精准扶贫法制化思考

何志春 冯学智

（中共甘肃省委党校 甘肃 兰州 730070）

精准扶贫法制化思考

何志春 冯学智

（中共甘肃省委党校 甘肃 兰州 730070）

精准扶贫问题，经济学家、社会学家研究关注较多，鲜有法学家关注，研究者更是凤毛麟角。精准扶贫法制化迫在眉睫，依法治国方略要求各项工作均应依法进行，精准扶贫亦不例外，本文从精准扶贫法制化的理论基础，精准扶贫法制化应坚持的原则，精准扶贫法制化的主要内容等对精准扶贫法制化做一些探讨。

精准扶贫 法制化 理论基础 主要内容

精准扶贫是粗放扶贫的对称，是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

“精准扶贫”这个概念是习近平总书记2013年11月3日在湖南湘西州花垣县十八洞村调研扶贫工作时首次提出的，并作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。后来又在多种场合进一步阐述并丰富了这一概念的科学内涵，从理论到实践形成了系统完整的精准扶贫思想。应该说，精准扶贫思想是指导我国今后扶贫工作的重要方针，是我国扶贫攻坚必须遵循的思想原则，是对邓小平关于社会主义共同富裕理论的丰富和发展，是马克思主义中国化的又一个重要成果，对中国扶贫成败起决定性作用。2013年12月18日，中共中央以“两办”的名义印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》（以下简称意见），国务院机构出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》，详尽规制了精准扶贫的总体布局、工作机制和工作模式，对习近平精准扶贫思想的全面开展起了推动作用。精准扶贫的核心理念是精细化扶贫、分批分类扶贫和教育扶贫。

对于精准扶贫问题，经济学家、社会学家研究关注较多，鲜有法学家关注，研究者更是凤毛麟角。精准扶贫法制化迫在眉睫，依法治国方略要求各项工作均应依法进行，精准扶贫亦不例外，将精准扶贫纳入法制化的轨道,是将习近平精准扶贫思想与法制理论有机结合的必然结果，也是扶贫工作理论联系实际的必然要求。精准扶贫必须规范化、制度化、法制化，这样才能巩固扶贫成果，使扶贫效果可持续，最终实现共同富裕的目标。

一、精准扶贫法制化的理论基础

1.思想基础。自新中国成立以来特别是改革开放以来，党中央高度重视扶贫开发工作，全国人民矢志不渝、接力奋斗，开创出具有中国特色的扶贫模式，创造了人类减贫史上的中国奇迹。毛泽东指出：“老百姓拥护共产党，是因为我们代表了民族与人民的要求。但是，如果我们不能解决经济问题，……如果我们不能发展生产力，老百姓就不一定拥护我们。”我们搞扶贫开发，就是在解决贫困群众的发展生产力。邓小平指出：“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务。”既然是义务就需要法律予以规范。在法制理论方面，邓小平同志提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的“十六”字方针，还提出“我们坚持发展民主和法制，这是我们党的坚定不移的方针”，“要继续发展社会主义民主,健全社会主义法制”。习近平也指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”“要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，……”并提出建设法治中国的奋斗目标，并就法治建设发表了一系列重要论述。毛泽东、邓小平、习近平关于扶贫的论述和法治理论是精准扶贫机制法制化的思想基础。

2.法律、政策依据。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”获得物质帮助是贫困人员的宪法权利，也是国家和社会的宪法义务。我国农业法在第10章的第85条规定国家扶持贫困地区改善经济发展条件，帮助进行经济开发；第86条规定中央和省级财政应当把扶贫开发投入列入年度财政预算，等等。这是精准扶贫机制法制化的宪法、法律基础。国务院办公厅《关于切实做好扶贫开发工作的通知》（国办发[1998]33号）指出“在目前贫困人口的分布和结构发生很大变化的情况下，要有效地解决贫困人口的温饱问题，就必须集中力量，集中资金，逐村逐户地采取有针对性的措施。扶贫到户是解决贫困人口温饱问题的一项关键措施。”中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）指出：消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。虽然我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，形成了中国特色的扶贫开发道路。但是，贫困地区发展滞后问题没有根本改变，贫困人口生产生活仍然十分困难。关于印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》的通知（国开办发[2014]30号）指出：通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础，这是精准扶贫机制法制化的政策依据。

