权力运行视角下中国高校管理的困境与突破

雷华

（南京师范大学人力资源处 江苏南京 210023）

权力运行视角下中国高校管理的困境与突破

雷华

（南京师范大学人力资源处 江苏南京 210023）

高校管理制度改革是全面深化高等教育综合改革的重要组成部分，而高校内部各利益相关主体间权力的科学配置和规范运行则是高校管理制度现代化变革的核心要义和内在之需。厘清并探析高校各主体的权力来源及其运行特点，将为各主体实现权力相对分轨又各担其责的顺畅运行奠定基础。当前，高校管理中权力运行的现实困境突出表现为行政权力泛化、学术权力弱化、民主管理虚化。为此，亟需设定权力边界，实现权力结构的科学配置：增进务实合作，促进权力运行的合力共融；加强民主管理，强化对权力运行的监督制约。

高校管理 权力运行 多元主体 综合改革

高校管理制度改革是当前我国全面深化高等教育综合改革的重要组成部分。高校管理改革势必涉及高校内部各利益主体间权力结构的重构，而权力配置的科学与否，关系到高校各主体的功能和作用能否充分发挥，也决定着各主体的利益诉求能否得到充分表达，从而直接影响到高等教育改革的总体成效。当前，在我国高校管理的各个环节，都充斥着浓厚的行政权力主导和控制的色彩，此模式下高校管理存在哪些现实困境?同时，各权力主体参与高校管理又有着哪些亟待克服的自身局限?进一步，高校各权力主体充分参与高校管理的实现路径有哪些?本文旨在从权力运行的视角，探讨这些问题。而在科学探析这些问题之前，有必要先厘清高校各主体自身的权力来源及其运行特点。

一、高校各主体权力的溯源和特征分析

学界一般认为，高校管理的权力主体主要由三部分组成，即行政权力主体、学术权力主体、教师权力（权利）主体。行政权力主体包括校、院（系）各级行政机关的领导层和普通行政管理人员。高校学术权力主体是指高校的各类学术组织和专家，包括学术委员会、教授委员会、教学委员会、学位委员会以及分属各学科领域的学术专家等。教师权力（权利）主体则指从事教育教学和进行科研活动的广大普通教师。

在经典的公共管理理论中，马克斯·韦伯等学者的官僚组织理论提倡科层制管理，强调职位性的权威和自上而下的服从。高校行政权力体系建立在此种科层制度的基础之上，其权力主要源自上级政府和高校行政的委派或任命，以及各主体在科层体系中所属的层级，并通过制度、规章以及行政命令等强制手段来保障权力运行的畅通。虽然大学的校、院（系）级行政领导多为具有普通教师经历且具备较高学术水平“优则仕”的双肩挑教师，但他们在高校行政管理运行中多半难于跳出行政逻辑的藩篱。在高校管理过程中，高校行政权力主体主要追求工具理性，其价值体现在行政管理的政绩和绩效等。

与高校行政权力不同，学术权力体系建立在学术主体的学术地位之上。美国著名学者伯顿·克拉克（BurtonR.Clark）认为高校学术权力是指“专业的和学者的专门知识所授予这些人以某种方式支配他人的权力”[1]。换言之，学术权力来源于专家和学者对专业知识和科学真理的正确把握，是建立在专家和学者在其所属领域和学科的学术水平与专业能力之上的他人自发地的信服、认可和追随。因此，学术权力不是源于上级组织的任命或委派，学术主体之间也就不存在科层制度等级和自上而下服从的关系。在高校管理过程中，学术权力主体更多追求的是价值理性，其价值体现为学术探索和科研创新过程中的求真。

广大普通教师的权力体系主要源于法律和法规规定和赋予教师的各项“权利”。譬如，《高等教育法》第43条明确规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”《学校教职工代表大会规定》（教育部令第32号）指出教师代表、教代会（工会）享有“听取”、“讨论”、“审议”、“提议”等职权。总的来说，高校教师享有受法律法规保护的民主管理和民主监督的权利，并通过“权利”对“（党政、学术）权力”的制衡借此影响其他主体的权力运行。教代会是广大普通教师参与高校事务管理，进行民主决策的重要途径，工会作为教代会的日常工作机构，是教师个体进行高校民主管理和民主监督的具体组织形式。教师权力主体追求民主理性，其价值体现为高校管理过程的公平和结果的公正，从而在此基础上更好地提升教师自身的教育教学能力，实现教书育人的职业理想。

