基层治安治理中保安服务行业发展问题及对策研究

□王 濛，杨 阔，周伟伟

(中国人民公安大学，北京 100038)

【治安管理与行政执法】

基层治安治理中保安服务行业发展问题及对策研究

□王 濛，杨 阔，周伟伟

(中国人民公安大学，北京 100038)

随着经济社会的发展，社会治安工作形势日益严峻，亟需转变管理理念和创新基层治安治理方式。保安服务行业，既是基层治安治理工作的重要参与力量，又是治安服务市场的重要主体，在社会转型时期已成为社会治安工作的重要推动力。但实践中，该行业的发展仍然存在诸多制约因素，阻碍着治安服务市场的发展完善，也制约着其参与治安治理的程度。因此，有必要对保安服务行业进行深入分析，并结合实践情况，为问题的解决提供相应对策。

治安治理；保安服务业；治安服务市场；协同治理

当下，我国正处于社会转型的关键时期，社会治安形势的严峻复杂成为不可回避的“新常态”，公安工作也面临着警力不足、警察工作量大、警察权威下降等诸多问题，给社会治安的维护带来新的挑战。在此背景下，党的十八届三中全会提出“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”；中央《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中也明确指出要“转变职能、创新机制，采取政府搭台、市场运作、社会参与等方式”。可见，党和国家将社会参与、协同治理作为社会治安秩序构建顶层设计的重要一环，同时也是针对上述症结的一剂良方。因此，如何将社会参与纳入到社会治理体系之中、如何保障与监管社会力量的参与，无疑是当前基层治安治理工作中的重要课题。

保安服务行业，作为新时期促进社会经济发展、参与维护治安秩序的重要力量，在人民群众对于安全与稳定的需求不断增强、对于各类安全产品的需要大幅提升的今天，既处于政府与市场的重要契合点，也是国家与社会的治安供给满足不同层面治安需求[1]的题中之义。研究保安服务行业在治安治理工作中存在的若干问题，对于完善基层治安治理方式、协同安全服务产品市场化力量、充分调动社会参与以实现治安治理的目标，具有重要意义。

一、保安服务行业概述

(一)保安服务的分类

《保安服务管理条例》根据服务内容的不同，将保安服务分为法定的三类，即劳务派遣类保安服务、单位内部保安服务和物业保安服务。从另一个角度，即依照提供劳务的性质分类，物业保安现今亦主要签订劳务派遣合同，本质上也是一种劳务派遣关系，可归入劳务派遣型保安服务；单位内部保安则是由单位自行招募，与单位直接签订劳动合同，成为公司的正式职员，因而可单列为劳动关系型保安服务。

与此同时，依照职责的性质与范围分类，劳务派遣类保安服务除需维护小范围的治安秩序以外，大多还承担着一定范围内的社会治安秩序维护的任务，其中的从事辅警工作的保安员的职权更是具有一定的公共性；单位内部保安与物业保安的职权则仅涉及到本单位内部的秩序维护，不涉及更大范围的社会治安秩序维护的问题。因此，本文将保安服务在服务内容上分为劳务派遣型保安服务与劳动关系型保安服务；在职责的性质与范围上分为单位内部型保安服务与社会秩序型保安服务。本文采用此两种分类以归纳同一类型的保安服务所面临的问题的共性。

(二)保安服务行业在基层治安治理中的作用

保安服务行业在基层治安治理中，具有两方面重要作用。首先，保安服务行业是治安服务市场的支柱和重要推动力，是治安服务的市场供给与社会供给的重要方式。现今对保安服务业的整体管理方式、对劳务派遣类保安的职权性质定位均不同程度地制约了治安服务市场的发展，阻却了保安服务行业的市场化进程，不利于治安服务市场的发展完善。其次，保安服务行业是社会治安治理的重要组成部分，是社会治安力量参与治安治理的重要途径，是治安实体发挥主观能动性、成为治安主体的过程，也是通过协同治理的方式实现社会治安秩序的必要手段。保安服务行业因此成为基层治安治理的关键因素，是现阶段实现社会治安秩序长久稳定的重要推动力。