3.实践基础。我国的扶贫工作历程是精准扶贫机制法制化的实践基础。经过30多年的扶贫，积累了丰富的经验，我国的贫困人口逐年减少，使7亿多农村贫困人口成功脱贫，贫困群众的生活水平不断提高，贫困地区的基础设施不断改善，各项社会事业不断进步，扶贫工作成效显著，初步探索出一条具有中国特色的扶贫道路。成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》对扶贫工作提出了新任务，并在第47条指出要加快扶贫立法进程，加强扶贫法制化建设，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。精准扶贫机制法制化有助于把这些年积累的丰富的扶贫经验转化为法律，从法律的层面给予全面总结和提升，成为不断传承的宝贵的精神财富。

4.代表呼声。扶贫立法每年都成为全国“两会”的焦点。早在2004年“两会”上，全国人大代表郭海亮就曾建议：将《扶贫法》纳入该届人大的立法规划；在2007年的“两会”上，人大代表、云南省扶贫办副主任宋嘉林提出建议将扶贫多年来成熟的政策、措施上升为法规，以防止地方扶贫的随意性。尤其是在2012年的“两会”上，来自甘肃、贵州、四川等多省人大代表的建议中都涉及到“扶贫立法”问题，其中人大代表、原贵州省副省长现贵州省人大常委会党组副书记、副主任禄智明建议：扶贫工作应该纳入到法制的轨道上，让更多贫困人口享受到改革开放的成果。扶贫立法的呼声越来越高，这些呼声并不是凭空喊出来的，因为我们在扶贫工作中确实存在许多问题，如扶贫目标不精准的问题，扶贫资金存在多头管理、互相扯皮，使用资金过程中随意性大、社会力量参与扶贫工作积极性不高等，这些问题唯有法律来约束和规范。2016年3月14日，全国政协委员、民建中央委员、重庆市副主委、重庆市政协副秘书长王济光向大会递交议案表示，涉农扶贫项目监管的法治化是依法惠农、法治扶农的必然选择，应该全面加强涉农扶贫资金的监管力度。国外在扶贫工作法制化方面有几百年的成功经验值得我们借鉴。如英国的《济贫金》、《国民救助法》，美国的《社会安全法案》，日本的《日本生活保护法》，巴西关于税收优惠方面的规定等等。

二、精准扶贫法制化应坚持的原则

精准扶贫法制化首先应坚持原则性与灵活性相结合。既要有全国统一的制度、规范，又要因地区、因人而异，鼓励和允许各省、市、县扶贫单位因地制宜，突出地方特色，因县、因乡、因村、因户定策，方便灵活的开展个性化的精准扶贫工作。其次是统一性和差异性相结合。在保持扶贫法律、法规、政策、扶贫目标、扶贫资金支持力度等原则上一致的情况下，允许差异性扶贫办法的存在。

三、精准扶贫法制化的主要内容

1.形成法律体系。扶贫工作进行了30余年，我国至今没有一部统一的全国性的扶贫方面的法律，有关扶贫方面的地方性法规也只有十几个省有，扶贫工作迫切需要法制化。一是制定有关法律。应尽快制定《扶贫法》、《涉农扶贫项目监管条例》等扶贫专项法律条例。在以往的扶贫实践中，人们普遍更加关注并善于运用行政手段和经济手段，而忽视法律手段，认为贫困是一种自然经济现象，它与法律无关，由此漠视了法律在扶贫中的作用。在当前力推“精准扶贫”的情势下，需把法律规范作为扶贫的手段。行政手段扶贫往往具有临时性、不确定性、短期性的特点，它要靠扶贫人员的良心和道德来维系，会因扶贫主体的道德水平及价值观不同而有所差异。法律的稳定性决定了其在扶贫中能克服行政性扶贫的不足，并将扶贫直接规定为国家和社会的强制性义务，运用法律手段规范扶贫工作的全过程，会使精准扶贫真正体现法律公平正义的价值。二是完善地方性法规。目前一些省区制定了扶贫条例，如广西于1995年11月14日通过了《广西壮族自治区扶贫开发条例》、云南于2000年出台了《云南省违反扶贫资金管理办法处理规定》、《异地扶贫开发项目管理暂行办法》，2009年还制定了《扶贫资金管理暂行办法》，贵州于2005年出台了《贵州省扶贫资金审计条例》。此外黑龙江、湖北、广东、陕西、重庆以及内蒙古自治区等十几个省区先后制定了农村扶贫开发条例。宁夏于2016年3月24日通过了《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》，这标志着宁夏扶贫工作走上了法制条例化轨道。但有些省区至今没有扶贫法规，给扶贫工作的实施造成困难，因此完善地方性法规是当务之急。

