官僚制组织边界变化及其实质

苗俊玲

（燕山大学 河北秦皇岛 066004）

官僚制组织边界变化及其实质

苗俊玲

（燕山大学 河北秦皇岛 066004）

任何组织都有边界，官僚制组织也不例外。边界是使组织区别于其他组织和环境的特质。官僚制组织虽然从其产生之日起就是一个相对封闭的系统，有着较稳定的边界；但是随着后工业社会的到来，官僚制组织由于受到信息技术、组织管理方式和组织任务的变化也使其边界处于变化之中。官僚制组织边界的变化表明组织对灵活性和稳定性的追求，从而激发其生命力。

官僚制组织 组织边界 新公共管理

一、官僚制组织边界的概念及属性

虽然对组织理论的研究始于20世纪中叶，但是组织的产生可谓是年代久远。每个组织都有自己的边界，这是公认的事实。霍尔明确地指出了组织边界的存在。“边界的概念暗示着有些东西是位于组织之外的——这就是组织环境，当代组织理论的一大研究焦点。”[1](P35)“组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威级层（等级）、沟通系统及成员协调系统（程序）的集合体……”[1](P35)根据主流的组织理论的基本原理,组织边界往往被描绘成一个组织终止的地方和该组织所处的环境开始的地方。[2](P118)朱敬恩认为“边界”一词在汉语词典中的意思是：地区和地区之间的界限。“界限”一词的意思又有三种：一是“两个地区分界的线”；二是“不同事物的分界”；三是“界限，即某些事物的边缘、尽头、限度等”。[3]根据各位学者对组织边界的界定，可以看出组织边界是其与他组织和周围环境区分开来的特质或属性。组织通过边界来确定其核心任务。

从静态的角度来看，组织边界通常被划分成四类：垂直边界。这集中体现为等级制度的存在。水平边界：即行政组织内部各职能部门的划分；外部边界：行政组织与其他行业的关系；地域边界：行政组织的实体位置。从静态的角度看，组织的边界是固定的，不存在模糊不清的地方。但是从实际来看，组织的边界是变动的、模糊不清的。也就是说，仅从静态的角度来划分组织边界是不够的或者说将组织边界的确定看成是静态的将无法概括组织边界的实质。朱敬恩认为，组织边界是一个动态的过程，它的确定是一个目标、能力和环境三者逐渐匹配的过程，这个匹配过程使组织边界的确定成为一个动态的流动的过程。汤普森认为组织面临的任务环境的复杂性会迫使组织扩展边界来处理相应的事务，“任务环境越是异质，则对组织会造成越多的约束。在任一情况下，理性的组织都必须根据适应性活动的必要的量和范围来设置边界，并且通过建立专业化的结构部门，在一个有限的约束集内应对有限范围的偶然事件。”[4](P85)汤普森认为组织的边界必然是随着任务环境的变动而变化。因此，组织的边界确定是个动态的过程。

官僚制组织是人类历史上的一种典型形态，它以政府组织为代表，尽管官僚制组织在古代就已存在，但是本文论述的是现代官僚制组织，即经过韦伯总结概述的官僚制组织。官僚制组织自从诞生以来就因其金字塔式的科层结构而成为政府行政管理的唯一结构形式。丹尼尔雷恩对官僚制组织的结构特征概括如下：1.实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并使之合法化。2.各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链或等级原则。3.根据通过正式考试或者培训和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员。4.所有担任公职的人都是任命的，而不是选出来的。5.行政管理人员领取固定的“薪金”，他们是“专职的”公职人员。6.行政管理人员不是他所辖的那个企业的所有者。7.行政管理人员要遵守有关他的官方职责的严格规则、纪律和制约。[5](P256-257)从官僚制组织的社会地位来看，它是社会组织普遍应用的一种形式；从组织的发育来看，它是迄今为止发育最为成熟的组织形式；从规范化来看，它有严密的等级体系和规则体系，是最为规范化的组织。这种组织形式为工业社会创造了极高的效率，适合于政府职能相对简单，公众的服务要求相对单一，社会发展相对缓慢的状况。官僚制组织依靠其高效、稳定而获得了极高的社会地位。

