构建中美新型大国关系背景下的执法安全合作

□赵 宇，王吕玄子

(中国人民公安大学，北京 100038)

【治安管理与行政执法】

构建中美新型大国关系背景下的执法安全合作

□赵 宇，王吕玄子

(中国人民公安大学，北京 100038)

中美之间执法安全合作的发展历程坎坷，每一发展阶段都体现其不同的特征；进入新时期，虽然中美合作关系在初期受到了政治因素干扰、法律制度差异与冲突等多重因素的影响，但未来中美新型大国关系的发展前景乐观，应通过深化司法体制改革、加强警务合作等方式为互利共赢的中美关系增添正能量。

中美；新型大国关系；执法安全合作；阻碍；措施

中美关系是当今世界上最重要、最复杂也最具有后果性的双边关系。在全球化进程中，中美两国都面临恐怖主义的威胁，也都受到跨国犯罪的滋扰，在执法安全领域有广泛的利益交汇点，双方也有存在多重的合作需求。1998年5月，中美执法合作联合联络小组(JLG)成立，体现了两国在司法事务方面提高合作水平的强烈意愿。然而，由于两国关系的复杂性，这一新的执法合作机制在运行过程中不断受到干扰。在国际关系深刻变化的背景下，如何有效地运行中美联合执法机制成为一个新课题。

一、中美执法安全合作的简要回顾

(一)中美执法合作的起点

中国的国际警务执法合作的萌芽始于上世纪70年代末。自1978年以来，跨国犯罪开始向我国国内渗透，对我国的社会治安产生了强烈的冲击。在这种严峻的形势下，如何建立国际警务合作机制，共同打击各类跨国犯罪等问题，摆在了中国政府及公安机关面前。1979年，国际刑警组织第48届年会在肯尼亚举行，中国政府受肯尼亚政府邀请第一次派代表参加国际刑警组织会议，这是中国政府与国际刑警组织的首次接触。此后，中方开始积极筹备加入国际刑警组织事宜，并将加入该组织、与其它成员国平等参与国际警务执法合作作为一项具有“政治意义”的外交目标。

1983年的“卓长仁劫机案”是我国改革开放后发生的第一起特大涉外案件。当年5月5日，卓长仁及同伙劫持民航296航班迫降至韩国(当时中方称之为南朝鲜)，韩方以“与大陆无外交关系”为由拒绝将嫌犯遣送至大陆。此次事件暴露出中国大陆在开展国际警务执法合作领域的短板，国内公安工作已经表现出对国际合作的迫切需求。

1984年9月，第53届国际刑警组织年会在卢森堡召开，在这次会议上，中国正式加入国际刑警组织。此后，中国政府积极参与该组织的各项活动，在国际刑警组织的框架下与众多国家的警方开展合作。中国加入国际刑警组织既是国内警务工作迈向国际的第一步，也是与美国等其它成员国警方开始交流合作的起点。

(二)中美执法合作的发展脉络

1.1984年—1997年，由案件起步，成果显著

1984年后，在国际刑警组织的框架下，中美逐渐展开双边和多边合作。1987年中美双方签署了《中美禁毒合作备忘录》，标志着两国的执法合作迈上了新的台阶，以该备忘录为法律基础，两国的警方、海关和卫生等业务部门，在禁毒领域开始了良好的合作。在缉毒情报交流、协作办案等方面，公安部(MPS)与美国缉毒署(DEA)的合作效果显著。其中最著名的是1988年中美警方联合破获的一起跨国贩运毒品案件——“锦鲤鱼案”。这是中美两国执法机构第一次实战性的执法合作，涉及到情报共享和联合侦查，所使用的侦查手段也是《联合国禁毒公约》最新倡导使用的控制下交付手段，两国执法机构在刑事侦查阶段的协同合作十分融洽，但也暴露出了双方司法体制差异造成的冲突。从1992年至1996年，中美警方互相交流线索情报每年有近百次。从1997年开始，美国缉毒署派员在华举办多次缉毒执法培训班，中方也派员参加了在美举办的各类禁毒业务培训班和专业会议。[1]

