“领导”还是“股东”：中国政府如何管理国有企业

张跃然

国家和市场间的关系是怎样的？很多人眼中，两者之间的关系此消彼长：国家进则市场退，市场进则国家退，市场化改革必然意味着国家减小对经济活动的管控与参与。

在中国，这种“此消彼长”的视角未免太过简单。市场化改革非但没有使国家退场，反而恰恰为国家参与和管控经济活动提供了新的渠道和手段。很多时候，国家完全可以一边推行市场化改革，一边借助市场的力量维持、甚至增强自身权力。

社会学研究者王颖曜关于国家管控国有企业的研究充分说明了这一点。随着国有企业股份制改革的展开和金融市场的日益活跃，国家对于国有企业的管控并未弱化，而是完成了从“行政领导”到“控股股东”的方式转变。国家对于国有资产的“拥有”，变成了一种股份制的、金融意义上的拥有——以此为基础，国家更深度参与到金融市场中，为自身融资。

股份制改革缘起

要看清这一转变的来龙去脉，我们要回溯到上世纪80年代。当时，面对国有企业越发恶化的绩效表现，政府认为问题的源头在企业的管理模式。为了给企业管理者提供更强的激励，80年代国企改革的目标主要是将更多权力下放给企业的实际管理者。然而，这种基于管理模式的改革不仅没能提升绩效，反而在管理者中滋生大量腐败。

此时，政府内浮现出另一种声音：国有企业的问题不是管理层的问题，而是国家作为名义上的所有者，在企业运行的实际监管中缺位、无法有效问责。要解决这一问题，国家要转变成真正意义上的“股东” 、以此身份行使监管权。

最积极活跃推广这一观点的，是中国经济政策界的“整体改革派”，主要由受过西方经济学训练的财经部门官员和经济学家组成。他们花了大力气来向高层领导说明，股份制改革可以有效提升国有企业绩效、但并不损害国家的管控权——只要国家掌握着一个企业超过一半的股份，其“最大股东”的地位就足够让政府在企业的重大决策中“说了算”。同时，这些企业还能通过在私有资本市场的融资壮大自身。

1997年，中央政府正式将股份制改革作为国企改革的内容。到1999年，80%以上的国有企业完成了股份制改革。此外，股份制改革还为清理国有企业债务负担提供了新途径，即所谓的“债转股”。

随着中国股票市场的蓬勃兴起，完成股份制改革的国有企业越来越多地通过股市融资。到2012年，上市的国有企业已达到953家。但是，因为国有企业的特殊股份结构，无论如何上市，国企的多数股份永远掌握在国家手中。

“国有”是谁有？

那么，究竟是哪些部门实际掌握着国家的股份？哪些部门代表国家行使股东职权？

2003年，国有资产监督管理委员会（国资委）成立，代表中央政府在196家非金融行业的央企中行使股东的权责。国资委在监管国有企业时的重点，已不再是企业如何创造最大效益，而是企业如何为股东带来最大收益。到了2005年，各地方政府也纷纷成立自己的国资委，以股东的名义监管自己名下的地方国有企业。

同样是在2003年，国有独资公司“中央汇金”成立，成为国有重点金融企业（比如国有商业银行）的实际控股者，以股东的身份监管国有金融资产的运营状况。

在此之后，更多的国有资产管理机构涌现，代表政府控股、持股、行使股东权责。中央国资委将旗下的“国家开发投资公司”（国投）等三家企业变为专门的控股投资公司；原本作为主权财富基金管理机构而成立的“中国投资有限责任公司”（中投）也不甘寂寞，用其管理的外汇储备购入了多家国有商业银行的股份；国家财政部为“收购处置银行不良贷款”而设立的四大资产管理公司（信达、华融、长城、东方），近年来也开始涉足国有资产的控股持股。

至此，国家和国有企业之间的关系，发生了翻天覆地的变化。90年代中期以前，不同的部委在行政上分管不同的国有企业。到了2000年后，原来的行政领导关系消失了，作为股东的国家，通过股份公司治理的渠道监管国有企业。

市场化、金融化与国家权力

既然国家对企业的所有权通过股份的形式变成了一种金融化资产，政府便能以这种资产为基础进行更大规模的债务融资。上文提到的中央汇金，就曾多次大规模发行债券。在地方层面，政府纷纷建立融资平台公司，将自己所持有的国有企业股权划拨成融资平台名下的资产；有了这样的资产作为抵押或担保，地方融资平台就能够寻求更多融资、用以支持地方政府的开支。

这样的过程中，经济活动的市场化、金融化，并没有使得国家干预、管控经济的权力减弱，而是使得国家运用这一权力的方式变得市场化、金融化了。某种程度上，我们甚至可以说，中国的市场化改革和金融市场的兴起，本就是政府为了回应自身遇到的政治挑战、巩固和维持自身权力而做出的策略性选择。

结合近两年的政策声音，我们也会提出新的疑问：政府对国有企业的管控模式从“行政领导”变成“控股股东”，这一转型是单向 、不可逆、逐步深化的吗？2015年9月公布的《国企改革指导意见》，明确“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”，似乎说明政府意在进一步加深这一转型。但是，最近一段时间释放的政策信号，尤其是对“党管国企”的强调，似乎又回到了行政领导的模式。

政府管控国有经济部门的方式会出现哪些新变化，还要留待进一步的观察和研究。但可以确定的是，在中国，国家与市场间并不是简单的此消彼长或相互代替，而是存在着相互重叠、相互强化、相互依赖的复杂关系。

参考文献：

Wang, Yingyao. 2015. The rise of the‘shareholding state’: financialization of economic management in China. Socio-Economic Review 13(3), 603–625.