官僚制组织作为组织的一种，它也是有边界的。从官僚制组织的论述中可以总结出这种组织边界的特征：第一，官僚制组织内部有明确的权力等级，人员领取固定的薪金，通过考试来选拔官僚。这可以说是官僚制组织的边界，这使官僚制与企业相区别，企业以营利为目的，没有明确的权力等级。第二，官僚制组织的边界是较为稳定的。官僚制组织边界的存在直接导致了组织的封闭性，也使其与其它的组织形式相区别。

官僚制组织边界的存在使其具有自主性和独立性。“管理学视野中的边界，就是组织边界——任何社会组织都有一条并不严格的界线将组织与其社会环境分离开来。它有两个基本作用：一是过滤作用，将组织的投入与产出进行筛选；二是缓冲作用，使组织免受环境的干扰而保持某种自主性和独立性。因此，组织边界在一定程度上规定了组织的范围、职能及作用领域。”[6]在现代官僚制的发展历程中，我们看到了对官僚制的种种责骂，政府的种种超作为、乱作为和不作为现象导致了政府公信力的下降。其实，对政府的埋怨也表明了政府的职责范围的模糊，很大程度上政府对自身的职责范围并不清楚，也就是说政府职责的边界无法准确界定。这说明了在社会环境的多变情况下，将官僚制组织作为一个静态系统来看待已不合时宜，它是一个与外界交流资源和信息的系统，也是随着环境变化而变动其职能和边界的系统。因此，看到官僚制组织边界的变化才是理解官僚制组织的根本。

二、官僚制组织边界变化的影响因素

（一）信息技术拓展了官僚制组织的边界

信息技术的出现直接拓展了官僚制组织的边界，使人们误以为组织与社会之间没有界限了。在信息技术的背景下，它直接冲击官僚制组织的有形的实体的边界，使官僚制组织边界模糊。

官僚制组织典型的办公方式是在固定的场所通过固定的人员实现其常态化的运作。但是信息技术的出现改变了政府的静态化的工作方式。信息技术在政府内部和外部创造了四通八达的信息网络，政府将重要的信息通过信息网络公之于众，使政府冲破了固定的场所实现了政府对社会的全方位的渗透。现在人们要了解政府动态不用亲自跑到政府大院来打问，也不用通过阅读报纸来找到政府的动态。只要打开电脑，移动几下鼠标，政府办公的一切信息就会跳入眼帘。在信息技术出现之前，政府是神圣的，老百姓对政府的了解也是非常少的，但是信息技术的出现打破了政府的神秘面纱，人们对政府的了解也逐渐增多，政府的管理者角色已然成为服务者角色。政府办公方式的变化或者说人们获取政府信息的方式使人们感觉到靠围墙来圈定的政府边界不存在了。

近年来各地政府门户网站的建立更是实现了政府职能部门办公的一体化。人们只要去政府的门户大厅就可以办理相关的多项业务。这使人们感觉到政府内部“柏林墙”的倒塌。人们常说政府机构内部部门林立，办事效率低下。但是“柏林墙”的倒塌使政府实现了无缝隙办公。也就是说政府通过部门边界的拆除实现了整体化的运作方式。这种整体化的运作对人们传递的是持续一致的信息，它打破了原来部门零碎信息的传递，而是以整体的连贯一致的形象呈现在人们面前。在门户网站面前，人们感受到的是一体化的运作方式，感受到的是部门边界的拆除，感受到的是一体化的组织边界。

信息技术不仅创造了一体化的组织边界，而且直接模糊了组织边界。政府门户网站的建立只是让人们感觉到组织之间的整合，感受到的组织内部边界的拆除。而政务微博的开通直接为民众参政议政提供了便捷的渠道。按照官僚制的等级体制，处于金字塔最低层的官僚要见金字塔顶端的官僚是非常困难的，老百姓要评判国家事务，提建议那也只能是民间的街头巷议。官僚制注重的是自上而下的命令传递，自下而上的信息传递是缺乏实现渠道的。但是借助于信息技术而开通的政务微博为民众表达心声提供公开化的渠道，实现了老百姓的参政议政。政务微博的开通使很多人认为真正的民主的到来。人民群众能不能当家作主，实现民主选举和民主管理成了社会主义民主的本质内容。政务微博将官僚制组织森严的等级体系打破，让民众亲自参与到社会事务的管理中，因此，官僚制组织边界也由封闭变为开放，组织边界因此得到延伸，人们感觉到的是官僚制组织功能的无处不在。