2.规范主体行为。精准扶贫是一项极具政治性、战略性和基础性的重大工作，在将其纳入法制轨道的同时，必须通过法律来规范精准扶贫主体的行为及地位。一是明确规定责任。从法律上明确精准扶贫工作的社会责任，构建全党、全社会共同参与的扶贫工作机制，形成社会扶贫的整体合力。二是提高社会地位。依靠法律提高精准扶贫工作部门的地位。精准扶贫工作部门肩负着贯彻落实党和国家扶贫开发战略、规划和方针政策，组织动员和协调全社会开展扶贫活动、推动贫困地区和贫困对象脱贫致富的历史责任，为适应精准扶贫新要求，须具有一定的独立性，拥有相应的决策权和行政权，以确保管好用好扶贫资源，达到精准扶贫效益的最大化。三是规范工作行为。国务院扶贫开发领导小组办公室是落实精准扶贫任务、进行顶层设计的责任主体，地方扶贫开发领导小组办公室是落实精准扶贫举措的责任主体，要紧紧围绕精准扶贫任务，强化精准扶贫主体责任，规范他们的行为，保证依法开展扶贫工作。四是依法推进扶贫。用法治思维推进精准扶贫工作，提高法律意识和法制观念，大力推进依法行政进程，增强各级干部法制观念，善于运用法制思维和法治方式，依法做好改革、发展、管理、服务等方面工作，全面提高农村依法治理水平。

3.透明权力运行。精准扶贫是新时期我国扶贫战略思想之一，是提高扶贫开发效果的必然路径选择，也是建设“十三五”的重要起点，扶贫要准、政策要活、手段要实，公开透明是托底良策，更是引领致富的主线，必须要在公开、透明上下功夫。一是增强透明意识。政务公开是用法律打造透明阳光政府的客观需要，政府的权力来自于人民，是人民对自己自身权利的让与，必须服务于人民并自觉接受人民的监督。故而政府关于精准扶贫的各项方针政策及执行过程应依法公开、透明。从权力运行过程来看，政府公开精准扶贫的各项活动有利于破除权力运行的隐蔽性为治理腐败提供预防机制。从权力制约方面看，政府公开精准扶贫的操作办法有利于激励公民参与权力监督，为治理腐败提供监督机制。以监督制约权力运行，对行政权力形成一个严密的反腐网络，可有效防止精准扶贫过程中的腐败问题。二是纳入公开范畴。我国的《政府信息公开条例》将政务公开规定为政府的法定义务。实施扶贫攻坚，将精准扶贫工作的各个环节均纳入政务公开范畴，纳入重要议事日程，列入扶贫开发总体工作规划、政风行风考核范围。将所有扶贫计划直至款项全部向社会公开，通过相关平台公之于众，接受公众监督，坚决杜绝暗箱操作、防止扶贫资金被挪用、被私分等问题发生，打造阳光扶贫。

4.增强法制意识。有调查显示：村民们认为“只要不去触犯法律，就不用学习法律，也不用理解法律”。可见，培养贫困地区农民的法律意识，提高法治文化建设水平，是四个全面的重要任务，更是精准扶贫的客观需要。一是开展法制教育。要深入开展涉农法律宣传，开展法律进乡村活动，通过开设“固定讲堂、流动讲堂、农家讲堂、空中讲堂”等形式，大力宣传《宪法》、《土地承包法》、《村民自治法》、《反家庭暴力法》等涉农法律法规政策；通过走村入户，深入田间地头，向群众发放涉农法律资料，用通俗易懂语言、耐心细致方式，“面对面、手把手”地向群众宣传涉农法律法规、涉农政策，特别要重视对村委会成员的法制教育，因为他们是解决纠纷的关键人物。只有对贫困地区干部群众进行充分的法制教育，提高他们对法律的知晓度、认知度和践行度，增强其法律意识，他们才能正确理解法律、主动使用法律、充分相信法律，为精准扶贫创造良好的法治环境。二是培育示范点。精准扶贫工作要走一段很长的路，培育示范点就显得尤为重要和迫切。要争取在每个村民小组培养至少一个“法律明白人”。每个贫困乡依托司法所建立一个法制辅导站，每个贫困村设立一个法治黑板报或宣传栏并定期更新宣传内容。每个村民小组建立一个法律图书角，由专人负责管理维护。开展“送法进乡村”活动。三是发挥文化动力。要以法治文化的动力来帮助贫困群众获得自我发展能力。精准扶贫过程中的重点难点问题要靠法治的内在文化力量来解决，要通过法治文化的引领教育，使贫困群众的法治观念得到逐步转变，增强他们依法发展，摆脱贫困，依法脱贫的信心，为法治中国建设提供坚实的群众基础。