二、保安服务行业发展的制约因素

(一)保安员的履职行为定性不清

1.保安员履职问题存在理论缺陷。分析当前涉及保安员权责的相关规定，发现并未授予保安员以具体职权，仅规定了具体职责。也许这与职权被公认为一种行政权力，立法者试图以保安员不具有行政权力这一理由而回避职权一词有关。但是，与职权相对应的职责被单独规定，使人疑惑这是否违背了权责一致的基本原则；同时，该职责的目的是维护不同层面的社会治安秩序，尤其是从事辅警工作的保安员，其职责无疑涉及到公共权力的使用，因此也不应将三类保安的职责等量齐观。其次，在责任承担方面，单位内保具有单位员工的身份，其执行职务过程中的侵权行为由单位承担替代责任，事后可向保安追究过错责任*参见《企业事业单位内部治安保卫条例》第20条。；劳务派遣类保安与物业保安的职务行为则适用劳务派遣的法律规定，由用工单位承担责任，用人单位承担过错的补充责任*参见《侵权责任法》第34条。。由此可见，保安的履职侵权问题并非按照私行为主体制定归责原则，现行法中不乏对此维护秩序行为的公共利益性质创设法理关照。

2.缉安员履职问题存在实践缺漏。与理论上的疑惑相比，辅警式保安员在实践中问题更为明显。保安员依法不能独立承担治安管理职能，仅能协助公共权力的行使。但这种辅助性的工作，并不能满足基层警力不足的矛盾，也没有充分发挥保安员在社会治理工作中的作用。在基层派出所正式民警太少、部分地区从事辅警工作的保安比正式民警多出一两倍的现实情况下，事事都由民警监管很难为实务部门所接受。从而，实践中由保安员承担民警的部分职权，造成相对人的不满和追责困难的情况层出不穷。

由此可见，保安员的履职行为在理论与实践中都面临着重重困境，根源即在于对其履职行为的定性不清，忽视了其中的公共权力色彩。相较之于西方，其私人警务即主要由保安员实施，是一种政府购买服务与公私协同治理的过程。在履职行为的定性上，由行政辅助等制度将保安行使公共权力的行为纳入国家强制力的保障范围，[2]成为一种法定的公共权力行使方式，乃至于一种行政行为。同时，也相应地将这种非公务人员主体履行公共权力的行为纳入了国家赔偿的范畴，有力地解决了保安职权法律性质的尴尬处境所造成的双重困境，也更加充分地保障了保安的合法权利、促进了社会治安治理机制的完善。

(二)保安员权利的法律保障不足

1.保安员法律意识不强，用人单位寻找法律漏洞侵害保安员合法权益。一些单位将自招的保安称为内保，是单位的正式合同工；将劳务派遣制保安称为外保，对二者区别对待。同工不同酬的现象导致外保与内保两极分化，打击了外保的积极性与主动性，加剧了保安员人才的流失。[3]法律意识不强也导致内保的合法权利经常受到用人单位侵害。随着保安服务行业的市场化发展，很多原本雇用了内保的单位不再愿意为其拿出名额和员工待遇，转而想方设法规避法律规定。如《劳动合同法》中无固定期限合同即为规避的重灾区。为达到“劳动合同到期一个就走一个”[9]的目的，单位想方设法用各种虚假手段变内保为外保，甚至采取欺骗手法侵害其合法权益。典型如通过隐蔽用工关系，用诸如劳务派遣关系、非全日制用工关系等作为外在合同，而将劳动关系的本质隐藏其中，在发生纠纷之后，用人单位即可主张不承担责任。除了少量通过诉讼方式，根据实际履行与默示合意判断出此类隐蔽行为从而使保安员的合法权利得以实现*参见(2012)浦民一(民)初字第22912号。本案中法官在保安员与保安公司外在签订的劳务关系合同、外包关系合同中，通过实际履行与默示合意的原则，艰难认定出实际存在的劳动关系，判决原告王熙敏胜诉。外，大量的此类纠纷只能靠信访来维权，造成难以挽回的损失。