（二）组织管理方式的变化带来了组织边界的变化

官僚制组织虽然曾经带来了高效率，并因此成为工业社会政府运作的唯一标准化的组织模式。官僚制组织在对社会的管理中采用的是直接管理的方式，即政府对公共事务的管理直接提供，并且大包大揽。比如我国计划经济条件下的政府就是一个无所不包、无所不能的形象，连民众的吃饭穿衣甚至娶妻生子也要一并纳入政府的计划范围。政府的这种直接管理方式使政府自身陷入琐事之中而无法脱身，政府重要的管理和计划职能因此而不能得到有效执行。西欧的福利国家也因政府事无巨细的管理而陷入困境。全世界范围内对官僚制组织的谩骂则是因其在效率至上的名义下带来的无效和低效，官僚组制织因其管理方式的直接性而使其限于琐碎事务，而且在直接管理的过程中丢了效率。新公共管理将矛头直指官僚制组织。新公共管理是20世纪90年代发起的一场运动，目的是提高官僚制组织的运作效率，减少政府浪费，改善政府形象。新公共管理的核心内容如下：政府掌舵而不是划桨；将公共服务外包给社会；通过信息技术来建立电子化政府；引入企业家精神，讲求效果。

新公共管理使政府管理方式发生了变化。新公共管理引入了竞争机制，将公共服务外包给私人部门或第三方组织，从而为社会提供更好的产品或服务。而政府减少直接生产或者直接提供服务的机会，保留监管者的角色。新公共管理使政府仅保留其核心职能，即决策和监督的职能，服务职能则提供给社会，由有竞争力的组织和个人去承担。“因为要更加依赖承包商做事情，所以政府实际上已经‘腹中空空’”。[7](P44)因此，政府离开了私营部门和非盈利部门，政府活动可能无法展开。随着社会活动的日益多样化，人们对政府的要求也多样化，政府为满足民众多样化的要求也必须更大力度地依赖其他部门，因此，政府需要外包的职能具有越来越多的趋势。政府将其职能外包，直接模糊了组织的边界，本来政府承担的任务现已由第三部门在承担，因此政府的边界不是收缩了，而是在不断膨胀。因此，政府已不限于传统的“政府大院”工作，其边界已冲出固定场所。

新公共管理直接改变了政府的管理方式，从而使组织边界也发生了变化。但是新公共管理所主张的管理方式仍是零碎的、分隔式的管理。鉴于新公共管理的不足，出现了无缝隙政府。无缝隙政府主张政府采用一体化的管理模式，与新公共管理相似的是它仍然坚持顾客导向、竞争导向和结果导向。主张政府采用无缝隙组织形式，要求放弃零碎分割的工作方式，采用整体的、全盘的、联合的方式来工作；主张用职能交叉的工作团队来取代单一鼓励的个体，用通才取代专才。无缝隙组织要求将相应的部门组织起来协同工作，追求工作的整体效率而不是其个体效率。无缝隙组织的整体性工作思路使组织边界的变化呈现出更多的流动性，“无缝隙组织的形式和界限是流动的和变化的，具有渗透性，有时又是无形的。在很多时候，一个组织的消亡和另一个组织的兴起的界限是不明显的。”[8](P17)无缝隙组织对组织边界的概括是精准的。组织边界在变动中变化，有形中蕴含着无形，无形中孕育着有形。

（三）组织的任务环境决定了组织边界的调整

官僚制组织有明确的任务导向，尽管组织生存并不是直接以任务为标志，但是任务的存在使官僚制组织具有效率。所以，官僚制组织的任务导向使官僚制组织稳定性增强。官僚制组织对于任务的解决是采取程式化的模式的，“行政管理理论首先要求对于任务的专门化，继而将它们集合到不同的部门，依据控制范围的原则或者授权的原则来固定责任，然后依据计划控制行动，以便使得效率最大化。”[4](P7)官僚制组织不论任务如何变化，对任务的解决方式都按照固定的模式来进行。