2.1998年—2004年，合作水平逐步发展

随着中国对外开放的深入，涉外刑事案件的数量呈现增长趋势，仅限于禁毒领域的执法合作已不能满足两国在刑事司法领域的合作需求。1998年5月11日至13日，中美双方代表在华盛顿签署了《关于建立中美执法合作联合联络小组的谅解备忘录》，标志着“中美执法合作联合联络小组”(JLG)正式成立，此外，双方还就在本国驻对方国家大使馆内派驻负责缉毒事务的法律官员的事项达成了一致意见。同年5月，公安部首次向我驻美国使馆派驻了警务联络官(时称缉毒联络官)，这是新中国成立以后我国政府向外派驻的第一位驻外警务联络官。

2000年6月中美双方签订了《中美司法协助协定》，标志着两国的双边刑事司法合作又跨上了一个台阶。2002年，美国政府首次将“东突”组织列入了恐怖主义组织名单，这是中美在国际反恐合作方面的一个实质性步骤。同年10月，美国联邦调查局中国办事处在北京正式成立，其职责包括了反恐、打击毒品犯罪和有组织犯罪、经济犯罪等。同时，公安部也陆续派员到美国联邦调查局总部和各地方应急中心进行考察交流，并派驻了3位警务联络官到中国驻美使馆工作，在情报交换、专家交流等方面进一步提高了双边合作水平。双方互派常驻执法官员标志着双边警务执法合作的常规化和机制化。

1998年至2004年，以中美执法合作联合联络小组为主要沟通机制，以《中美司法协助协定》为法律基础，以互派警务联络官作为经常性沟通形式，中美双边执法合作得到了快速发展。两国执法合作内容也从最早的打击毒品犯罪拓宽到打击网络犯罪、腐败犯罪以及跨境追逃、知识产权保护、非法移民等案件。

3.2005年至今，努力构建全方位、宽领域、多层次、务实效的执法安全合作格局

与中国“全方位、宽领域、多层次、务实效”的国际执法安全合作格局发展同步，2005年2月24日，公安部禁毒局与美国司法部缉毒署签署了《中华人民共和国禁毒局与美利坚合众国司法部缉毒署关于缉毒合作的意向备忘录》，表现出双方加强合作，进一步落实两国政府1987年签署的禁毒合作谅解备忘录，加大力度打击跨国毒品犯罪，保护两国利益的意愿。2006年，中美警方高层代表在华盛顿举行会谈并发表了《关于进一步加强执法合作的联合声明》，双方就进一步深化合作达成共识，并签署了多项合作协议。

2014年至2015年，中国警方开展境外追逃专项行动(代号“猎狐行动”)，两年间中国警方与世界多国警方协同配合，从60余个国家成功缉捕千余名跨境逃犯。美国作为外逃人员藏身的主要地区之一，近两年中美双方有关境外追逃追赃领域的执法合作十分密切。

2015年9月，习近平主席访问美国，推动中美关系进一步发展。为落实两国进一步加强合作的共识，习近平主席特使、中央政法委书记孟建柱率公安、安全、司法、网信等部门的有关负责人访问美国，与美国国务卿克里、国土安全部部长约翰逊、总统国家安全事务助理赖斯等举行了会谈，就共同打击网络犯罪等执法安全领域的突出问题深入交换意见，达成了重要共识。

2015年11月30日，公安部部长郭声琨在会晤美国前国务卿基辛格时表示：中美在网络安全领域拥有广泛利益，面临共同挑战，双方应把网络安全从两国关系中的摩擦点进一步转化为合作点，为中美新型大国关系的建设添砖加瓦，增加正能量。

2015年12月1日，中美打击网络犯罪及相关事项的首次高级别联合对话在华盛顿举行。此次对话由中国国务委员、公安部部长郭声琨与美国司法部部长林奇、国土安全部部长约翰逊共同主持。双方本着“依法、对等、坦诚、务实”的原则，在共同打击网络犯罪、加强机制建设、侦破重点个案、网络反恐、执法培训等方面，达成了一系列的共识和具体成果。

