城乡统筹发展与农村精准脱贫

党国英

（中国社会科学院农村发展研究所 北京 100000）

·精准脱贫研究·

城乡统筹发展与农村精准脱贫

党国英

（中国社会科学院农村发展研究所 北京 100000）

农村贫困的原因在于城乡分割造成的局部农业低效率、城乡基本公共服务不均等，社会治理不完善等，要实现农村精准扶贫，必须走城乡统筹发展的道路。

城乡统筹 精准脱贫

现在中央提出精准脱贫，是抓住了脱贫工作的一个关键所在。从更广的角度看，脱贫还是要通过改革，通过发展来实现目标。讲精准，主要是强调我们要提高脱贫工作的效率。假定我们的目标人群是一个亿，我们按照国际机构的说法就是每人每天一个多美元，比如说我们就算10块钱，那么算下来一年一个人就是3600多块钱，一个亿的人口就是三千多亿，这些人口自身还有些收入。假设我们就砍掉一半，大概要一千多亿人民币，不说开发，仅仅就说把收入的差距补上来，我们需要一千多个亿就能完成任务。从这个意义上看，我们脱贫的目标，五年之内解决这个问题不是太困难。

但是我们从一个动态的角度去看，从全局的角度去看，这个问题有一定的难度。根据我们国家的物价情况以及一个人基本的食物需求，如果我们要让一个人摆脱绝对贫困，每天大概需要20块钱。但是人不能光吃饭，可支配收入当中一半用来吃饭，另一半要用作其他的开支，所以摆脱绝对贫困就是20×2×360＝14400。这一年下来就是一个人需要的数目，这个数目其实是非常大的一个数目。从最新公布的全国国民收入情况看，全国居民分成五等分，五个20%。收入最低的20%即低收入组，人均可支配收入才5221元，再高一等的20%即中等偏下收入组，人均可支配收入为11894元（中等收入组人均可支配收入19320元，中等偏上收入组人均可支配收入29438元，高收入组人均可支配收入54544元），那么按照这种算法，现在有40%的人口都没有达到标准。如果把这种算法再改一下，我们可支配收入当中一半用来吃饭。一般的居民在可支配收入当中一半用来吃饭，基本上来说就是属于穷人的状态。发达国家收入100块钱当中用于吃饭的成本在15块钱以下，这是一种富裕的状态。我们刚才说的这个标准再把它严格一点，比如说是20×1.2×360=8640，那么仍然可以看到我们国家国民的20%左右的人处于一个绝对贫困状态，这是一个高的标准。在这个数据当中讲的是可支配收入，我们国家的农民(穷人主要在农村)有一些实际的收入不是可支配收入，所以要再把这个数字压缩一下，结果仍然有将近20%的人口，这个数量是非常大的。那么在这个判断之下，和我们通常判断的比如说七千万、八千万就不一样，如果我们将20%或者说30%的人口认定属于贫困人口，那么这个捕捉或者说是识别的成本就要低得多，也就可以断定我们很多农村地区连片的，一个村庄里面绝大多数人都没有达到我们所说的脱贫的标准。

我们现在的任务是近几年之内先要解决极端贫困的人口。那么这个事情就需要一个搜寻，这个脱贫的识别成本的确是非常高，其中的一个重要原因是农村的机制造成的。比如，一些村干部明知道张三不是贫困人口，可能把脱贫的救助资金给了他了。对于那些真正的穷人，在公开场合给了，但离开了那个场合可能就收走了。这种情况下，多数当事人不会去举报，有举报的也是极其个别的情况。为什么会这样呢?因为农村的社会关系，特别是贫困地区的农村社会关系，人与人之间的关系，穷人对权势人物的那种依附，就是听他们的话，按他们说的去做，这种情况是非常普遍的。只是这种情况如果不去做深入调查的话，是不容易看到的。所以贫困人口的搜寻成本高，并不是要看而看不出来，很重要的一个原因就是因为机制方面的问题，因为社会关系方面的问题。这样，我们的一些真正的穷人，可能享受不到我们的脱贫政策，所以提出精准脱贫，特别是要在近几年之内解决极端贫困人口的问题。这的确在方法上、在路径上意义非常大。