2.保安员社保纠纷众多。保安作为劳动者，具有社会保险、劳动用工、劳动保护、工资福利、教育培训等方面的合法权益*参见《劳动合同法》第17条、《保安服务管理条例》第7条。。调研中，大量保安员的社保难以落实，用人单位通过不签订劳动合同、合同中不包含社保条款、将社保金置于工资内等方式，侵害保安员合法权利。尤其在劳务派遣情况下，用人单位与用工单位相互推诿，保安员为保住工作只能忍气吞声。从保安服务市场化开始至今，这种现象一直存在。[4]实践中经常出现用人单位一直不给保安员办理社保，仅约定工资报酬中包括社会保险费，不再向社会保险经办机构缴纳的现象*参见(2016)浙03民终03291号，王道武诉中建三局集团有限公司劳动争议案。有的保安员在上班期间突患重病，花费了几万元治疗，事后才发现因其未与单位签订劳动合同，无法享受医疗保险*参见(2016)皖01民终1871号，安徽省肥西中学与刘华仓、合肥金泰保安有限公司劳动争议案。大量案例反映出保安服务行业对保安员合法权利保障的缺失，不签订合同、不办理社保等公然违法的行为成为实践中的常态；而面对着危险的工作环境和不稳定的工作现状，除极少数保安员选择仲裁、诉讼程序维护权利，更多人选择了自认倒霉，尤其是在自己损失较小、公司较强势的现状下。

3.维权方式少，且社会地位不高。保安的合法权利被侵害后成为“沉默的大多数”，部分原因还在于法定的维权方式有限。保安维权的法律途径是劳动仲裁与民事诉讼，然而，法律途径耗费时间，仲裁前置与民事诉讼的两审叠加，很多案件最少需要一年的时间才能尘埃落定，而执行难更让实体正义的到来遥遥无期。与此同时，保安群体的法律知识普遍不足，而聘请律师又通常价格不菲，部分地区的法律援助制度仍不完善，使得采取法律途径维权的保安不得不一边诉讼一边补习法律知识，[5]更多维权者则望而生畏；而上访等其他方式成本又明显更高。因此，在救济无门的情况下，群体性事件由此产生。法律方式通常还会导致社会关系的破裂，保安员非但难以在原公司继续工作，甚至在当地的整个保安领域都难以从事保安工作，被列入“黑名单”。[6]

(三)保安服务行业的监管存在弊端

基层派出所作为保安服务公司的直接管理单位，工作任务重，任务范围广，在执法资源本就有限的情况下，对辖区内的保安从业单位进行监管就显得更加困难。实践中，市级公安机关组织考试审查合格发放保安员证后，派出所则不再进行有效的监管；有些派出所对保安从业单位的监管工作仅限于检查是否持有保安员证；部分派出所只例行检查保安员制式服装。从总体上看，保安监管存在着重事前审批、轻事后监管的问题。实际上，这正是在现行监管方式不变、基层警力不足影响到保安监管领域的情况下，基层派出所为完成其考核指标而进行的一种代偿性做法，实践中也不乏数据造假的情况，这都说明监管方式与监管目标脱离了实际。

与此同时，一些民警也提出了一种顾虑，即辅警式保安长足发展之后，基层民警在诸如社区警务工作中的工作能力反而低于保安，民警的能力“退化”导致权威的进一步下降。这样的顾虑使部分基层派出所对辅警式保安的监管更严，既在保安服务监管形式上难以发展，在保安员的具体职能行使也难有创新。

因此，保安行业监管一方面面临着保安监管工作由于警力不足难以落实，只能顾及事前监管，甚至整个基层的监管工作都面临严重的形式化问题；另一方面则是对保安服务的严防死守，在法律上防止其“越权”管理社会秩序，乃至防止本就数量不多的社区民警的能力退化，凸显了传统的保安监管方式从目标到方式上的不合实际。归根结底，是对保安(尤其是劳务派遣类保安)的定位不清，过分强调了公安机关的治安管理职能，忽视了保安在社会治理中的地位，并代替了行业协会、工会对该行业的监管工作，进而在市场化与国家治理的背景下，显示出种种无法解决的矛盾。因此，解开该绳结的办法应当是以政府与社会协作的视角重新审视二者的关系，通过公私协同治理的方式，改变传统的管理的思路，运用基层治安治理理念，推动保安服务行业的市场化与法治化。