组织只有解决任务，才能维持组织的生命力。官僚制组织解决任务尽管有固定的程式，但是这套固定的程式是在社会环境同质化程度较高的情况下产生的，在组织面临的任务环境比较复杂的时候，组织依据固定的程式来解决问题显然就不行了。任务环境“即指那些与目标的设定和实现相关的或者潜在相关的环境组成部分”[4](P34)。组织的任务执行离不开一定的场所、资源和环境支持，组织为实现其任务必然会向周边环境索取各种资源，组织需要周边环境的供给但是周边环境并不会主动输送其所拥有的资源。因此，组织必然采取某种方式来实现其目标任务。但是，组织面临的任务环境既可能是单一的，也可能是多元化的。组织的周边环境如果是相对稳定的，组织完成其任务就毫不费力，那么组织边界就会比较明晰。但是如果周边环境是多元化的，那么意味着组织会遇到比较复杂的情况，组织索要的资源可能是一个环境无法提供的，它需要很多相关的任务环境来支持组织的发展，组织对多元化的任务环境可能无法把握，换言之，它对多元化的任务环境究竟能提供组织多少资源以及是否提供资源，组织自身无法确定。所以在多元化的任务环境中，组织必须根据环境的变化来调整组织的边界，组织既可能使其边界扩大，也可能使其边界缩小，以便组织应对不确定性。

三、官僚制组织边界变化实质

官僚制组织从其产生之日起就被视为一个有着明确等级控制的封闭系统。在此系统内，官僚制组织通过权力和岗位的交叉体系对组织人员实施控制。官僚制组织的边界更是为组织体系的稳定设了一堵围墙，它将组织内外的活动截然分开。但是，官僚制组织已意识到其无法离开周边环境而独自生存，它不是一个封闭的系统，而是一个开放的系统。通过组织边界来与外界进行交流。“如果承认组织本质上是个开放系统，那么它们的边界就一定是个筛网而不是甲壳，能够阻挡不适宜或有害的要素，但允许需要的进入。”[9](P172)所以，实现信息和要素的流动才是组织边界的实质。官僚制组织边界不能在封闭状况下来进行，其会受到各种因素的影响，因此，其边界是变化的、流动的。官僚制组织边界变动有时是为应对周边环境被动发生的，有时是其为增强自身实力而主动实施的。不论组织边界是被动实施的还是主动灵活作出的，组织边界的变化都是一个事实。

组织边界的变化表明了偶然事件的存在。如上文所述，组织面临的任务环境可能是复杂的，任务环境对组织的支持或中断可能都使组织面临偶然情况。因此，在多元化的任务环境中，组织必须尽可能考虑到一切偶然情况。“任务环境越是异质，则对组织会造成越多的约束；任务环境越是动态，则对组织会造成越多的偶然事件。”这些偶然事件必然会束缚组织的手脚，制约组织对环境的依赖。在组织环境越是动态、偶然因素越多的情况下，组织必须根据多变的情况来重新设置边界，将尽可能多地偶然情况包绕在组织边界之内，“在任一情况下，理性的组织都必须根据适应性活动的必要的量和范围来设置边界，并且通过建立专业化的结构部门，在一个有限的约束集内应对有限范围的偶然事件。”[4](P85)

组织之所以重新设置组织边界就是为了将偶然情况都能按组织的常规处理方式处理好。组织在常态下处理事情是有一套明确的组织程序的，按照权责明确、层级分明的原则来分配事务，依靠稳定的规则和法律来处理事务。而且，官僚制组织的处理方式是程式性的，处理稳定的环境是游刃有余的。但是，官僚制组织面临的社会环境已经发生了很大变化，当人类社会进入21世纪，社会最显著的特征是其不确定性和复杂性，自然事故和社会事故的频发表明了人类无法掌控自身的生活。官僚制组织也必须面对这种新的社会环境。在这种情况下，官僚制组织仅依靠规则和程序已无法完成对社会事务的管理，而官僚制组织也不会因此而自我灭亡。所以，面临这种多变的社会，它只能通过重新设置边界来保护自身不受或者少受外在环境的冲击，从而免于一蹶不振的状况。官僚制组织通过重新设置边界就是为了处理偶然事件。一旦偶然事件被处理好，组织自身的稳定性就会继续加强。“而边界扩展部门的关键问题，是针对组织无力控制的约束和偶然事件进行调整。”[4](P95)因此，组织设置边界的目的之一是为了保护其不受外界的冲击。

