论我国信访制度改革的法治化具体途径——以行政复议制度完善为契机*

蒋都都

(广东外语外贸大学，广东 广州 510420)

论我国信访制度改革的法治化具体途径
——以行政复议制度完善为契机*

蒋都都

(广东外语外贸大学，广东 广州 510420)

信访制度改革必须寻求符合法治的改革途径，而不是在现有法治之外建立一个纠纷解决机制。目前信访案件主要是行政案件，行政复议无疑是化解信访困境的最佳途径。《行政复议法》正面临修改，信访制度的改革应以此为契机。《行政复议法》法的修订应根据信访案件的特点采取相应的措施，以做到充分满足解决行政纠纷的需要，使此次修订起到既完善我国行政复议制度，又能化解信访困境的作用。

信访;法治;信访制度;行政复议;改革途径

2015年3月全国人大常委会将《行政复议法》列入修改计划。学界亦先后在北京、义乌组织了行政复议法修改研讨会。笔者鉴于行政复议对信访纠纷解决的重要作用，针对信访的一些特点提出对行政复议的完善，从而使制度改革协调进行。

信访是一项具有中国特色的制度。直到2016年，习近平主席与李克强总理仍然在对信访问题作出指示，强调要认真处理信访反映的突出问题，注意完善体制机制*习近平就信访工作作出重要指示[EB/OL].(2016-04-21)[2016-11-03].人民网.http://politics.people.com.cn/n1/2016/0421/c1024-28295004.html.。这在一定程度上反映了，近20年来，困扰着我国的信访问题一直没有得到有效解决。近年来，社会各界一直进行着激烈的讨论。在理论研究中，学者对信访改革进行坚持不懈的理论探讨，提出了多种信访制度改革途径，如强化信访、取消信访、或者借鉴国外制度；实践中，各级政府等机关不断的进行信访改革实验。尽管信访困境仍然没有得到有效解决，但无论如何，我们应该采取的是一种法治的信访制度改革途径，我们需要抛开信访的表面现象，直接针对信访中的纠纷问题提供完善的解决机制。

一、 必由之路：符合法治的信访制度改革途径

(一)法治的信访制度改革方向已经得到确立

“法治化是国家治理现代化的必由之路，”*张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014,(4).同样，信访制度的改革必须符合法治的要求，必须放在法治的大环境下来思考。对此，周永坤、于建嵘等诸多学者均提出了信访改革必须坚持法治的思路，认为“法治化是信访制度改革的必然选择”*杨小军.信访法治化改革与完善研究[J].中国法学,2013,(5).，信访改革需“从建设社会主义法治国家的大思路来选择我国的纠纷解决机制，在法治的纠纷解决机制的框架内确立信访的位置”*〔6〕周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报(哲学社会科学版),2006,(1).。除了许多学者在其研究中，强调信访改革必须坚持法治的思路外，这也是十八大以来中央强调的依法治国的基本要求。在十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的报告中，要求全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。明确提出把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。事实上，国家及各级地方机关的信访改革，在经历了一段时间的大信访时期后，近年来改革当局都已经认识到信访改革必须坚持符合法治大环境的信访改革。这主要体现在2014年中共中央办公厅、国务院下发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》以及国家信访局的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》这三个文件中。这三个文件都强调了涉法涉诉信访要按照法律规定的途径和程序办理，涉法涉诉等权利救济事项信访与普通信访体制相分离，意图纠正了过去信访实践工作中的信访功能错位。同样，在地方的信访制度改革中，改革当局也认识到了信访改革的法治思路，如2014年出台的《广东省信访条例》明确规定“诉访分离”，涉法信访依照法律规定的途径和程序进行办理。可以看出，不管是在理论界还是在国家领导层面，以及具体的信访改革实务界，各方都已经认识到信访改革必须坚持符合法治的途径。在明确了坚持信访改革的途径必须符合法治的前提下，我们探讨信访的改革具体如何开展。