三、促进保安服务行业发展的建议

(一) 促进保安服务行业法治化

1.加大法律宣传力度，通过法律途径解决纠纷。自2010年《保安服务管理条例》出台以来，通过仲裁诉讼方式解决劳动纠纷的比例也正在上升。[7]但正如调研中发现，多数保安员仍然选择沉默以对，或者采取群体性抗议等法外方式抗争，运用法律途径维权者寥寥。因此，保安服务行业有必要加大法律宣传力度，普及正面案例，引导保安员用合法方式解决纠纷。只有通过仲裁诉讼的法律途径才能守住公正的最后一道防线。同时，提高保安员自身的劳动法素养，对诸如合同签订、社保订立、劳务派遣关系等等应当有所了解，防止用人单位的侵害。法律途径虽然仍存有不少问题，但对于防范用人单位的非法行为、及时保障自身权利，以及处理疑难案件与化解金钱纠纷无疑竖起了一道值得信赖的防线，守护了法治的尊严，彰显了司法的正义。

2.降低保安劳动纠纷诉讼成本，完善法律援助制度。较高的时间成本与经济成本仍是法律途径的重要弊端。劳动案件的劳动诉讼费用仅有人民币10元，但律师费价格不菲。在保安劳动纠纷领域，法律援助制度显得尤为重要。调研中发现，很多保安员直接或间接知道法律援助制度，部分保安服务公司工会也有相应的法律援助机构，但法律援助的普遍性仍然不够，且质量参差不齐，使合法权利受损的保安员心生顾虑。不过，低廉的诉讼费用在便利了保安员的同时，也导致用人单位用尽法律手段，使得部分案件处理周期达两三年之久。[8]降低诉讼成本需要变革审理结构和完善法律援助制度。劳动仲裁与诉讼相结合的劳动纠纷处理程序是大多数保安服务案件的必经之路，然而强制性的前置仲裁制度并不能终结纠纷，实践中仍有大量案件走向诉讼程序。这不仅造成了司法资源的浪费，更使得处理周期过长，增加了诉讼成本，使人们对法律途径望而却步。因此可以考虑部分案件直接分流到仲裁程序，实现法定的劳动争议一裁终局制度，缩短处理周期，节约诉讼成本。

3.明确各类保安的法律性质，为保安的履职行为提供保障。单位内保、物业保安与劳务派遣式的三类保安，其各自的法律性质并不完全相同，其相应的社会权力——尤其是用以维护社会治安的治安权更存在相应的差异。而治安实体的变化决定着治安主体与治安规范的变化，[9]因此，保安参与到社会治安治理之中，需要对其权力与地位重新进行审视。

学界将治安权界定为：治安主体通过其占有的社会资源，运用各种手段，对危害治安秩序和公共安全的行为进行预防、控制、处置，以维护和重塑治安秩序的一种权力。[10]治安权的本质是治安主体基于其占有的各种资源对治安客体施加支配力与影响力，这种权力正如史蒂文·卢克斯所言，“其关注的是控制另一个人或者其他人的权力，更明确地讲，是作为支配力的权力。”[11]而若从权力的指向性上讲，治安权更多的是赋予控制的能力，关注的是如何获取这种能力而非如何去控制。[12]

因此，保安职权从本质上而言是一种治安权。保安法治化道路上最为紧迫的问题应当是明确三类保安的法律性质及其治安权。而完善的途径，笔者更倾向于分别立法加以调整，而非总括性地置于一部法典之中。比如《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，即规定了保安制辅警的相关问题。[13]

(二) 促进保安服务行业市场化

随着社会环境条件的变迁，人们当前的治安需求得到基本满足后，也必然会产生更高的治安需求。随着《保安服务管理条例》规定的贯彻执行，保安行业迎来市场化发展的重要契机。不过，市场化也蕴含着市场的盲目性，如用人单位的种种违法行为。促进保安服务行业市场化，需要采用行业内自我管理，自我监督的方式，为市场化的合法有序建立保障。