那么农民贫困的根本原因是什么？我们现在全国一般的农业生产情况大体上是种一亩玉米五个工作日，种一亩小麦四个工作日，这两种情况算下来，种小麦玉米的一个工作日要超过100块钱。所以说单算工作日，农民收入不低。但是，全国两亿户农民，平均一个家庭是10亩地。一亩地生产两季，是一千块钱，10亩地是一万块钱。一户人家四口人，平均一个人一年是两千五百块钱。全国农民如果按照这个估算的话都是穷人，都是极端贫困人口。因为有效工作日非常少，换句话说就是劳动生产率低，所以贫困的根本原因是劳动生产率低。但是农民从劳动生产率低的部门进到劳动生产率高的部门，即城市经济部门，立刻就不一样了。一年的有效工作日可能是两百、三百，不是几十个，这是城里人收入高的根本原因。城里人的劳动时间要比农村的农民劳动时间长，这是对贫困发生原因的一个最核心的认识。中国的脱贫工作在全世界之所以做得好，一个非常重要的原因，就是改革开放的三十多年城市经济扩展快，城市化的速度快，差不多是一年增加一个百分点。农村的脱贫工作一定要和城乡统筹发展结合起来，没有城市化，没有城市经济部门的扩张，中国的脱贫工作绝不会有今天的成绩。我们要考虑几年之内解决一个应急性的重大问题，解决极端贫困的人口问题。但是从长远看，我们要让体面生活的这部分中国人不仅只有30%，而是百分之七十、八十，甚至九十。让我们国家整体达到发达国家的水平，那就一定要把脱贫工作看成是城乡统筹发展的一个工作。如果我们不这样看，用财政的办法兜底，解决了一些人的极端贫困问题，但可能还是难以持续。所以统筹城乡发展就是要实现改革脱贫、发展脱贫，这才是一个真正的路径。

一、对贫困原因、状况的一些看法

（一）绝对贫困与相对贫困

贫困划分为绝对贫困与相对贫困。相对贫困在任何一个国家都有。比如美国，美国农业部大概给美国约七分之一的人口发食物券，凭着这个食物券可以在指定的机构领到免费的食物，可以把这七分之一的美国人看成是贫困人口。但是美国农民的主体一般都有几百公顷以上的土地，有的甚至有几千公顷土地，富裕人口指的是这部分人口。

学术界有人说，农村的土地千万不要轻易流转，如果进城的农民活不下去，返回到农村后还有一块地。这样一种观点，我是极不赞成的。在我们国内粮价还比较高的情况下，一个家庭种十亩谷物，人均收入可能是两千五百块钱，这两千五百块钱按照我们中国的财政收入总量看的话，我们用国民收入二次分配的办法就可以解决问题。农民回到农村给一户十亩地，人均就两千五百块钱，你还妨碍了规模经营，妨碍了规模效率的提高，所以这个思路是严重错误的。不是说反对回乡创业，反对就地转移，有条件回乡创业的，有条件就地转移的，一定是要集中在当地非农经济部门，当地的城市化水平不错的基础上，比如说我国的四川盆地、武汉长沙这一带的这种情况非常明显。如果不是这样的情况，回去又种地去了，所谓的回乡创业、就地转移还是种地，原来是自耕农，现在变成给别人打工还是种地，那是不能脱贫的。我们将来的脱贫工作主要放在城市里面来做，这个搜寻成本要低得多，因为城市居民的人际依附关系程度要比农村弱得多。

相对贫困人口是一定消除不了的，绝对贫困人口可以消除，这个虽然有难度，但就看我们的社会工作怎么样来布局。有一个数字表明，全国吸毒人口有一千四百万，还有一个数字表明全国残疾人口大概占百分之六。一个吸毒人口可能就要影响到两个到三个人的生活，使他们也可能变成穷人。长期看，这些人的总量很难压缩。我们解决了他们的极端贫困问题，但是他们的相对贫困和处在社会边缘的状态，在很长时间里都难以扭转。所以在一定时期内，绝对贫困人口，衣不蔽体、食不果腹的极端贫困人口我们希望五年之内基本上要消失，这个我们能做到。但是我们让一个人的生活不至于因为营养的不足影响到后一代，这个问题可能五年内不容易解决。英国有一句谚语，叫做人是吃出来的，意思就是吃饭的状况决定了这个人的基本状况。一个人从小的营养要充分，比如说蛋白的摄人量比较充足，就对成人之后的智力有很大的影响，当然跟遗传也有关系。但是好的遗传在三代里头如果营养跟不上，遗传都会发生变化。遗传不好的，三代人连续改善营养，遗传也会发生变化。为什么算出来一个人一天要20块钱，包括谷物、糖、蛋白、脂肪、蔬菜、水果，这是根据我们中国的物价算的。一个人每天吃20块钱，就能够防止他的后代因为吃饭的问题继续当穷人。在我们推进脱贫工作当中，我们给学生提供的营养午餐特别重要，一个孩子每天一个鸡蛋一杯牛奶。通过这样一个工作，我们确实能够消除绝对贫困人口，但是相对贫困人口是永远消除不了的。这是一个划分。