(二)信访改革的关键：完善法治的纠纷解决机制

传统意义上的信访是由民众反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的活动*参见《信访条例》第2条。。但实践中，信访已经演变为一种主要的权利救济方式。目前信访机构接收的案件中请求化解纠纷的案件是信访工作中最重要也是最主要的内容。而这些信访案件中，涉法信访的占了绝大部分的比重，“据统计有的地方竟占到95%”〔6〕；根据现有法律、法规，涉法信访都应该通过它所涉及的法律所规定的途径和程序进行。但事实上大量的涉法信访通过信访途径来寻求救济，这就导致了信访功能的异化，引起诸多的社会和法律问题。可见信访问题已经不再是单纯传统意义上的信访，而是已经被异化为主要的社会矛盾纠纷解决机制。这就是我们常常所讲的信访困境。究其原因，则是法律救济途径的不畅、不充分，使得原本可以通过法律途径寻求救济的案件却来通过信访途径寻求救济。换句话说，目前信访问题的实质是大量纠纷得不到救济。所以，解决信访困境，我们需要在完善其他的法律纠纷解决机制上下功夫，而不是狭隘的局限于信访，“不能在信访而言信访，必须跨出信访制度、在整个社会纠纷解决机制中来谈信访”*周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报(哲学社会科学版),2006,(1).。这就需要我们将改革的注意力集中于现有法律纠纷解决机制的完善问题上来，而不是被“信访”二字所迷惑。当然信访制度在被异化后也成为了一种纠纷解决机制，但信访的这种纠纷解决机制是一种人治的纠纷解决机制，是与法治相违背的。信访应当回归它原来的民意传达的功能定位。

符合法治的法律纠纷解决机制在现代社会是多元存在的，如调解、仲裁、行政复议、诉讼。完善这些法律纠纷解决机制均有助于促进信访制度改革，但限于篇幅，笔者不可能对其一一论述。笔者在此选择通过完善行政复议制度来促进信访困境的化解，并认为行政复议制度的完善是化解信访困境的最佳途径。下文是具体论述。

二、化解我国信访困境的最佳途径：完善行政复议制度

笔者认为化解当前信访困境的最佳途径是完善行政复议制度，原因在于信访案件中行政纠纷案件是其主要成分，而在解决行政纠纷案件上，行政复议具有其他纠纷解决机制无可比拟的优势。

(一)行政纠纷是信访案件的主要成分

有学者研究显示，自1996年后行政纠纷占了信访总量的很大一部分*张泰苏.中国人在行政纠纷中为何偏好信访?[J].社会学研究，2009,(3).。实践中，信访案件也主要集中在行政管理和行政执法领域。在2013年10月份的广东省信访条例立法座谈会上，省信访局局长林耀明指出资源管理与土地征用占信访案件的50%*此数据是作者在2013年10月广东省立法座谈会上从林耀明局长报告中听取的数据。。若加上其他各类行政案件则行政纠纷案件占信访案件比重会更高，如行政管理、行政处罚、行政侵权等，可见行政纠纷案件是信访案件中主要案件类型。事实上，从信访案件大多是信访人向上级行政机关告下级行政机关，就可以明白信访案件主要成分就是行政纠纷。因此，我国信访困境其实就是怎样化解行政纠纷与以何种途径满足民众行政纠纷中的权利救济。

当然，也有不少其他性质的信访案件是值得关注的，如涉诉信访。对于涉诉信访，则主要是需要通过司法制度的完善来实现。对此，十八大以来国家已经开始司法制度的改革，旨在提高司法公正和司法独立，在此不再论述。我们主要针对信访案件的重点部分即行政纠纷提出对策。

