的生产生活。当前，部分企业还存有守法成本高、违法成本低的机会主义策略，没有花大力气从根本上解决螺旋藻养殖废水跑、冒、滴、漏的问题，个别企业目前还存在偷排废水的情况，沿湖村民曾多次主张环境诉求，但企业对此置若罔闻。其次，公众抗议企业的排污行为。沿湖村民对企业的不协同主要表现在，沿湖村民为了环境权益而与企业发生对抗。个别螺旋藻养殖企业直接将废水排入程海湖的情况时有发生，持续加剧程海水质的恶化。村民原先可以直接取湖水烧水做饭，现在连家畜饮水都不敢用程海湖水。面对企业将废水直接排入程海湖的情况，村民的自主抗争行为几乎成了解决问题的唯一途径。

综上所述，政府部门间的不协同，政府、企业、村民三者关系的不协同，共同影响并制约着程海湖水污染治理的进程。究其原因，是政府主体、市场主体、社会主体存在着利益博弈问题。当前，在程海水污染治理问题上，一定程度存在着政府追求公共利益与维护自身利益的悖论，存在着企业追求经济利益和承担生态责任的矛盾，存在着民众追求生存利益和谋求发展利益的矛盾，利益的冲突必然导致程海湖水污染治理的不协同。

三、多主体协同治理程海湖水污染的出路

程海湖水污染治理是九大高原湖泊水污染治理的一个“缩影”，是一项长期复杂的系统工程，不能一蹴而就。在程海湖水污染治理的实践上，在多中心治理背景下，需要深入贯彻落实习近平总书记在云南考察时的重要讲话精神，构建政府、企业、公众协同治理体系，实现治理主体和治理过程的协同，推进程海环境治理的现代化，最终实现程海流域的生态文明建设，并以资借鉴，更大程度地实现其他八大湖泊湖流域的可持续发展、民族和谐目标。

（一）加快推进《条例》修订完善工作

解决程海水污染治理问题，最根本的着力点是各级党委政府加强对程海湖污水治理的重视力度，加快推进《条例》修订工作，为程海湖环境治理提供法律基础和法律依据，使各部门的管理、各项机制的运行和各项措施的实施以及企业和公众的参与，都在法律的框架内得以有效开展，为程海湖环境的协同共治提供强有力的法律基础和制度保障。《条例》修订要从单纯的保护向“以保护促发展，以发展促保护”转变。强化对程海流域内第一、第二、第三产业的引导、限制和鼓励，明确各产业的发展要与程海保护结合，要有具体的保护措施。本着“生态优先，保护为主，以保护促开发，以开发促保护，项目带动，联动开发”的思路，积极鼓励和引导社会资金参与程海的开发和保护；编制并按一定周期修订“程海保护与开发强制性总体规划”写入《条例》。通过法律层面解决目前程海的保护与开发没有明确定位的问题，使程海开发和保护的机制措施适应当下环境保护和经济发展的需要。要明确各部门在程海流域内的权、责、利。明确程海保护和管理机构的级别下限、内设部门机构，对专管机构在程海流域内集中行使的审批权、执法权、监管责任等作出明确规定，明确各部门在程海流域内的权、责、利，理顺程海流域内的机制体制，加大对程海流域保护和管理的人才队伍、硬件设施建设的支持力度，解决“多龙治水”的问题。要明确建立程海流域企业准入制度。通过对资源消耗性、利用粗放型、污染排放型企业的限制，调整流域内的产业结构，减少对流域内的资源消耗和环境破坏，形成可持续发展的产业模式。并加大对违反《条例》的处罚力度，解决当前处罚力度小、处罚方式单一的问题，加大企业的违法成本。

（二）实现政府、企业、公众协同共治

科学发展，理念先行。程海湖水污染治理与政府的行政管理、企业的生产经营、民众的生产生活休戚相关，三者间能否产生良性互动、实现协同共治，关键在于三者树立协同共治的理念和构建协商对话机制。

政府要实现管理向治理的根本转变。当前，从宏观政策制定到微观污水检测，政府几乎包揽了程海湖环境治理中的所有工作，明显存在着能力不足和缺位的问题，迫切需要政府从环境管理向环境治理理念转变，鼓励社会资本、民间组织和公众参与程海湖水污染治理这场“持久战”中。目前，为了做好程海湖的保护与开发工作，永胜地方政府更新观念，积极探索引入PPP模式用于程海湖环湖综合治理工程，开启了多元主体参与程海湖污水治理的开端。

企业要树立生态至上的企业文化。企业文化是企业生存和发展的最大竞争力。树立生态至上的企业文化不仅可以使企业保护环境成为行动自觉，更是促进企业自身可持续发展，为市场和广大消费者提供更为优质的螺旋藻产品的有力保障。因此，企业要积极投身于程海湖水污染治理中，通过加大资金投入力度，实现技术和设备的升级改造，加大污水的净化处理，做到废水的达标排放，切实履行绝不让一滴污水渗进程海湖的责任担当。