1.保安协会。保安协会是保安行业的自律组织，保安协会和公安机关的相互补充、相互配合，是促进保安服务市场规范化发展的必由之路。由于公安机关对保安行业的管理属于行政监管，而在保安行业的实际运行中，很多问题并不适合被政府的手“乱摸”，[5]以防止公安机关利用其监管职权实现有利于本部门利益的行为，而应以行业协会通过行业自我管理来实现其创造力与积极性。如代表保安公司的谈判职能、制定行业的标准、完善行业的上升渠道等方面的问题，应交由行业自决。因此，应促进行业协会的发展，实现保安协会领导人自选、活动自主，做到政府部门与保安协会的相分离，实现保安协会的自主运作。

当前，保安协会需要继续发挥其在保安行业中的自我监管作用，明确其职责定位。保安协会应采取积极的非强制性管理办法，增加保安协会在行业市场准入、诚信监管等方面的自治内容，使得行业参与者明确行规，不敢轻易违规。另外，要通过对保安服务市场发展的重点工作进行持续研究，为政府相关部门提供规范市场发展的信息。同时，保安协会要协助相关保安培训公司等做好培训工作，建立合理的入行门槛，提高录用人员素质，并组织实施对保安形象的宣传活动，引导媒体客观报道保安服务行业与保安员，树立保安市场积极向上的正面形象。

2.保安服务公司工会。在保安协会发挥监管作用、切实保障保安市场化、促进治安服务市场发展完善的同时，保安行业的健康发展还需要工会组织的辅助作用。工会组织作为各行业的必备组织，起着建设行业文化、维护员工权益、提高员工思想的重要作用，可以说是行业内每个员工温暖的家。从调研中发现，在新的社会环境下，保安服务公司企业工会应发挥越来越重要的作用。企业工会要担负联系企业与员工的重任，企业工会组织代表员工的利益，在充分了解员工利益要求的基础上，参与企业重大问题的讨论和决策。此外，企业工会要负责把企业员工融合起来，形成一个集体组织，定期召开员工代表大会，使员工参与到企业管理工作中。企业工会还要担负教育员工的工作，在企业发展过程中，要引导企业员工提高思想道德素质，学习掌握业务技能，形成良好的、不断进步的氛围。

(三)依法科学监管，促进保安服务行业健康发展

1.管办分离，防止权力越位。公安机关的管理职能应当明确限制在防范市场失灵、监管市场不正当行为中，即将公安机关的监管限制在对保安服务行业的市场行为监管与行业安全监管的方面，[14]而不能使公共权力越位、靠公安机关经营管理保安服务行业。在制度上，需要完善周期性制度，排查保安企业人财物管理明细、占用公安机关车辆、钱款节余等去向，以及定期筛查公安机关对行业协会、工会等过度干预，防止变相干预企业经营。与此同时，完善日常监管制度与市场清理工作。调研中发现，《保安服务管理条例》业已实行6年之久，但很多地区并未援引过该条例对相关责任人予以处罚，这并非意味着当地不存在违反该条例的情况，而是由于条例并未得到严格执行、公安机关的日常管理责任没有完全落实，以及公安机关的监管评价体系亟待改进。

2.加强保安监管信息化建设。建设办案监管信息化平台，形成省、市、县、派出所四级信息共享的信息平台。实践中，部分一级派出所已经建成此类管理平台，有效地减少了基层派出所的工作量。因此，建设更为广泛而科学的管理平台是科学管理之道。首先，要实现各级公安机关信息共享，打破省级审批、市级申请、县级和派出所管理模式下的信息不对称格局。如地方政府可以细化条例的规定，制定保安从业单位与派出所信息联动与特殊问题的报备制度，及时掌握有关信息。其次，保安员信息导入监管平台，并与公安人口信息进行比对应成为常态化工作，保证保安员队伍的纯洁性。第三，应将社会信息的采集纳入监管工作，完善信息比对工作，通过社会化的信息采集实现对保安从业单位及其人员实时动态的监管工作。

3.落实监管工作要求。部分地区将对保安从业单位的监管工作纳入到对派出所的考核上来，在执法资源有限的情况下，将监管工作落实到基层。调研中，一些派出所的考核工作量化细化到监管的诸多方面，成为一种基层的普遍经验。与此同时，自条例实施以来，保安协会在加强对保安业行业自律、惩罚不正当竞争行为、培育保安市场和建立保安行业规章等方面，做了大量的工作，显示了行业管理的优势。[15]部分地区开始探索将公安机关的部分监管职权授予保安协会，使其充分发挥专业优势与信息资源优势，并建立公安机关与保安协会的良性互动，达到低成本、高效率的监管效果。