(二)行政复议制度解决信访纠纷的优势

行政复议制度，作为一项行政救济制度，相对于其他救济途径具有着无与伦比的优势，这些优势若能良好发挥则信访中行政案件的诉求能够得到满足。

1.行政复议具有技术优势

近现代行政的技术性、专业性的特点是催生行政法的原因之一。信访中，行政案件多为疑难复杂案件，行政性、专业性较强。因此需要一批具有行政专业知识、技能和经验的裁判者，发现行政管理过程中的瑕疵和不当，进而改进行政管理和服务，从而保证行政纠纷高效全面解决。行政复议符合这些技术要求，行政复议中，行政裁判者既具有相关法律知识，还具有行政经验。尤其是在现代行政专业化加强的背景下，行政案件中裁判者的行政经验尤为重要。专业性的要求也是法国行政法院在其特殊的历史原因已经消失的情况下，仍然得以继续存在的原因之一*赵龙,沈安琪.法国行政法官专业化培养模式及对我国的启示[J].江苏工业学院学报,2009,(3).。行政复议这一技术性优势正是信访案件中亟需的，信访中信访局缺乏专业知识和经验，往往使信访案件得不到圆满处理。因此，行政复议的专业性特点能够满足信访中行政案件的技术要求。

2.行政复议的快捷、便利、高效优势

心理学家在信访工作的社会心理学研究中，发现信访人通常具有一种焦虑的心理。主要表现为性子急，上访都希望有立竿见影的效果。如果时间太长， 他们就会对本级政府失去信心，从而继续上访，而且案件办理时间过长会使信访人心里产生官官相护的想法*张清娥.信访工作的社会心理学分析[J].求实，2009,(8).。这就给信访行政案件提出了很高的效率要求，这一超高的效率要求显然是行政诉讼所不能满足的，而“行政复议具有‘方便快捷、方式灵活、成本低廉’的优势”*方军.论中国行政复议的观念更新和制度重构[J].环球法律评论,2009,(1).转引自杨海坤,朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改[J].法学评论，2014,(4).，能够满足信访人的这一要求。同时行政复议的方便、快捷、高效能够降低纠纷解决的成本，与其他法律途径相比具有很强的优势。因此，通过完善行政复议制度来促进信访改革具有其他法律途径所没有的效率优势。

3.行政复议的内部监督与全面救济优势

行政复议既是纠纷解决机制和权利救济机制，还是一种内部监督机制，即行政复议制度是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错制度，而这种内部监督机制又对纠纷解决和权利救济具有积极作用。相对于司法审查的外部监督，作为内部监督的行政复议，上级行政机关能够对下级行政机关的行政行为直接变更，能够全面进行合理性审查，可以要求下级行政行为不仅合法而且合理，从而更全面更充分的保障相对人的权利，而且由于行政上的领导关系，下级会更快更有效的执行。同时，行政复议的内部监督性质，使得纠纷解决的形式更为多样，在程序上更为灵活。因此，作为内部监督的行政复议，能够直接、高效的促进纠纷的解决，使权利得到全面的救济。此外，行政复议能够满足部分信访人的清官情节，因为行政复议制度是上级行政机关或部门负责，理论上由行政首长领导；在重大信访案件上，行政首长可以参与审理。这种受到更大的领导关注的情形正是清官情节所期望的。当然这种内部监督有时候会变成官官相护，可能会影响行政复议的公正性，但可以通过法律规定加以完善以及通过最终的司法监督来保障。

4.低成本、低风险的信访问题解决机制

法律经济学要求制度改革时进行成本-收益分析，即要求新的制度设计对制度的投入成本和制度所产生的收益进行对比分析，成本收益分析方法的前提是追求效用的最大化。要求改革以最少的投入获得最大的收益，成本不能高过收入。在信访制度改革中，我们同样要对改革的成本和收益进行预计。那些主张借鉴国外制度建立相关苦情、申诉制度的信访改革主张，显然会大大提高信访改革的成本，至于收益则因难以预料制度借鉴能否成功而变得无法估计。但可以肯定的是，通过完善现有行政复议制度来促进信访制度的改革，不会增加任何的信访制度改革成本，况且《行政复议法》亟需修正*近年学者呼吁和研究《行政复议法》修改的日益增多。如杨海坤、湛中乐、余凌云等学者纷纷对《行政复议法》修改提出意见。。因此，将信访制度改革与行政复议制度的完善相结合能够以最小的改革成本收取最大的制度收益，避免了立法成本的过高，可以收到一石二鸟的作用。

