整合式发展型流浪儿童救助保护新模式

薛在兴⋆

一、长期滞留流浪儿童“出口”难

2003年，国务院公布并实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，国家对流浪儿童的社会政策正式从强制遣返转变为社会救助保护。新政策实施13年来，全国有近200万人次流浪儿童得到了及时的救助。流浪儿童救助保护的“入口”问题基本得到解决，但“出口”问题仍很突出。

（一）流浪儿童回家难

按照《流浪乞讨人员救助管理办法》，救助保护机构对流浪儿童的救助是一项短期、临时性社会救助措施，一般不超过10天。但是，流浪儿童救助保护机构总会有一些孩子因为种种原因而无法离站，这些原因包括：一些不愿回家的顽童故意隐瞒家庭住址，一些年龄太小的幼童以及一些弱智儿童说不清家庭住址和情况，还有一些严重残疾儿童联系不到家人（冉崇谦等，2002）。在没有确定安全的去处之前，救助保护机构放弃对流浪儿童的救助会面临很大的风险。所以，绝大多数救助保护机构都会选择让这些流浪儿童待下来，成为滞留儿童。但是，这并非意味着所有的滞留儿童都是自愿的。按照相关规定，未成年流浪人员出入救助保护机构需经许可。这意味着如果一位流浪儿童在街头遭遇事故，而他最近又是从某救助保护机构离开的，该救助保护机构将被迫面对在无法保证流浪儿童安全的前提下放弃救助的指责。所以，严格看管成了救助保护机构不得已的保险选择。由于缺少自由，又担心被送回家，一些滞留儿童事实上并不愿意留在救助保护机构，有的甚至采取激烈的方式“逃走”。

（二）流浪儿童返家更难

相较于身体上回家难，流浪儿童心理上返家更难。有媒体曾经报道，一名15岁女童九进九出广东、湖南两地的儿保中心，至于被送回家的流浪儿童先于救助保护机构的工作人员返回城市的个案更是不在少数。导致流浪儿童返家难的原因主要有两个方面：首先，家庭干预和辅导缺位导致很多家庭不适宜儿童居住。家庭问题是导致儿童外出流浪的首要原因。在现行体制下，流浪儿童主要由流入地救助保护机构负责。流入地救助保护机构与儿童的家乡通常相距遥远，根本无力解决流浪儿童的家庭问题。在家庭问题没有解决之前，简单地将流浪儿童送回家对儿童是不利的。其次，对儿童回家后的后续跟进缺位。流浪儿童回家后家长和孩子都难免会有隔阂感，流浪儿童外出流浪形成的一些生活习惯和行为方式往往令家长难以接受，邻里和同伴等对孩子异样的眼光也会让家长蒙羞，这些问题都需要专业的社会工作者帮助来解决。

（三）入学难

虽然民政部发布的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》明确提出：“应当根据受助未成年人的知识结构特点、年龄、身体和智力发展水平，分别提供正规教育和有计划的非正规教育。”但受到场地、师资等方面条件的限制，各地救助保护机构所提供的站内教育都是低层次的，非连贯性的。把受助儿童送到附近中小学校接受正规教育是一种理想的选择，但实现起来困难重重。主要的原因是受户籍政策的限制，同时也担心会给管理上带来一些麻烦，流入地教育部门不愿意接收这些流浪儿童。当然，作为救助机构来说，送孩子去上学也会加大工作量和意外风险。