二、高校管理中权力运行的现存困境

长期以来，高校管理的各个环节受到政府过多的干预和管控，高校行政权力往往成为政府介入高校管理“权力链条”[2]的一部分而被无形地强化，加之学术主体和教师在高校管理过程中存在一定的自身局限，这些都直接导致高校管理中权力运行的诸多困境，具体表现在：

1.行政权力泛化

在我国现行的办学体制下，不论是部属高校，还是地方高校，政府不仅是高校的举办者，也是主要办学资源和经费的提供者，当前众多高校仍然具有明显的政府隶属物特征，高校行政权力主体在高校管理过程中更多考虑的自然是对上级主管行政部门负责。此外，高校行政权力主体多由上级行政部门任命产生，这种自上而下赋予的权力关系，无形地强化了高校管理过程中的官僚式科层和等级文化。加之我国已跨入高等教育大众化阶段，日渐繁重复杂的大学事务需要较为庞大的行政管理队伍的客观需要，以及“行政权力具有无限扩张的内在倾向性”[3]，使得行政权力主体倾向将自己的权力边界延伸到管理、教学、科研、学术等高校内部一切领域和环节，成为全面掌控高校资源配置并影响高校发展的决定性力量。

2.学术权力弱化

大学是特殊的学术共同体，王洪才认为“大学的第一属性是学术性”[4]，现代大学管理制度理应围绕着追求学术自由和弘扬学术精神而展开。此外，高校建立在众多学科的基础之上，应该让具备专业知识最多的学术主体拥有充分的发言权。然而，在众多高校，学术权力主体对高校管理，包括在学术管理过程中的参与力度普遍不强，“学术权力弱化”甚至是“学术主体行政化”现象日趋严重。一方面，高校学术委员会、教授委员会、教学指导委员会等学术机构虽然在高校建立已久，但各高校对这些学术权力主体具体职权的界定和分工普遍缺少明确的表述和刚性的制度保障，加之这些学术机构的负责人多由党政领导兼任，专家、学者们对自身熟稔的学术事务没有真正的决策权，对其他高校管理事务参与的积极性也受到严重制约。另一方面，在高校，具有学术背景的教师通过“双肩挑”等方式兼获行政权力后，又可以依靠手中的行政权力为自己争取更多的学术资源，“官学两栖”现象很大程度上破坏了学术秩序和学术公平，间接弱化了高校管理过程中学术价值理性的彰显。

3.民主管理虚化

正如前述，教师的权力体系主要来源于法律和法规规定的各项“权利”，而民主管理和民主监督则是教师参与高校管理的有效途径，二者的“本质是制约权力，根本目的是阻遏内部权力的滥用，规范权力运行”[5]。然而，在高校管理过程中，广大普通教师难于真正实现民主管理和有效监督却是不争的事实。一方面，教代会（工会）作为教师民主管理和民主监督的基本形式，未能得到高校各级党政的充分重视，教代会（工会）工作普遍处于说起来重要，做起来次要，忙起来不要的境地。另一方面，教代会（工会）自身工作大多流于形式，民主管理落实不严，民主监督严肃性不够，运行机制规范性不足。再者，广大教师参与高校管理的意识薄弱，主动性不强。长期以来，由于教师个人“人事关系单位所有”、吃“大锅饭”、端“铁饭碗”等错误观念和认识误区长期固化，教师在高校管理过程中仍然具有明显的“惰性”特质，其实然的自律意识、主动意识远未达“规范和制约其他权力运行”的应然要求。

三、高校管理中权力运行困境的突破路径

高校管理过程存在权力分配不科学，主体间权力结构不合理等现实困境，科学探究破解高校管理过程中权力运行困境的可行路径，实现高校多元主体权力的合力共融和顺畅运行，必须着重抓好以下几个关键环节：