制度经济学理论要求在改革中尽量降低改革失败的风险，避免进入恶性路径依赖。因为，根据路径依赖理论，“在制度变迁中，存在着一种自我强化机制，制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化”*[美]道格拉斯 C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译.上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2008.转引自庄士成.我国信访“困境”的制度成因——个制度经济学的分析视角[J].政治与法律，2011，(8).。这就意味着改革一旦失败，该制度便将进入一种低效率的‘锁定’状态，可能顺着原来的错误路径往下滑。根据这种理论，我们在制度改革中要尽量避免失败的改革，尤其是避免新的制度陷入恶性路径之中。因此，我们在改革之初就要考虑制度失败所带来的风险。在信访制度改革中，通过完善行政复议制度来化解信访困境的这一途径选择，可以将风险降至最低。因为，行政复议制度的完善即使不理想也不会使得目前的信访制度恶化，而且现有制度并不会带来新的恶性路径依赖。可见，通过完善行政复议制度这一途径，能够降低信访制度改革的风险，不会出现建立新制度所带来的不确定性影响。

因此，通过完善行政复议制度来促进信访制度改革，能够充分利用现有制度，降低改革成本和改革风险。

综上，从信访案件的主要成分，行政信访案件的专业性特点和信访人的心理特征，以及改革成本收益分析和降低风险的需要考虑，将信访制度改革与行政复议制度的完善相结合，是信访改革的最佳途径选择。

三、 现行行政复议制度化解信访问题的缺陷

上文论述了行政复议化解信访问题的优势，然而实践中一个不争的事实是，行政复议解决纠纷的不力是信访持续走高的原因之一。正是包括行政复议在内的法律纠纷解决机制运行不畅或权利救济不充分从而导致了信访异化为民众热衷的纠纷解决和权利救济途径。这表现为我国行政复议利用率低，相反信访案件数量却是行政复议案件的数百倍之多*我国目前每年受理的信访案件总量达上千万件，而复议案件则每年不到10万件。参见黄学贤，马超.行政复议:制度比较、功能定位与变革之途[J].法治研究，2012，(6).。因此，我们需要对目前行政复议制度存在的问题进行分析，然后根据问题，提出完善建议，提高行政复议解决行政纠纷和实现权利救济的能力，从而化解信访困境。我国现行行政复议制度存在以下缺陷。

(一)责任和监督缺失

尽管《行政复议法》第34、35条规定了复议机关的失职和渎职的处罚，但这些法律责任规定，除了构成犯罪的是刑事责任外，均是内部行政处分形式的责任，缺少外部责任。其次，对于内部责任，也存在监督的缺失。主要表现在“《行政复议法》及其实施条例都对此缺乏必要的基本的监督制约措施，尤其是本机关及其行政首长缺少对于本机关行政复议制度运行状况的监督和责任担当”*〔17〕杨海坤，朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改[J].法学评论，2014，(4).。 同时，上级行政复议机关对下级行政复议机关案件办理情况很少进行有效的监督指导，这就使得各级行政复议机构处于一定程度的监管盲区〔17〕。责任和监督的缺失，常常导致出现行政复议不公，复议维持率过高(当然也有其他原因)，随意不受理行政复议案件，甚至出现“官官相护”的情形，使得民众绕过行政复议直接进行行政诉讼或信访。