（四）就业难

根据我国《劳动法》，年满16周岁未满18周岁的未成年人是可以就业的。事实上，对于该年龄段的流浪儿童来说，实现稳定就业是他们最好的出路。我们调查发现，各地流浪未成年人救助保护机构大都有些资源可以帮助年满16周岁的流浪未成年人实现正规就业，但真正成功的不多。究其原因，一是受身份限制，二是对流浪未成年人的支持不够。长期滞留儿童为了避免被送回家，他们大多选择隐瞒自己的身份信息，他们没有身份证，在就业时就无法与用人单位签订正式的劳动合同，用人单位雇佣他们按照《劳动合同法》规定属于非法用工。有些流浪儿童就业后发生违反劳动纪律、甚至小偷小摸的行为，令雇主非常失望。出现这种情况的主要原因还是社会对这些孩子的干预不够，以为实现就业就万事大吉，而没有按照全人发展的需求对其做更深入、更全面的辅导和陪伴。

导致上述困难的原因是多种多样的，但封闭式救助模式带来的对流浪儿童社会排斥的固化甚至强化是根本原因。流浪儿童问题的本质是社会排斥，包括家庭排斥、教育排斥、社区排斥、就业排斥和住房排斥等，不同方面的排斥相互交织、相互促进，导致流浪儿童仿佛陷入“流浪陷阱”之中（薛在兴，2005）。目前封闭性机构化救助方式不仅不利于消融对流浪儿童的社会排斥，反而会进一步固化它。现行做法有很强的标签化效应，它的基本假定是：流浪儿童是不同于一般儿童的特殊群体，流浪是一种不可接受的生活方式。封闭性的救助方式将流浪儿童与社会隔开，加深了彼此之间的隔阂。流浪儿童救助机构自成一个系统，与教育、医疗、就业、社区乃至儿童福利系统不能有效地互通信息、共享资源、自由流转，由此导致的后果是：外部有些资源则难以进入；内部受资源限制，流浪儿童保护和服务只能限于救助为主的较低层次上。

二、未成年人社会保护试点及困难

基于对上述问题的认识，民政部于2013年开始在北京市等全国20个地区开展未成年人社会保护试点工作，2014年在全国78个地区开展第二批全国未成年人社会保护试点工作。试点明确提出，积极拓展流浪未成年人救助保护内容，政策对象从流浪未成年人扩展到困境未成年人，政策内容从消极应对转变为强化源头预防和综合治理，帮助困境未成年人及其家庭解决生活、监护、教育和发展等问题，政策目标从保障流浪未成人基本生活权益提升到探索未成年人社会保护体系建设，最大限度减少未成年人流浪乞讨和其他受侵害现象，促进未成年人健康成长。具体试点内容包括：建立未成年人社区保护网络、加强家庭监护服务和监督、保护受伤害未成年人、开展困境未成年人救助帮扶、健全未成年人社会保护工作机制和完善未成年人社会保护制度等。2014年底，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部颁发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，对监护侵害行为做出明确界定，明确学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员发现未成年人受到监护侵害的负有主动报告责任。明确监护人侵害未成年人案件的处置办法以及相关各方的责任。明确受监护侵害的未成年人临时安置办法以及对监护人开展教育辅导工作，对未成年人的家庭以及未成年人意愿等进行调查评估等。规定了人身安全保护裁定的条件和程序，监护人资格被撤销的情形以及后续安置等。监护人接受教育辅导及后续表现情况应当作为调查评估报告的重要内容。 2015年年底，全国人大通过《反家庭暴力法》，为预防儿童因遭受家庭暴力而离家出走提供了法律依据。

北京市民政局于2013年颁发《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》。北京市试点的目标是通过开展试点工作，探索在全市建立受伤害未成年人发现、报告和响应机制，开展困境未成年人救助帮扶，加强家庭监护服务和监督，构建未成年人社区保护网络，为切实维护未成年人合法权益，建立健全民政部门牵头协调、相关职能部门分工协作、社会力量广泛参与的未成年人社会保护工作机制，提供可操作、可推广的经验做法。北京市将工作对象界定为因监护人服刑、重病、遗弃等原因实际无人监护的未成年人，因监护人经常性忽视、家庭暴力等得不到适当监护的未成年人，因家庭贫困面临辍学和失去基本生活保障的未成年人，有流浪经历的未成年人以及其他因被拐卖、非法雇佣等陷入困境的未成年人等5类困境未成年人。试点的内容包括开展家庭监护监督、构建社区保护机制、加强救助保护和强化教育保护等。