1.设定权力边界，实现权力结构的科学配置

正所谓“法无授权不可为”[6]，设定权力边界，实现权力的科学配置，本质是要按照高校各主体权力的来源和内在特性实现相对分轨且各担其责的运行。一方面，学术主体享有对学术事务的主导权和决策权，能够自主地和相对独立地遵循求真的价值理性和学术逻辑运行。使得学术委员会、教授委员会、教学委员会、学位委员会等真正成为人才培养、师资建设、科学研究、学科建设和社会服务等重大治学事务的议事和决策机构。在涉及配置学术资源、评价科研成果、规划学术发展、决定学位授予、组织课程教学等学术管理事务时，教授、专家等拥有主要的话语权，行政权力主体不能以考核评价、人事聘用等名义干涉学术主体行使学术权力。一方面，切实提高教代会（工会）在高校中的地位，让教代会和工会成为教师维护自身权益，实现民主监督的有效载体。确保广大教职工的知情权和参与权，教师代表有权对学校和院（系）的各方面工作和重大事项进行听证和评议，并能够对这些决策的产生和执行过程施加必要的影响，保证管理的科学性和民主性。另一方面，以校长为代表的行政主体紧密围绕行政事务发挥作用，这些行政事务包括筹集和管理办学经费、制定和执行学校发展规划、行政领导干部的任免、一般性行政服务、负责与社会各界的联系等。设定权力边界，目的就是要明晰各权力主体的议事范围，巩固各权力主体的决策地位，行政权力主体对学术事务管理和教师民主管理范围内的事务没有决定权和主导权，而应当重在协调服务，不能越俎代庖、包办代替，从而限制行政权力对学术权力、教师民主管理和民主监督权力的干预，构筑高校管理“三位一体”的权力结构。

2.增进务实合作，促进权力运行的合力共融

各权力主体在高校中都有着客观存在的合理性与必然性。同时，在高校管理过程中，由于客体对象的交叉性和模糊性，不少高校管理事务亦牵涉多元化、多类别的权力主体。正因如此，我们应该增进各权力主体之间的协商合作，发挥权力的协同效应，促进权力运行的合力共融。

首先，坚持并强化学校各级党委的领导。党委领导下的校长负责制是我国高校基本的领导体制，各级党委按照党章和有关规定，统一领导学校工作，担负着统揽学校全局的责任，既讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，又负责协调党、政、教、学等方方面面的关系。换言之，高校各主体的权力在党委的政治领导下得到确认和保障，使得高校行政权力、学术权力和普通教师民主管理权力（权利）既不至飘浮无根，也不能各自为政、独立成章。各主体在党委领导的框架下分工负责又相互合作，行政主体管统筹、抓效率，学术主体管科研、抓治学，教师主体积极参与民主管理和民主监督。

其次，摒弃金字塔式的科层结构，更好地让学术权力主体在基层发挥作用。高校二级培养学院处于高校行政管理系统的末端，但却扮演着高校办学实体、教学实体、科研实体等重要角色，肩负着培养高级专门人才的重要职责，是大学落实教学任务、进行学术活动和追求科研创新的具体执行者。可以说，高校要为学术权力提供制度和环境的保证，维护和保障学术主体充分发挥作用，就必须更好地让学术权力在基层发挥作用，努力在院系中营造出良好的学术氛围，尽可能减少对学术权力的影响，保障学术主体在院系基层实现自我管理和良性发展，充分发挥各学院在办学、治学、创新等方面的主动性和创造性。

最后，充分发挥高校行政主体的优势，有效规避学术权力的弱点。高校管理本非纯学术管理，随着高等教育走向大众化和社会化，高校管理活动也变得愈加复杂和繁琐。囿于个人有限的精力和体力，加之做学问与搞管理之间存在隶属领域的差异，以及学术研究领域日趋细化的现状，使得学术权力主体在兼顾“学术成果”与“治理效率”的责任时往往难以顾全两面。正基于此，在高校管理，包括高校学术管理中，我们应该合理运用行政权力，充分发挥高校行政权力主体在组织、协调和服务等方面的自身优势，切合学术、科研、教学活动的基本规律，提高高校管理和决策的效率和效能，有效弥补学术权力在特定领域的局限性。