(二)机构设置不合理

现行的行政复议机关主要是分为两种，一是作出行政行为的行政机关上级主管部门为复议机关，二是作出该行政行为的行政机关所属政府。具体的行政复议机构，则是由行政复议机关内设的法制部门办理。这种设置的不合理主要体现在三个方面，一是这些法制部门一般承担着多种工作任务，如审查规章、规范性文件、执法监督和法律宣传，虽然也有些部门设有专门的行政复议人员，但由于行政复议案件较少，其常常被委以他用，这就造成了行政复议人员专业性不强，办案能力低，办案质量不高，未能发挥行政复议的专业性强的特点。二是复议机构没有决定权，由于复议机构只是行政复议机关的内设机构，最终决定权仍然属于行政机构负责人，常出现“审而不判，判而不审”的审查和复议决定相分离的局面，甚至有时候行政首长出于其他行政管理的考虑，而忽视具体某些行政复议案件，造成复议不公，从而使行政复议失去公信力。三是各个行政职能部门充当行政复议机关不符合回避原则的要求，我国是一个熟人社会，相同职能部门在业务交往中会形成熟人关系，而且被申请复议机关大多在执法上事先得到上级支持或肯定；因此，不符合回避原则，难以保证公正。所以，在行政复议办案专业性不强、质量不高和行政复议公信力缺失的情况下，信访人自然是会选择上访，而不是行政复议了。

(三) 程序优势未能发挥

前文已经述及快捷、便利、高效是行政复议制度的优势，然而现行的《行政复议法》的规定却未能发挥学者们所指出的这一优势。首先，期间的规定问题上，《行政复议法》规定受理5日内审查，然后7日内通知被申请人，60日内作出行政复议决定(法律规定少于60日除外)。这一规定，与原行政诉讼法规定的7日立案，5日内向被告发送副本，3个月作出一审判决相比，行政复议并没有明显体现出快捷、方便、高效。而前文述及信访人大多拥有一种焦虑的心理，都希望案件能够在尽可能短的时间内办理结束，案件办理时间太长会对政府失去信心。因此，目前行政复议的期间不能满足信访人的高效要求。在实践中，一些律师在接受当事人咨询时，私下里建议当事人直接去信访，认为通过行政复议速度太慢*这是我在和一些律师聊天中他们所反映的情况。。可见，我国目前行政复议制度的审理期限过长，失去了它本应有的“快捷、方便、高效”的特点，对民众的吸引力较低。

行政复议制度与行政诉讼相比，还被认为具有灵活性的优势，不像诉讼程序那样僵硬。然而，行政复议制度的这一优势也依旧没有得到发挥。在审理模式上，《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采取书面审查。这种审查方式，一是过于单一，所有案件均采取书面审查，不能满足信访行政案件多样性的特点；二是书面审查这种封闭式的审查方式，“把申请人‘关在门外’，缺少面对面的交流、对质与辩论，复议又在行政系统内部运作，容易让申请人心生疑窦，不信任、不接受复议决定”*〔20〕余凌云.论行政复议法的修改[J].清华法学，2013，(4).。显然，原本应该灵活的行政复议，却因“当下程序单一，因单调而影响效率”〔20〕的弊端，使得行政复议不能满足信访民众对案件办理的快捷要求，也因这种单一封闭的审查模式降低行政复议的公信力。这些都是行政复议使用率低，导致民众倾向于信访的原因。

(四) 与信访衔接不够

我国行政复议使用率低的一个重要原因是“公众对行政复议这一救济制度和途径的知晓率十分低”*杨海坤，朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改[J].法学评论，2014，(4).，“信访者50%～60%的人不知道案件该归哪个部门管及案件所涉及的的法律法规和政策”*张永和，张炜等.临潼信访：中国基层信访问题研究报告[M].北京：人民出版社，2009.114-117.，加之行政复议管辖制度复杂，就更不知道如何进行复议了。因此，当民众一旦与行政机关发生纠纷，需要寻求救济时，便习惯性的采取信访途径寻求救济，从而导致民众知信访而不知行政复议。此外，行政复议与信访衔接的一个重要问题是二者的受案范围不同，行政复议受案范围有限，而信访的受案范围远远大于行政复议。这充分的反映了行政复议与信访的衔接不够，使得行政复议化解信访困境的作用有限。