北京市的具体做法是通过政府购买，选择3家社工事务所分别在朝阳区、丰台区、密云县有重点地开展困境未成年人社会保护试点工作。在试点街乡初步建立起来困境儿童社会保护机制，试点取得了积极成效，但也暴露出全面建立困境儿童社会保护体系存在的一系列的困难，突出地表现在：

第一，分割性。具体包括部门分割、区域分割、体系分割等不同的方面。从我国儿童福利的制度安排来看，相关部门有国务院儿童少年工作协调委员会、民政、财政、发展改革、卫生、教育、劳动保障、司法、建设等政府行政管理部门，以及共青团、妇联、残联等群众团体。不同部门有不同的儿童政策目标，缺乏统一集中性。这些部门都参与儿童福利工作，由于缺乏协调和整合机制，在政策执行中，难免出现重复和缺失并存状况（仇雨临、郝佳，2009）。北京市的做法是在市级层面成立以市民政局牵头，综治、公安、教育、财政、人社、司法、团委、妇联等部门为主要成员的未成年人社会保护试点工作领导小组，北京市市政府副秘书长任组长，民政局长任副组长。区县和街乡两级也成立联席会议制度，各区县的组长是主管副区长（副县长）。试点发现，民政在协调其他部门的时候常常会感觉力不从心。

流浪儿童救助保护涉及到流入地和流出地两个区域，流入地政府不想管但又不能不管，流出地政府则既不想管实际也不管（鞠青，2008）。对流入地来说，流浪儿童在本地真实的生活着。管理者担心他们会影响城市形象，会影响社会治安，一旦发生意外又会遭受舆论的谴责，所以必须予以救助管理。但是，这些流浪儿童又无法享受所在地的包括教育和医疗等在内的公共服务。如果公共服务对这些儿童完全开放，流入地财政会有意见，管理者也会担心更多的流浪儿童会被吸引过来，进一步加大救助管理的压力。对流出地来说，孩子不在当地，上级也没有考核的压力，自然是能少一事不多一事。特别是在流浪儿童无法确切知晓其家庭地址，但仅凭口音等信息判断其家乡时，流入地救助管理机构能否将孩子送回到流出地，救助管理机构就变得很棘手了。

流浪儿童救助保护涉及预防、救助和安置不同环节，涉及救助、福利、保护、家庭等不同体系，各个环节和体系之间共通性差。儿童救助由儿童救助部门负责，儿童福利由福利部门负责，儿童保护由儿童事务部门负责。救助与预防脱节。由于长期以来我国采取残补型儿童保障政策，过度强调家庭在儿童养育方面的责任，倾向于认为父母会天然地把孩子养好、不会做出不利于孩子的事情。由此带来的结果就是政府对儿童福利和儿童保护无论是在财力还是人力方面都投入不足，有效预防儿童流浪的机制远未建立起来。在此条件下，单纯的流浪儿童救助制度只能起到治标不治本的作用，救助与安置脱节。负责救助的部门不负责安置，有能力安置的部门不承担救助的责任。在有些地方，流浪儿童在救助机构长期滞留，给机构带来很大压力，对流浪儿童的成长和发展也非常不利。但在另一方面，当地儿童福利院有能力提供包括基本养护、医疗和教育等在内的全面的服务，却无法接收滞留在救助机构的流浪儿童。因为流浪儿童不具有当地户口，进入儿童福利院的孤残儿童则都要落实当地户口。儿童福利和儿童保护脱节，儿童福利片面强调对儿童的津贴保障，儿童保护则更侧重于免于儿童伤害，二者本是一枚硬币的两面，在改革过程中却是双轨运行。