四、 结语

在保安服务市场快速发展的今天，市场化呼唤着立法工作的推进，要求行政机关更加审慎地关注保安服务行业的地位与性质，更新对于治安服务市场、基层治安治理创新、以及社会权力在维护社会治安秩序中的地位作用的整体认识。因此，需要重新审视保安员的社会治安主体地位、将保安业参与国家治安治理的行为纳入公法保障、完善保安服务行业市场化监管体制，以契合在社会转型阶段中，由基层自生自发的、对安全与秩序的价值追求，和对于顶层设计与社会预期的实际回应。从而促进保安服务行业的市场化、法治化发展，与国家治理方式的变革及基层治安治理方式的进一步创新。

[1]程文亮．治安供给的制度分析[D]．北京：中国人民公安大学，2004.

[2]樊晶晶．论保安的法律地位[D]．南京：南京大学法学院，2011.

[3]汤 军，张 欣，黄忠培．从上海保安服务业现状谈保安监管对策[J]．上海公安高等专科学校学报，2013(5)：51-55.

[4]北大学生曝学校后勤乱象 保安无社保很少有肉吃[EB/OL]．[2015-12-16].http://news.hsw.cn/system/2015/1216/337845.shtml.

[5]追讨社保被辞 保安获补偿[EB/OL]．[2013-04-26].http://news.21cn.com/hot/gd/a/2013/0426/08/21295558.shtml.

[6]王 琼．“保安维权第一人”自称遭报复被殴打[EB/OL]．[2006-12-11].http://news.sohu.com/20061211/n246959198.shtml.

[7]2015年全国法院审判执行情况[EB/OL]．[2016-03-18].http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-18362.html.

[8]劳动争议案件呈诉求多元化等特征[EB/OL]．[2016-11-17].http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-11-17/content_6880320.htm.

[9]宫志刚．治安学导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2015:86-88.

[10]刘金龙，李小波．简论治安权力[J].中国人民公安大学学报，2014(05)：97.

[11]史蒂文·卢克斯．权力：一种激进的观点[M]．彭斌，译．南京：江苏人民出版社，2008:13.

[12]李小波．治安学范式研究[D]．北京：中国人民公安大学，2015.

[13]李克强.政府不要让人觉得手闲不住出现什么都要摸一摸[EB/OL]．[2014-03-28].http://money.163.com/14/0328/13/9OE854IA0

0253B0H.html.

[14]王传宏，张 光．我国保安业的历史演进、发展定位与科学监管[J]．中国人民公安大学学报，2016(3)：152-156.

[15]沈惠章．法治视野下我国的保安服务业[J]．广西警官高等专科学校学报，2016(2)：53-57.

(责任编辑：黄美珍)

ResearchontheProblemsofSecurityServiceIndustryDevelopmentintheGrassrootsSocialOrderGovernanceandCountermeasures

WANG Meng, YANG Kuo, ZHOU Wei-wei

(People'sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

With the development of economy and society, the situation of social security work is becoming more and more serious, and it is urgent to change the management idea and to innovate the way of social order governance at the grassroots level. The security service industry is not only an important force for the grassroots governance, but also an important subject of the security service market. In the period of social transformation, the security service industry has become an important driving force of social security work. However, in practice, the development of the industry still has many constraints, which hinders the development of the security service market and restricts the degree of its participation in public security governance. Therefore, it is necessary to analyze the above phenomena deeply and provide appropriate countermeasures to solve the problems combined with the practice.

social order governance; security service industry; market of security services; collaborative governance

2017-04-19

2016年中国人民公安大学基本科研业务费研究生创新基金(2016JKF01504)

王 濛(1992-)，男，河北廊坊人，中国人民公安大学2015级公安学硕士研究生，研究方向为治安学，行政法学；杨 阔(1993-)，男，安徽阜阳人，中国人民公安大学2015级公安学硕士研究生，研究方向为治安学；周伟伟(1990-)，男，安徽淮北人，中国人民公安大学2015级公安学硕士研究生，研究方向为治安学。

D631.41

A

1671-685X(2017)04-0090-06