官僚制组织边界变化不仅是为组织应付偶然事件，也是组织对灵活性的探求。官僚制组织是为了应付工业社会的大规模生产而产生的，它一以贯之的思维方式是通过确定性的思路来应对工业设计的一切问题。其解决问题的思路适应了工业社会相对确定的社会环境，对确定性的追求也成了官僚制组织的最显著的特征。但是，在人类进入21世纪的时候，社会环境已变得人类自己无法掌控，所以对灵活性的追求成了官僚制组织新的目标。行政活动必须是确定性和灵活性相结合，只有确定性，那么偶然事件和复杂性事件无法正确处理，从而会影响社会秩序；同样，只有灵活性而无稳定性，行政会由于标准的过于灵活而丧失其可信度。所以，今天的官僚制组织在追求稳定性的同时也必然追求灵活性。“如果行政的基本职能是向一个调配的移动靶射击，而移动靶的几个成分也在移动，则行政过程的主要特征在于对灵活性的探寻。”[4](P173)

组织边界的变化即组织随着任务环境的变化而对组织边界的调整就表明了组织活动需要灵活性。对于官僚制组织来说，行政活动既不完全是环境的结果，也不是某个或某几个人就能完全实施的，行政活动是由不同层级组织和成员交织的活动过程。所以，行政活动不是一个简单的自上而下的命令传递，它可能包含着命令下达、组织沟通、意见反馈、决策修改的一个复杂过程。在组织活动涉及多个环节的时候，组织对环境的交流就会变得复杂，这时，组织必须通过灵活性的思维来应对各种多变的环境。因此，组织作为一个开放系统在与外界环境的相互影响中不断改变组织边界就是组织灵活性的体现。官僚制组织会通过边界的扩大或缩小来使其灵活性随之变化，组织通过边界的伸缩会找到管理外界的最合适方式。所以，组织边界的变化包含着组织灵活性的探寻。

组织边界变化的实质是在寻求合作。不论是对偶然事件的处理还是对灵活性的追求都需要官僚制组织寻求一种新的治理模式。传统意义上的以官僚制组织为主导的治理模式因其僵化和封闭已不能满足现代社会的要求，它必须寻求内外的合作。政府组织与非政府的合作共治表明了政府组织与非政府组织的合作，在这种模式中，官僚制组织的边界被模糊。伴随着网络的蓬勃发展，虚拟政府的出现则使政府组织边界无限放大。虚拟（virtual）在当代语境中的现代用法直接产生于计算机科学，其本义是指“在一定条件下没有实体，但又有实体功能的一种技术。”[10]虚拟政府则是政府借助这种技术在虚拟空间实现的功能模拟，因此虚拟主要是对政府功能的模拟，“将那些没有关联的、权限上分离的、地理上经常分散的组织或者服务整合起来以至于表面看来天衣无缝，虚拟指的就是这样一种功能。”[11](P23)所以虚拟表明政府因功能的整合进行的组织边界的变化。所以，虚拟政府也只是合作共治模式中的一种形态，虚拟政府的边界变化实质仍是政府组织与多元社会治理主体的合作。

四、结语

官僚制组织边界由于受到了信息技术、管理方式和组织任务环境的影响而使其处于变化之中，组织边界的变化表明了官僚制组织的动态发展过程，官僚制组织在信息社会背景下已呈现出动态发展的一面，它通过组织的边界变化也在追求灵活性，在增强自身的能力。官僚制组织的边界变化是研究官僚制组织动态发展的一个重要维度，通过对组织边界变化的研究，我们认为官僚制组织将会继续保持其运转优势。

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A

1007-9106（2017）05-0072-05

*本文为河北省社会科学发展研究课题“信息技术对政府组织边界的影响及实质研究”（201603120405）。

苗俊玲（1976—），女，燕山大学文法学院行政管理学系副教授，中国人民大学博士，研究方向为行政管理。