二、中美关系现状、特点与新型中美关系

经过30多年的改革开放，中国综合国力的提升对世界的和平发展做出了贡献，中国的国际影响力今非昔比，维护自身利益、参与国际事物的能力与自信逐渐增强。“新安全观”、“一带一路”战略的提出，无不反映了这种能力与自信。然而，一个新兴大国的出现必然会对现有世界格局产生影响，进而重塑世界经济政治秩序，对西方发达国家美国来说，其感受到的压力是前所未有的。美国更多地将中国视作竞争对手而非战略伙伴，这是中美两国近年来矛盾频现的根本原因。2016年2月4日，美国、日本、澳大利亚等12个国家正式签署了跨太平洋伙伴关系协定，[2]这一明显将中国排除在外的协定即是美国从经济层面制衡中国的手段之一。此外，美国还借助人权、网络安全、南海问题等向中国施压，干扰中国的正常发展。

2015年9月，习近平主席在华盛顿布莱尔国宾馆同美国总统奥巴马举行首脑会晤时提出了构建中美新型大国关系的主张，其实质内容是“不冲突、不对抗，相互尊重，合作共赢”，[3]尽管美国对这样的呼吁却没有给出积极的回应，但是两国都无法否认的是，我们依然互为对方的重大利益攸关方，共同利益和合作的空间都会随时间的推移不断扩大，利益聚合点必不可少，但若由此产生恶性竞争，辐射出的影响将会波及整个世界。

正像中国驻美大使崔天凯所形容的：中美关系是世界上最重要也最敏感，最广泛也最复杂，最有前景也最具挑战的一种大国关系，美国国务卿克里在这样的比喻中又补充了一点，那就是中美关系是最具有影响力和后果性的，它的一举一动都牵动着21世纪整个国际政坛的格局。随着人类的发展，全球变暖、气候异常、恐怖主义蔓延等全球性问题的出现，决定了当今的大国关系是合作重于冲突，任何一方都无力单独应对这些全球性问题的挑战。

在这种中美关系的大环境下，如何推进、加强中美之间的执法安全合作，是我们必须思考的问题。

三、中美执法安全合作面临的挑战

近四十年来，中美执法安全合作取得了许多实质性的成果。然而，中美两国在政治、法律等体制上存在诸多差异，造成许多结构性矛盾，这些矛盾的存在很大程度上阻碍了中美两国在执法安全方面更深一步的合作。

(一)政治因素左右

执法安全合作是两国在相互尊重主权和法律的基础上，充分发挥本国执法优势，弥补对方不足，共享信息和资源，采取联合行动，打击跨国犯罪的执法行为。政治互信和良好的外交关系不仅是开展执法合作的前提条件和重要保证，还是决定案件能否成功侦破的关键。无论是开展双边或多边、直接或间接合作，都是以国家主权为前提。在执法合作领域，两国的主权让渡应当是平等互惠的，若两国之间矛盾冲突频发，本国利益受到对方国家的威胁，则交流与合作就不复存在。在国际社会交往中，任何国家都是以自身国家利益为第一考量，政治因素指向性非常明显，执法合作领域也不例外。

(二)人权因素复杂

人权是普适的、道义的，每个人生来都具有平等权利。在国际交往所涉及的各种因素中，人权因素是最为敏感也最为复杂的。美国多次以保护人权为由，批评指责我国的政治体制，许多被我国政府、上海合作组织界定为恐怖分子的人，却在美国被认定为是民主人士或人权斗士。美国对达赖喇嘛刻意分裂中国的企图视而不见，更忽视中国在人权、法治等方面取得的卓著成就，比如，在2016年的美国大选中，参选人卢比奥就曾公开表示将会见达赖并以此为荣。[4]但与此对应的是，美国在人权保护方面也并非完美无瑕。一直以来，美国在人权、反恐等方面采用双重标准，极大地阻碍了中美两国执法合作的顺利开展。

(三)犯罪认定不同

任何国家都拥有独立的司法权，除了国际法中对部分行为有约束规定外，国际社会上没有通用的类似国际刑法的法典，各个国家都根据本国的意识形态、文化风俗和社会体制来惩治跨国犯罪分子。然而，大部分打击国际犯罪的合作都是以双重犯罪确认为基础的，当两国之间对犯罪的认定有不同时，执法合作就可能会出现分歧而难以继续进行。近年来，中国很多贪污腐败人员潜逃欧美等西方国家，以政治迫害为由申请避难，借助“政治犯不引渡原则”，美国等发达国家成了他们的庇护天堂，这主要就源于对政治犯的认定标准不同。