综上，我国现行行政复议制度因其责任和监督缺失导致行政复议不够公正；因其机构设置不合理导致复议办案质量低，不能充分满足申请人的权利救济要求；因其未能发挥程序快捷、便利、高效、灵活的优势，不能满足申请人的效率要求，也未能获得应有的公信力；因其知晓率低导致民众不知使用行政复议。这些原因都导致了行政复议未能有效充当行政纠纷解决机制，为行政纠纷当事人提供权利救济，从而使大量行政纠纷案件涌向信访。

四、 完善行政复议制度以化解信访困境

前文论述了行政复议制度为化解信访困境的最佳途径，并分析了行政复议制度在化解信访行政案件纠纷上的缺陷。针对这些缺陷，结合信访，在《行政复议法》修改之际，提出以下完善建议。

(一)加强行政复议机关内外责任与监督

前文述及行政复议机关缺少外部责任和监督，出现监管盲区，从而导致复议不公正现象。在责任方面，由于《行政诉讼法》的修正，规定复议机关即使维持原行政决定也需成为被告，这在一定程度改变过去行政复议机关无外部责任的现象。但我们认为，这仍然还不够，虽然修正后的《行政诉讼法》规定了复议机关一同成为被告，但由于《行政复议法》、《行政诉讼法》对这种外部责任并没有做任何具体的规定，责任为何并不明确。因此，我们建议，在《行政复议法》的修改时增设行政复议机关的相关外部责任，尤其是要加大复议机关对申请人的赔偿责任，而不能仅限于现行国家赔偿法规定的加重损害的才赔偿，只有在实质责任加重的情况下，才能更为认真地进行复议。

在行政复议机关的监督问题上，要“完善行政复议监督指导制度，落实行政复议机关责任追究制度”*杨海坤，朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改[J].法学评论，2014，(4).。加强上级行政复议机关对于下级行政复议机关的监督，加强行政复议机关对其行政复议机构的监督指导，建立上级行政复议机构对下级行政复议机构的工作指导联系，以及复议机关对复议机构工作人员的监督指导。同时将这种监督指导制度化、常态化，防止出现行政复议机关监管盲区。

(二)合理设置复议机构以增强复议独立性

前文分析了，我国现行行政复议制度由于机构设置不合理，导致行政复议未能体现其专业性，也未能充分保证复议公正，从而影响其公信力。对此，我们建议从三个方面完善。

1.相对集中行政复议权

前文论述中，我们分析发现，目前分散的条块复议管辖模式，一方面不符合回避原则，另一方面由于案件过少，而导致复议机构常常闲置，不利于行政复议的专业化。同时分散的复议管辖不利于节省人员编制，节约行政成本。因此，有必要合理的相对集中行政复议权。相对集中复议后，一是能够起到回避的作用，避免利益瓜葛，从而为申请人提供充分的救济；二是相对集中行政复议，能够促使行政复议专业化发展。对此，许多学者提出提出了不少建议。笔者赞成将行政复议权集中在县级以上各级政府，取消市县一级政府职能部门的行政复议权，但保留省一级的政府职能部门的行政复议权，中央垂直管理职能部门仍然按照原来垂直管辖的复议模式。如此，以达到整合力量、节省资源、提高效率、保证公正的目的。

2.设置行政复议专员或行政复议法官

前文述及了行政复议机构由于承担多种工作任务，导致复议办案能力不强，影响办案质量，未能发挥行政复议专业性强的优势。这就需要在行政复议机关设置专门人员负责行政复议工作，提高行政复议人员的法律职业素质。对此，可以学习英国行政裁判所、法国行政法院的做法，我们在行政复议机构中专门培养行政复议官，邀请具有一定专业知识的人员来专门担任，或者可以与法院行政庭进行交流，全面提高行政复议办案人员的素质，使行政纠纷能够有效高质量的得到化解。