公众要树立环境保护人人有责的意识。程海湖水质的好坏与环湖村民的生产生活行为习惯息息相关。要着力倡导村民转变生产生活方式，提升环境保护意识，只有在思想上树立程海保护人人有责的意识，才能在日常生产生活中实现污水治理的人人参与。

要构建政府、企业、公众三者平等的协商对话机制。协商对话机制通过沟通形成公共领域，有助于不同利益主体之间达成共识。在程海湖水污染治理的一些治理项目的推进中，难免出现利益影响的争议，进而导致矛盾和冲突的发生。必须基于协同共治理念在实践中积极推动政府、企业、公众等利益相关群体参与对话和协商。一是建立圆桌协商机制，当某一水污染治理项目引起争议时，政府召集企业、公众，三者以平等的地位和身份协商解决问题。二是鼓励社会组织、环保组织参与争议的解决，以其作为桥梁和纽带，减少或缓冲矛盾的激化。三是深化程海湖环湖综合治理PPP模式，使政府、企业、公众的协同覆盖到整个程海流域生态环境的治理中。

（三）完善治理环节，实现治理的过程协同

从本质上来讲，程海湖污水治理过程是政府、企业、公众三者相互冲突或者不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。重构程海湖水污染治理格局，不仅要求政府、企业、公众具有协同共治的理念，还需在具体治理环节中具备协同共治的能力。

1.实现 《程海湖水污染综合防治 “十三五”规划》的科学化、民主化。《程海湖水污染综合防治“十三五”规划》（以下简称《规划》）是永胜县政府对今后五年期间内对程海湖水污染的目标设置和决策部署，是今后五年内做好水污染治理的重要遵循。政府若吸收更多的利益相关者参与决策，使他们有更大的个人与集体参与空间，其功能将得到更大的发挥。第一，在《规划》的制定中，充分征求、听取环保专家、企业、环保工作者、民众等关心程海湖污水治理人士的合理建议和诉求，体现程海湖水污染相关群体的共同利益和价值。第二，以对社会公众（特别是沿湖村民）、企业负责的态度，在“十二五”治理的基础上，在进一步明确程海湖水污染问题的范围、程度、根源以及带来的危害的基础上来进行决策，做到目标和决策的科学化、民主化和切实可行。

2.加大执行监管力度。制定科学民主的目标、决策后，治理成效关键在于执行。针对当前执行不到位、选择性执行的不良现象，须从以下几个方面强化执行的力度，维护执行的权威性。第一，优化和完善政策和规划的执行机制，执行中重在以实现程海生态文明为目的，兼顾企业和民众的利益，以寻求不同主体间的共识，尽可能避免冲突的发生。第二，督查、检查与“治本”相结合。以国家、省、市相关部门和机构对程海湖污水治理情况的督查、检查为契机，坚决杜绝出现水污染加剧的势头，并通过日常持续性的“治本”从源头上治理水污染。第三，强化外界的监督作用。除了政府职能部门的监督、检测水质情况外，还可借力社会组织、新媒体、民众的监督作用等，以减少“折扣式”执行现象的发生。

3.完善和健全程海湖水污染治理考核评估体系。针对当前不同部门、不同机构在程海流域基于水质在不同时间、不同地点的检测结果可能存在较大差异的情况，须完善和健全科学的程海湖水污染评估体系。第一，确定科学的程海地表水和地下水水质的评估指标，一经确定若无特殊情况不轻易变动；如确需变动、更改评估指标，则应向社会公开说明，以维护评估的权威。第二，建立检测信息的交流分享平台，以避免多部门多点重复检测、检查，局部又因为监测点少、人员不足等原因出现检测结果不全面的情况发生，实现部门和信息的协同。第三，引入多元主体参与考核评估。政府的公信力和权威在于民主参与和信息公开，在评估程海湖水污染治理时，可鼓励和吸收与水污染治理相关的利益主体参与考核评估，实现多维度评估，使评估结果更加科学、民主，进一步提升评估公信力。

［1］［4］曹姣星.生态环境协同治理的理想之境与现实之困—基于协同主体的角色定位分析［J］.社科纵横，2015（06）.

［2］蔡岚.协同治理:复杂公共问题的解决之道［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2015（02）.

［3］刘伟忠.协同治理的价值及挑战［J］.江苏行政学院学报，2012（05）.

责任编辑：陈 琳

F205 文献标志码：A

1008-6323（2017）04-0010-05

1.紫利群，中共丽江市委党校党建、公共管理暨市情研究中心主任，讲师；2.赵润华，中共丽江市委党校党建、公共管理教研室讲师。

2017-06-26