第二，低层次。目前我国流浪儿童救助保护主要还是局限于救助层面，虽然也提供了一些发展性的服务，如教育，但总体上服务不成体系，受益人数很少，效果也不佳。究其原因，一方面是受制于流浪儿童救助保护机构的定位，另一方面也受制于流浪儿童救助保护机构有限的人力资源和服务能力。

如前所述，流浪儿童救助保护机构定位于短期、临时性救助保护机构，由此决定了它在提供长期发展性服务方面并无优势。从现实来看，流浪儿童救助机构编制不足，也严重限制了其救助能力。2016年第二季度，北京市为儿童提供收养救助的为儿童提供收养救助服务的机构为12个，人数为1,418人，而同期救助流浪儿童2200人次（北京市民政局，2016）。仅救助流浪儿童这一项工作，服务对象就是工作人员的1.5倍。密云县救助站是一个综合救助站，包括成年人救助和未成年人救助。整个救助站只有4个正式编制，最年轻的一位也有50多岁了。

流浪儿童救助保护的专业服务能力更是有限。在专业社工方面，北京市是全国专业社工队伍发展比较迅速的地区，截至目前，全市有持证社工超过2万人（童曙泉、刘威，2016）。截至2013年8月，全市已在16个区县成立59家社会工作事务所，有约400名专职社工、300名兼职社工和8800名志愿者参与社工事务所工作（北京市社会工作建设办公室，2013）。近3年来北京市社会工作事务所又有进一步的增加，但是，即使这样，社工的力量也还是远远不够的。按照全市12万困境儿童计算，即使全部持证社工都只服务于困境儿童，平均一个社工就要服务6个孩子。北京市目前有320个街乡，所有的社工事务所都参与到儿童保护工作中来，平均每个街乡也只能分配到1名专职社工。而这意味着社工事务所助老、助残以及服务社区等大量的其他工作都要停下来。

以上并不意味着流浪儿童救助保护长期只能停留在救助层次。事实上，流浪儿童救助保护机构应该扮演的是一个“中途之家”的角色。对于那些短期内即可联系到家人的孩子尽快安排其回家，对于短期无法联系到家人的孩子则根据孩子的情况和需求转介到合适的机构，由后者提供长期发展性服务。

三、整合与发展——流浪儿童救助保护的未来目标

从强制遣返到社会救助，我国流浪儿童福利制度迈出了重要一步。但是，在我国社会结构发生根本性变革的今天，流浪儿童救助保护必须放在儿童福利整体制度之中来考虑和安排。未成年人社会保护试点正在朝这个方向努力，它将服务重点放在儿童流浪的源头预防上，通过一系列支持性社会政策和社会服务，不断改善孤儿、事实无人扶养儿童、重病重残儿童以及不当监护儿童等困境儿童的生活境遇，有利于减少流浪儿童的发生，有利于流浪儿童更好地回归家庭。但从长期来看，按类别划分“困境儿童”的做法依然会通过“标签效应”强化社会对他们的排斥，一系列的福利政策加之社会贬抑也会导致他们的自我排斥，这无论对于他们最终走出困境还是儿童成长都是不利的。

长期来看，整合与发展是流浪儿童救助保护的未来发展目标。理想的流浪儿童服务模式应该是“没有”流浪儿童或者说不是专门针对流浪儿童的服务模式。儿童不是因为流浪而需要救助保护，而是因为流浪给儿童带来的一系列潜在的伤害危险而需要救助保护；不是只救助流浪这个阶段，而是将流浪预防、流浪救助和长期安置有机结合起来。发展是儿童成长的第一要务，每个儿童都要发展的需要和可能。在救助的基础上，以儿童发展为目标设计儿童服务的整体方案，因人而异提供专业性服务，流浪儿童也同样会成为社会建设的生力军。