另一个划分就是我们把贫困状况分成国民的整体性贫困和局部性贫困这样两种情况。现在全世界这么多国家，有没有那种国民整体上都是贫困的，富人是少数，可能就只占到百分十或二十，其他的国民基本上都是贫困的情况呢?比如说南亚的一些国家，国民有百分之六七十的营养不能得到满足。但中国就不是，中国是属于局部性贫困，我们现在的农民已经有情况非常好的。凡是城市化水平高的地方，农业就好，农村就好。上海的松江区基本上清一色的家庭农场，一户种谷物水稻的话大体上都是一百多亩，在这样的地区，农村没有贫困人口。有了政府的补贴，加上他自己一百亩左右的水稻种两季，再加上其他的收入，不会有贫困人口的。所以在我们国家就是局部性的贫困人口为主。

（二）国民整体性贫困的原因

造成国民整体性贫困的原因究竟是什么呢?最核心的原因就是劳动生产率低。中国古代有一句话，说一个王朝要繁荣的话，基本条件叫五口百亩之家，即五口人，有一百亩地。这一百亩地如果要种庄稼的话，有6000多斤粮食，如果卖掉一半粮食解决吃饭以外的其他问题，还有3000斤粮食。这3000斤粮食当中还要留一部分做种子，一部分给牲口还要用。五口人当中一个人做农业劳动需要600斤粮食，所以五口百亩之家就只能过一种衣食无忧的生活，富不到哪里去。一个家庭一百亩地，一亿个家庭就是一百亿亩地，两千万个家庭就是二十亿亩地。这就是说中国古代即使按照二十亿亩地来计算，也最多能支撑两千万户，而且还得是一种平均状态。有些富人巧取豪夺，社会很不平等，那这个五口百亩之家就不是人人衣食无忧。历史上，有很多朝代都超过了两千万户。再加上社会不平等，所以古代饿死人的情况是经常发生的。如果若干年的风调雨顺，人口增长比较快，突然气候等等的因素发生问题了，就会发生大量的饥荒。中国历史上的水灾、蝗灾比较多。几乎所有的国家在传统的农业条件下，一般的老百姓基本上都过的是穷人的生活，不能实现衣食无忧，所以，五口百亩之家是我们的一些历史学家的一个美好的愿望。中国过去因为人地比例方面的问题，我们的老百姓长期处于贫困的状态。

现在的情况是什么样的呢?我们给一亩谷物乘以十，就是现在的情况。在甘肃定西，一亩地种一季玉米，好的地块如果田间管理好的话，能够达到700公斤左右，这是华北平原的十倍以上。据统计，在1936年和1947年玉米的产量都是70斤，700公斤相当于当时华北平原的20倍。有些人不相信中国人解决了温饱问题，现在定西好的地块的玉米产量是1936年和1947年华北平原产量的20倍，而中国的人口却没有增长20倍。因为各种原因，农业劳动生产率发生了极大的变化，土地产出率大大的提高，否则养活不了这么多的人。按照我们所说的全国两千万户还要处在社会平等的情况下，如果社会不平等的话，两千万户有一部分肯定是穷人，不能实现衣食无忧。

（三）国民局部性贫困的原因

主要原因体现在城乡分割，要素分配制度不合理，基尼系数在0.45以上，国民收入二次分配不合理，社会救援机制不健全，教育资源分配不合理等方面。

劳动生产率是最关键的问题，主要原因是技术进步。

我们现在的劳动生产率提高了，就连定西的一亩玉米产量都达到了700公斤，为什么还有穷人?原因在于即使亩产量达到700公斤，但是一户人家还是只耕种10亩地，那也是不行的。按现在的情况看，一亩地种两季收入也才1000块钱。今年的玉米价格每斤为七毛钱，就按亩产平均500公斤算，能赚多少钱?一亩地两季收1000块钱都算是比较高的，一家四口人10亩地收入10000块钱，每人才2500块钱。如果种100亩，情况就会不一样。从欧美的情况看，要达到城市那个生活水平也不容易。这就有了国民收入二次分配的问题。

另一个问题就是社会方面的弊端。前面讲到，按照有关方面披露的数据，我国有一千四百万的吸毒人口，这部分人口基本上属于边缘状态，再加上有些地方的邪教泛滥，让老百姓苦不堪言。这种情况即使在劳动生产率高的情况下也会发生。

精神病患者，就是处于边缘状态的人。如果国民收入的二次分配不能覆盖他们，这个不是体面的生活问题，是基本的人的尊严问题。如果我们能够考虑，希望通过国民收入的二次分配来解决他们的问题，而不是让这样的人在村庄里面，可能家人十天半月来一次放点吃的，精神病患者就在那里自生自灭。我们希望边缘性的这些人口一定要压缩。即使社会整体进步了，如果国民收入二次分配体制不完善，甚至我们决策者的价值理念达不到一定高度的话，我们看到的这些情况仍然难以避免。在我们国家，相对贫困人口还会长期存在，虽然我们的整体效率提高了，但是造成这些贫困的基本原因，在很长时间完全消除是不容易的。