3.赋予行政复议机构以复议决定权

前文论及我国行政复议存在审查与决定相分离的情况，这严重影响行政复议案件的公正判决，使得审查徒具形式。因此，我们建议应当赋予行政复议机构一定的复议决定权，让行政复议机构在审查案件，查清事实后，能够做出复议决定，避免再由未参与审查的领导另行决定。行政复议的确应该保持其一定的行政性，应该由行政首长领导，对此，我们主张行政复议决定书需由行政复议机关负责人副署，但若行政复议机关领导人要进行实质决定时，则需有实质参与复议审查才能由行政首长做实质复议决定。如此，以保障审查与决定的关联性。

(三)提高复议效率，多样化程序设置

我国目前行政复议审理期间长，审理程序单一和封闭，未能发挥行政复议“快捷、方便、高效、灵活”的优势。对此，我们提出以下建议。

1.设置多样化程序和审理方式

我国现行行政复议采取的是原则上书面审查，且审理期限统一为60天，即单一的和封闭的审理程序。这与行政复议灵活性和行政纠纷案件的多样性特点不相协调，也不能满足申请人参与审理的内心需要，不利于提升行政复议的公信力。对此我们建议增构复议程序和复议审查方式。

复议程序方面，建议增设简易复议程序、复议调解、复议委员会程序，并将复议委员会程序准司法化。根据不同复杂程度、不同性质的复议案件规定不同程序规则和期间，以满足不同案件的需要。对相对简单、法律关系并不复杂的行政纠纷案件，可以设置较短的审理期限，以提高效率，满足申请人迅速解决纠纷的心理期待。对于较复杂的案件可以适用准司法化的复议委员会程序，以确保案件得到科学和公正审理。如此，以保证行政复议的灵活性。在行政复议审查方式上，可以在保留书面审查的基础上增设开庭审理。开庭审理又可以分为复议委员会开庭审理、简易开庭审理。复议委员会开庭审理，相对于书面审理，当事人能够参与其中，并展开质证和辩论。这一方面是能够以一种看的见的方式实现正义，另一方面能够让复议机构清楚地了解案件事实，从而做到既让申请人信服又能使案件正确办理。至于简易的开庭审理方式，是因为简易程序虽然案件并不复杂，但有些申请人有着强烈的参与情绪，这些申请人有时并不是一定为了达到某一输赢，而是为了像秋菊一样“说个理”、要个“说法”。因此，开庭审理有助于满足申请人的参与感，同时面对面的审理有利于审理中调解机会的把握。

2.缩短行政复议审理期限

前文述及信访人最迫切的是期待案件能够得到迅速解决，其实这也是所有公众对行政权利救济机制的要求，没有人乐意等待旷日持久的审理期限，因为期间越久就会感觉公正越缥缈。实践中，经常出现复议或诉讼程序尚未结束，当事人便已经走上了信访之路，因为不少信访人在等待处理的过程，误以为是复议机关或法院故意拖延或者以为是案件被“不了了之”处理。因此，有必要缩短行政复议的审理期限，以充分发挥行政复议“快捷”的特点，满足申请人迫切的心理期待。当然，缩短行政复议的审理期限，是否会影响到行政复议审理的公正？有些学者也认为我国行政复议制度过于强调效率而忽视公正*黄学贤,马超.行政复议:制度比较、功能定位与变革之途[J].法治研究，2012,(6).。对此，我们认为“在效率和公正两端之间，复议程序的设计应当踩在略偏效率一端”*〔26〕余凌云.论行政复议法的修改[J].清华法学，2013，(4).，兼顾公正即可。这是因为，首先，行政救济不同于司法救济，应该有不同的价值定位追求，而不是价值追求重叠，二者在价值追求上应各有侧重，从而相互配合满足不同需要。其次，行政复议虽然侧重追求效率价值，但可以仍然兼顾公平。最后，行政复议作为行政救济，救济的公正性可以由司法救济作最终保障，即在公众不服行政复议后仍可以向法院请求救济，而不是让公众在每一个救济环节都饱受低效率的诉累。当然，这需要尽可能的取消行政复议终局裁决事项。