5.依法追究责任。“徒法不足以自行”，有了完善的扶贫法律，执法力也应该跟得上，否则将难以严格执法。一是加强干部管理。要加强对干部的管理，提高干部的责任意识和服务意识。教育干部树立正确的权力观，充分运用好手中的权力为贫困地区人民服务，提高服务的质量和效率。加强队伍作风建设，树立为民、务实、清廉的良好作风，以好的作风服务贫困群众。严明纪律、坚决杜绝基层干部在扶贫对象确定中违规操作、优亲厚友、徇私舞弊的行为发生。二是强化制度执行。强化扶贫开发工作领导责任制，明确责任主体及主体的法律责任，使其各司其职，各负其责。三是加大责任追究。构建责任追究机制，就是要加大问责力度，有权就有责，强化责任追究，从而有效提高政府和干部的精准扶贫责任意识。完善官员的责任追究制度，对官员因精准扶贫方面的决策失误、渎职行为、乱作为和不作为等进行具体的规范，明确责任，加强督促和惩戒。对违反扶贫法律的行为依法追究行政、民事乃至刑事责任。

6.维护合法权益。贫困群众权利受到侵害时，往往选择上访、找村委会、乡政府予以解决，鲜有选择依靠法律程序解决的。故而，畅通权利救济渠道，培育依法维权意识尤为重要。一是增强维权意识。要提高贫困群众学习法律知识的积极性，让农民懂得法律是维护他们合法权益的武器，使农民对法律有正确的认识，引导贫困群众用法律手段来解决纠纷，为他们提供良好的利益诉求平台，完善利益诉求机制，树立法律的权威，避免了对法律的曲解，增强了对法律的信任，从而促进贫困地区社会和谐，为精准扶贫奠定群众基础。二是畅通援助渠道。要畅通农民权利救济渠道，加大对困难群众维权的法律援助。努力实现“一村一法律顾问”制度在贫困地区的广覆盖，要充分发挥法治在精准扶贫中的特殊地位和作用，以“精准扶贫”活动为契机，创新举措，降低门槛，扩大范围，加大对困难群众的法律援助力度。将困难群众所有的法律诉求全部纳入援助范围，以具体案件为依托，提高司法公信力，进行法律“精准扶贫”，以人民群众看得见、感受得到的具体案件办理成果取信于民。使困难群众能够更好地通过法律援助保障权利。三是营造法治环境。营造良好法治环境，是全面推进依法治国、“精准扶贫”工作能够健康发展的基础和前提。要通过不断培育和提升法治文化、树立法治信仰，在扶贫地区形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境，使困难群众能在更为广泛的领域感受到党和政府的关怀，得到社会公正待遇，为精准扶贫工作顺利开展营造良好的法律环境。

［1］唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释［J］.人民论坛，2015（10）.

［2］汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫［J］.贵州社会科学，2015（05）.

［3］黄承伟，覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构［J］.中国延安干部学院学报，2015（01）.

［4］王国勇，邢溦.我国精准扶贫工作机制问题探析［J］.农村经济，2015（09）.

［5］刘解龙.经济新常态中的精准扶贫理论与机制创新［J］.湖南社会科学，2015（07-28）.

［6］黄妮.在精准扶贫中发挥社会监督机制的作用［J］.湖南行政学院学报2015（09）.

［7］左停，杨雨鑫;，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战［J］.贵州社会科学，2015（08）.

［8］邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择［J］.农村经济，2014（06）.

［9］张笑芸，唐燕.创新扶贫方式,实现精准扶贫［J］.资源开发与市场，2014（09）.

［10］赵武，王姣玥.新常态下“精准扶贫”的包容性创新机制研究［J］.中国人口·资源与环境，2015（12）.

D902

A

1007-9106（2017）09-0083-05

何志春（1964—），女，中共甘肃省委党校法学教研部副主任，教授，主要从事民商法学、社会法学等问题研究；冯学智（1973—），男，中共甘肃省委党校法学教研部刑事法学教研室主任，教授，主要从事国际经济法、社会法学研究。