(四)法律依据冲突与缺失

中国只存在人大制定的唯一一套法律体系，而美国却实行州法和联邦法，有些州法甚至与联邦法是相违背的，法的最高性和权威性容易受到挑战。独立的法律体系之间的矛盾很有可能会对国际执法合作产生影响。其次，中美两国之间没有引渡条约，而且暂时也不具备签署的条件，美国奉行“条约前置主义原则”，而且只承认经国会批准的双边引渡条约而不包含多边国际公约，这种法律依据的缺失致使中国无法对一些犯罪分子进行制裁。2004年，“中国首贪”余振东被移交给中方，并在广东获刑12年，[5]然而，依据《中华人民共和国刑法》，余振东所贪污钱款的数目依据我国刑法规定，已达到死刑标准。这正是因为中美双方实体法律差异与引渡条约的缺失才导致了重罪轻判的结果。

(五)沟通机制单一

虽然中美两国于1998年成立了中美执法合作联合联络小组，也签署了刑事司法协助条约，但双方的联络并没有预期中的密切，且双方对具体的执行程序没有做出详细规定，影响了办案过程中的实际操作程序，在缺乏依据的情况下，执法行为的标准无从衡量，合作的正规化、程序化以及合法化受到了挑战。其次，美国有将近60个联邦级别的执法机构和13个情报机构，[6]在一个跨国犯罪案件的合作过程中，可能要与多部门进行沟通协调，这就增加了执法过程中的沟通层级，直接导致效率下降。

四、中美新型大国关系下的执法合作新举措

“不冲突、不对抗，相互尊重，合作共赢”是中美新型大国关系的实质与内涵。中国和美国早已成为了一个利益共同体，战争的结果是毁灭性的，只会产生双输的局面；尊重是构建新型大国关系的基本原则，相互尊重彼此的核心利益和关切，才能够实现和平相处；合作是当今世界发展的大趋势，无论是反恐还是网络安全，核不扩散还是全球变暖，都离不开中国和美国的共同参与合作，合作带来的共赢成果不仅仅是中美两国的，更是全世界的。随着新型大国关系的提出，中美两国在平等互惠的基础上将拓展出更大的合作交流空间和利益汇合点。随着国际社会的安全日益受到威胁，执法安全合作将成为新型大国关系背景下的合作重点领域，在总结历史经验的同时，更要打破现有的障碍阻挠，拓宽执法内容，弥补现实不足，牢牢抓住中美新型大国关系这来之不易的机遇。

(一)保持司法不受干扰，倡导法政各司其职

世界各国的司法机关在认定事实、适用法律依据做出司法裁断时，都不应受到非法干扰，任何政治因素都不能凌驾于司法之上。[7]这不仅是由司法规律所决定的，更是司法本质的最直接体现。在国际社会交往中不可避免地会牵涉到国家利益因素，国家利益优先是世界各国开展合作的前提条件。应尽量减少政治因素对执法合作的影响，这样不仅有利于增进国家间相互信任，更有利于全面打击跨国犯罪，遏制恐怖势力蔓延等执法任务的开展。中美间的执法安全合作应与国际政治划清界限，只有司法独立才能确保法律得到公正公平的实施。中美“管控分歧”至关重要，涉及对方或者双方的具体案件时，双方应充分协商，本着“合作精神”研究解决方法，不随意采取“单边行动或者过激行为”，不将执法问题政治化，更不诉诸“麦克风外交”。[8]

(二)完善法律基础，深化司法改革

中美两国在法律意识形态方面存在较大差异，很多根本性的问题来源于文化和体制上的不同。在两个独立的司法体系之间构建一座桥梁将会有效地解决司法差异问题。签署双边合作条约即为最便捷的解决办法，其中以引渡条约最为关键。中国已与39个国家签订了引渡条约，而美国等发达国家一直不在其中。至今，超过150名经济犯罪嫌疑人仍然在逃美国，[9]其中许多牵涉腐败案件。除了对其进行劝返之外，开展刑事司法协助是必不可少的。然而美国对中国的司法制度一直抱有怀疑态度，尤其对中国在举证方面的合法性和权威性充满质疑，阻碍了中美两国双边引渡条约的签署。因此应当不断深化司法体制改革，借鉴国际上具有成熟法律制度的国家的司法体系运行模式；重视程序法的内容，在保证实体法得到执行的同时，优化程序上的权威性和有效性；改善我国司法环境，制定向国际公约、国际惯例靠拢的具体法条，做到与国际司法对等衔接；促进双边条约的签署并全面推动双重犯罪认定的统一。