（一）从分割到整合

首先，救助保护体系的整合。打通流浪儿童预防、救助保护和安置三个环节，保证服务的连贯性；困境儿童社会保护、适度普惠的儿童福利体系、未成年人权益保护和反家庭暴力等制度和项目要相互配合，尽力避免儿童流浪行为的发生，帮助返家儿童能够更好地融入到家庭之中；社区普遍建立儿童保护机构，既面向本社区的儿童提供各项服务，也面向流浪儿童和流动儿童提供服务，社区内公共服务资源向本社区和非本社区儿童平等地提供。

其次，救助保护主体的整合。整合民政系统下的救助和福利资源、人力资源和社会保障系统下的劳动就业资源、教育系统下的学校资源、妇联系统下的儿童保护资源、共青团系统下的青少年服务资源，以及公安、人民法院和社区等各方面的资源，群策群力，共同做好流浪儿童救助保护工作。目前迫切需要的是建立综合协调机构，或者赋予某个机构这方面的权责，综合协调各方面的力量。

第三，救助保护区域的整合。协调好流浪儿童流入地和流出地之间的关系，在儿童利益优先的原则之下，在信息共享的基础上实现两地的资源整合。流入地要像对待本地儿童一样对流浪儿童进行保护，开放教育、住房、就业等各方面的资源；流出地要主动接回孩子，对待安置流浪儿童做好家庭评估和干预工作，对返家的流浪儿童要做好安置后服务工作，对不能返家的流浪儿童做好妥善安置。

（二）从救助到发展

首先，对流浪儿童的救助保护不仅基于人道主义，更是基于儿童权利。《联合国儿童权利公约》第2条规定：儿童必须受到特别的保护，并应用健康的正常的方式以及自由、尊严的状态下，获得身体上、知能上、道德上、精神上以及社会上的成长机会。我国《未成年人保护法》也明确规定：未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。

其次，只有发展才能为流浪儿童提供更好的保护。此处所谓的发展，既指服务不应局限于满足流浪儿童衣食住行和安全等基本需要，而要通过帮助流浪儿童重新融入家庭或者替代性安置使其获得最优的成长环境，通过教育、培训等帮助流浪儿童成长为社会有用之才等；也指从发展的视角来看待流浪儿童，相信流浪儿童及其家庭有改变的可能，当下政策和服务应有利于其未来的成长。

第三，从发展型社会政策的视角来看，今日对流浪儿童的投入就是对未来经济和社会发展的投资。1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议提出了“发展型社会福利”的观点；1979年，联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的新理念。1990年代中期以来，OECD国家实施了一系列包括儿童教育和服务在内的新的社会政策，取得了良好成效。发展型社会政策的核心观点是将社会政策看成是一种社会投资行为，认为社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策是对人力资本的投资。对流浪儿童救助保护，业界流传着一句话：“今日多一个救助保护机构，明天就少建一座监狱。”此话虽然偏消极，但也道出了流浪儿童救助保护对于预防流浪儿童走上歧路、健康发展的重要意义。

参考文献：

[1]北京市民政局：《2016年社会服务统计季报表（二季度)》，北京民政信息网，http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/tjjb/2016-07/119493.shtml.

[2]北京市社会建设工作办公室：《北京市社会工作事务所概览》，北京 社 会 建 设 网，http://www.bjshjs.gov.cn/412/2013/12/10/66@12458.htm.

[3]鞠青，《中国流浪儿童研究报告》，北京：人民出版社，2008年，第88页。

[4]仇雨临、郝佳，《中国儿童福利的现状分析与对策思考》，《中国青年研究》，2009年，第2期。

[5]冉崇谦、唐华碧、文兰，《达州市流浪儿童救助保护工作调查》，《社会福利》，2002年，第12期。

[6]童曙泉、刘威，《本市持证专业社工已达两万人》，《北京日报》，2016年3月16日，第7版。

[7]薛在兴，《社会排斥理论与城市流浪儿童问题研究》，《青年研究》，2005年，第10期。