3.加强民主管理，强化对权力运行的监督制约

高校管理作为复杂的系统工程，横向上必须保障学术权力的正常运行，从而有力彰显高校的学术特性；纵向上需要倚靠高校行政权力主体发挥作用，提升高校办学的效率和效益；同时，行政权力和学术权力都具有“公共性”特征，高校管理过程中，理应加大教师的民主参与力度，并发挥教师“权利”对“权力”的制衡作用，从而规范行政权力和学术权力运行。

一方面，畅通教师参与高校行政事务民主管理和民主监督的渠道。建立健全教师代表听证制度，广大教师通过联席座谈会、代表讨论会等方式深入参与并评议学校的主要工作，有权对学校的重大事务提出自己的建议和意见，切实保障教师的知情权、话语权，这些重大事务既包括学校的章程、制度、发展规划，也包括经费预算和人事制度等。通过对这些行政事务的决策和执行等各环节施加必要的影响，有效监督行政管理过程中的关键点和利益点，促进高校行政主体勤政善政，又督促他们做到廉政律政，保证行政决策的科学性和民主性。同时，高校行政权力主体要以教师合理的利益诉求为出发点，自觉主动地将与广大教师切身利益相关的议案和决定提交教代会审议，例如工资分配方案、岗位聘用规定、考核与奖惩办法等，力求实效不搞形式，让教代会成为教师切实维护自身合法权益和合理利益的有力抓手。

另一方面，加强对学术管理的监督力度，规范学术权力运行。高校学术管理是学术权力主体对从事学术科研活动的客体按照学术标准并遵循科研学术规律，在保证过程公平和结果公正的前提下，为促进高校学科和院系专业发展以及教师学术科研能力提高而进行的一种高校管理活动。当前，科学研究领域不断细化的客观趋势，以及学术个体通常只致力于一己的研究方向的科研现状，较难避免使得学术个体自然或本能地认为自己所从事的学术领域才最具学术价值，此种片面的学术思维和狭隘的学术认知，往往导致学术管理和科研评价的不科学和不公正。同时，归属某一学科的学术权力主体在与彼此所属相异的专业发展需要和高校整体建设目标存在利益性冲突时，较易引发对其他学术权力个体的压制甚或高校整体利益的侵犯，进而造成学术垄断、科研资源的分配不均等学术失范现象。正因如此，学术权力主体主导的学术事务和学术管理活动也需置于教师民主监督制约和民主参与的视野之内，避免少数专家、学者滥用学术管理和学术评判职权，防止学术权力过度扩张，杜绝学术霸权垄断等学阀乱象。

［1］白顿·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］.杭州：杭州大学出版社，1994：121.

［2］兰军瑞.中国特色现代大学治理的文化认同与体系建构［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：178-182.

［3］喻包庆.依法治权与国家治理现代化［J］.理论月刊，2016（6）：93-100.

［4］王洪才.论高等教育的本质属性及其使命［J］.高等教育研究，2014（6）：l-7.

［5］韦希.高校院（系）“三位一体”权力配置及其运行机制研究［J］.重庆高教研究，2014（4）：23-27.

［6］黄彬.高校行政权力型态及其法治化路径［J］.现代教育管理，2016（2）：5l-55.

G647

A

1007-9106（2017）05-0042-04

*本文为2016年度南京师范大学哲学社会科学青年科研人才培育基金项目“多元主体参与治理视域下地方高校人力资源管理模式研究”（16QNPYl4）阶段成果；南京师范大学2015年度党建与思想政治教育研究重点课题“新形势下地方高校师资队伍建设研究”（DS2015B021）阶段性成果。

雷华（1982—），男，博士生，南京师范大学人力资源处助理研究员，主要研究方向为高等教育管理。