(三)培养“文化认同感”，加强警务交流

在执法合作领域，“文化认同感”不仅有利于中美两国执法人员对双方执法体系及社情民意的认知和理解，更能保障执法合作的顺利进行。2002年，美国联邦调查局北京办事处成立，[10]在多个部门的共同努力下，美国缉毒署与中国的公安缉毒部门建立了良好的互相信任关系，人员的相互往来增强了沟通，加深了理解。目前，中美两国还没有系统性地开展有关警务文化互访的交流活动，应增设互派警务文化出访团，建立涉及多样警种、侧重不同的外警培训体系，对外开展具有中国特色的培训项目，通过互惠平等的文化交流，使双方深入不同的执法环境，吸收借鉴有效的管理模式，学习先进的警务技能。[11]

(四)畅通双边沟通渠道，落实执行程序

中美两方要建立健全的合作机制、畅通的沟通渠道，就要充分发挥中美执法合作联合联络小组的独特作用。中美新型大国关系最关键的部分即为“合作共赢”，而中美两国之间密切的合作离不开畅通便捷的沟通交流。要致力于建立高效的信息共享平台，精准的情报搜集与分析工作机制，充分调动中美两国内部的各个执法机构所拥有的资源，将信息覆盖面扩大至所有角落。同时，简化沟通协调的层级，弥补机构体系设置的不足，有效加快工作效率。另外，执法合作中的具体执行程序也应得到落实，这不仅有利于执法人员更加灵活充分的运用法律手段打击犯罪，更是对执法人员行为的严格约束。

(五)开创执法合作新亮点，创新执法合作理念

2015年9月22日，习近平主席在美进行国事访问时，双方达成了建立两国打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制，就恶意网络活动提供信息及协助的请求要及时给予回应等共识。网络安全是人类共同面临的新问题、新挑战，互联网时代的到来使得国际恐怖主义在全球泛滥，中美两国在网络安全领域既有共同的利益，也面临共同威胁，无疑这一次具有实质性内容和突破性意义的对话使得网络安全执法成为了中美执法合作中的新亮点。同时，保持高层和各级别的密切交往对顺利开展网络安全合作也具有重要意义。通过不断扩展执法合作领域内容，应对全球犯罪发展情势，创新执法理念，积极寻找合作新亮点，为中美执法安全合作开辟更宽广的道路。

(六)总结执法合作经验，累积互信，凝聚共识

2002年，6件西汉陶俑从美国纽约返回中国；2004年，中美两国首次实质性跨国执法“春天行动”，将侵犯知识产权犯罪分子一网打尽；[12]2008年，中美两国警方联手破获2.16跨国走私贩毒大案；[13]2015年，双方又确立了5大合作领域，即：反恐，追逃追赃与遣返，打击知识产权犯罪，海上执法合作以及打击网络犯罪。[14]在中美双方共同努力下，2016年11月16日，杨秀珠从美国回国自首，中国外交部发言人耿爽表示，杨秀珠归案是中美反腐败执法合作重要成果。2017年4月，中美双方宣布建立四项对话机制，其中之一就是执法及网络安全机制。随着中美两国的执法合作越来越密切、频繁，摩擦与不和也逐渐显露出来，无论是体系中的矛盾还是行动中的分歧，我们都应给予积极应对的态度，只有通过不断的磨合，总结执法合作经验，才能凝聚共识，推动两国在执法安全合作领域的不断前进。