因此，我们建议在总体缩短行政复议期限的基础上，再根据不同行政复议程序规定不同的复议期限，比如，简易程序10天，复议委员会审理程序30天，如此满足信访人的效率要求。此外，取消绝大部分的行政复议终局裁定。

(四)加强行政复议与信访的衔接

行政复议制度要想成为化解信访的主要途径，必须在二者之间建立起衔接机制，将信访行政案件引导至行政复议中来。对此，我们建议扩大行政复议范围和加强行政复议法律制度的法律宣传。

1.扩大行政复议受案范围

行政复议作为行政救济，具有很强的行政性，而且是行政内部监督的重要方式；同时，由于行政机关实行的是上下级领导机制，上级行政机关有权改变和撤销下级行政机关的行政行为。因此，从理论上讲，“所有行政争议都没有理由不可以进入复议”〔26〕。所以，行政复议的受案范围应尽可能的扩大，除了政府不能管或不适合管的行政管理领域，且能有其他相关社会自治组织或其他纠纷解决机制所能处理案件外，都应该纳入行政复议的受案范围。如此，确保行政复议范围能够基本覆盖信访行政案件的范围，避免行政复议范围之外的行政纠纷案件没有途径解决，而只能走信访途径。

2.加大对行政复议制度宣传力度以改变公众固有上访观念

传播学理论认为“对于受众来说，总是愿意接受那些与自己固有观念一致的或自己需要、关心的信息，回避那些与自己固有观念相龌龊的或自己不感兴趣的信息”*周凤婷.大众传媒与法律宣传[J].探求，2005,(3).。目前我国民众大多熟悉信访，而对行政复议制度知晓程度低。因此，根据上述传播学理论，我国民众遇到行政纠纷自然是倾向于通过向与自己固有观念一致的信访寻求救济，而不是通过自己不甚了解的行政复议来解决纠纷。这就有必要加大法制宣传力度，提高公众对行政复议制度的知晓程度，尤其是在信访接待处对信访人员进行宣传，引导信访人员通过行政复议寻求权利救济。通过多种方式向全社会进行宣传，比如通过媒体向公众宣传行政复议，在普法日对行政复议相关法律法规进行宣传讲解，改变以往只对宪法、安全方面法律法规宣传的现象，从而使民众在潜移默化中树立通过行政复议等法律途径寻求权利救济的法律意识，使得行政复议等法律途径解决纠纷成为民众的固有观念。

On the Specific Ways of the Reform of System of Petition in China —Taking the Opportunity of Improvement of Administrative Reconsideration System

JIANG Du-du

(GuangdongUniversityofForeignStudies,Guangzhou,Guangdong510420,China)

The reform of the system of petition must choose the way of the rule of law, rather than the establishment of a dispute resolution mechanism in addition to the existing system.Administrative reconsideration is undoubtedly the best way to resolve the plight of the petition,according to the fact that the current petition case is mainly the administrative cases.“Administrative Reconsideration Law” is facing amendment, petition system reform should take this opportunity. The revision of the Administrative Reconsideration Law should take corresponding measures according to the characteristics of the petition cases, so as to fully meet the needs of resolving administrative disputes, so that this amendment can improve the administrative reconsideration system and resolve the plight of the petition at the same time.

petition; rule by law,system of petition; Administrative Reconsideration; reform approach

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170222.008

2016-11-03 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年2月22日数字出版，全球发行

蒋都都，男，广东外语外贸大学欧洲研究中心博士研究生，主要研究方向：行政法学、宪法学。

DF3

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1672-769X(2017)02-0096-08