五、结束语

在人类命运共同体的框架下，执法安全合作已成为打击跨国犯罪、应对非传统安全最直接最有效的方式之一，作为新兴大国的中国，责任和使命更加艰巨。但近年来，由于中美关系的波折，双方的执法安全合作在困难重重中艰难前行。尽管面对各种矛盾和风险的不断聚集，构建新型大国关系之路仍任重而道远，但从长期来看，中美两国政府基本还是坚持按照管控分歧、扩大合作的思路来处理双方之间复杂而又意义重大的双边关系。2014年11月召开的中央外事工作会议上，习近平强调，“我们要坚持合作共赢，推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，坚持互利共赢的开放战略，把合作共赢理念体现到政治、经济、安全、文化等对外合作的方方面面。”中美新型大国关系的提出是提高中美执法合作水平的契机，“不冲突、不对抗”是双方执法安全合作的前提；“相互尊重”是双方执法安全合作的原则和保障；“互利共赢”是双方执法安全合作的目标，双方应抓住这一契机，强化“安全共同体”意识，在和平共处，相互尊重的基础上增强执法安全合作力度，维护双方的利益并惠及世界的和平与安全。

[1]文 林.美国毒品犯罪问题分析[J].广西警官高等专科学校学报,2003(4).

[2]“跨太平洋伙伴关系协定”今天签署 专家：有违开放原则 [EB/OL].[2016-02-04].http://china.cnr.cn/yaowen/20160204/t20160204_521

332271.shtml

[3]习近平同美国总统奥巴马会晤[N/OL].[2016-03-27].http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/25/c_1116681366.htm.

[4]美总统候选人称以会见达赖“为荣”遭吐槽[EB/OL].[2016-02-17].http://world.huanqiu.com/article/2016-02/8557134.html

[5]胡陆生.关于余振东案审理的理性思考[J].华东政法大学学报，2006(4):97.

[6]美国警察系统[EB/OL].[2016-03-20].http://baike.baidu.com/link?url=CeexMP4J2wL

RDkbZZGMTu9tp7bKH7Net05uNi8G6TcAhs-duWXDhVv0KwuH4GdVRX8nnHWUnLHFzn0Ucvfy9mq

[7]杨建军.法治国家中司法与政治的关系定位[J].法治与社会发展,2011(5):13.

[8]中美网络安全执法合作进入“新阶段” 合力打击网络犯罪 [EB/OL].[2015-12-02].http://www.chinanews.com/gj/2015/12-02/7653076.shtml

[9]超过150名经济犯仍在美国[EB/OL].[2014-10-28].http://china.cankaoxiaoxi.com/2014/0812/458533.shtml

[10]章晓丹.我国警务执法合作的基础问题研究[J].法制与社会,2014(23):132.

[11]中美将建打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制[EB/OL].[2015-09-26].http://news.xinhuanet.com/legal/2015-12/02/c_128491080.htm

[12]中美力打知识产权犯罪 首次合作实质性跨国执法[EB/OL].[2003-07-30].http://news.163.com/40730/9/0SIIBUAT0001124T.html

[13]朱俊骏.中美警方联手破获跨国贩毒大案 暗道在扬州被截[N].现代快报，2008-05-09(8).

[14]熊争艳.中美执法合作确定五大领域[N].人民日报，2015-04-13(13).

(责任编辑：申 巍)

TheConstructionofCooperationonLawEnforcementSecurityundertheBackgroundofNewRelationshipbetweenofChinaandtheUS

ZHAO Yu，Wang Lv-xuanzi

(People'sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing, 100038,China)

Cooperation on law enforcement security between China and the US is developing roughly and every stage in the development all reflects different features. Coming into new stage, the cooperation between China and the US was bothered by political factors, different legal systems and conflicts in initial stage, but the development prospect of future new relationship between China and the US is optimistic. Mutual benefit and win-win relationship between China and the US could be better through deepening judicial system reform and strengthening police cooperation.

China-US; new relationship between major powers; cooperation on law enforcement security; obstacle; measures

2017-06-26

赵 宇(1968-)，男，陕西商洛人，中国人民公安大学国际警务执法学院副院长，教授，硕士生导师，主要研究方向为涉外警务、国际警务执法合作；王吕玄子(1993-)，女，甘肃兰州人，中国人民公安大学国际警务执法学院研究生，研究方向为国际警务执法合作。

D523.3

A

1671-685X(2017)04-0084-06