（四）中国贫困的特点及原因

我们贫困的特点是“国民局部性贫困”为主，部分农民贫困为主。而造成这些现象的原因，主要有城乡分割造成的局部农业低效率、城乡基本公共服务不均等（如教育、社保），社会治理不完善。以上就是我对贫困原因、状况的一些看法。

二、如何解决贫困问题

（一）城乡统筹发展是乡村脱贫的根本出路

从基础上看，从大局上看，我们要通过改革脱贫，通过发展脱贫，而改革和发展的主旋律就是城乡统筹发展。前面说过，中国农业、农村好的地方，都是城市化发展比较好的地方，所以统筹城乡发展是实现整体脱贫、全民小康的一个基本路径。一定要把新农村建设看成是城市化的一个方面，一定要寄希望于城乡统筹发展来解决农村问题。

（二）魅力城市建设

我们要统筹城乡发展，要提高城市的品质，而城市的品质高低，一个重要的标志就是居住形态。

根据资料，中西部的人口密度比东部还高，大家可能不相信。东部不是号称缺土地吗?但是东部的人口密度比我们中西部的人口密度低。这里说的不是城市的人口密度，说的是城市居住区的人口密度，这是两回事。北京的天通苑，那里的人口估计一平方公里有十万人。上海外滩在1949年前后，一平方公里是3万人，是当时上海人口密度最高的地方。整体上北京城市建成区的人口密度一平方公里不超过1万，兰州应该也不超过1万。凭着我在兰州生活的经历，住四五万人的居民区比比皆是。根据我的研究，居住区的人口密度跟这个城市的品质，跟是不是魅力城市的关系非常大。就是要把我们中国的居民区的人口密度降下来，目标就是城市家庭的多数要有独栋住房。

首先为什么强调密度不能高。有心理学的研究发现，人口密度高了以后，特别是住楼房容易得心理疾病。对高密度环境与人的心理和生理恶变之间的关系研究，环境心理学已经有明确结论，高密度住宅对成人和儿童都有负面影响。住在多层或高层住宅中的孩子，在一些生活技巧的学习上发展较迟钝，且容易感染呼吸道疾病，较富于侵略性，容易失眠，神经系统病变发作的机率较高，社交能力较差。研究者还指出，楼层越多的住宅对居住者负面影响越大，对于只有“父母、子女”的核心家庭来说，负面影响更大。住在高密度住宅区内，会导致更强烈的拥挤感，并且出现其它负面态度，如感觉到的控制、安全、隐私与满足感降低，与其他居民的关系品质恶化。而低密度住宅区，尤其是独立式住宅区内，邻里间的互助明显大于人口密度较高的高层及多层公寓。

环境心理学家的研究还显示，在小层次测得的密度（如房间内人口密度）和社会病态之间的相关程度，高于大层次测得的密度（如城市、社区密度）和病态的相关程度。这是因为经济弱势人群普遍住在室内密度高的地方，而中上阶层处于高密度社区中室内密度低的地方。此外，高密度居住环境对身体健康形成损害，产生“拥挤综合症”。

大家都知道现在中国经济发展有个很大的问题就是资本外逃。据了解，携资本外逃的人往往是在中国收入比较高的人，出了国以后挣的钱比在中国少。他出国不是为了挣钱，是为了环境，是为了独栋住房。我们的一些房地产商人总拿中国的楼房价格和国外的独栋住房相比，即使这样比，北京、上海、深圳的楼房的价格比欧美好多国家独栋住房的价格还要贵。所以现在资本外逃，根不愿意扎在我们中国，愿意扎到国外去，不是为了挣钱增加收入，而是为了居住的环境得到改善。

关于为什么人口密度高了以后会带来心理上的伤害，带来中国人的戾气很足，这个有许多社会心理学的研究。按一平方公里住一万人的话，如果规划合适是可以满足的。一亩地解决三个独栋，一亿亩地就可以解决三亿个家庭的独栋，而全国现在大约有五亿亩的建设用地，除了道路交通之外，我们城市工矿区是一亿亩，农村的宅基地是2.5亿亩。如果我们按照欧美的标准，这3.5亿亩的地大概45%左右用来给居民建设住房，再保守一点说用1.5亿亩来解决城市居民的住房的话，多数城市家庭有独栋房子住根本不在话下。现在的规划理念要调整，在这个问题上不要讲缺地，因为关于土地问题，我作为一个专家是做过一些分析的。

大部分中国家庭拥有独栋房屋的社会意义重大。在拥有独栋房屋并对房基地拥有所有权的情形下，人们更容易建立财产主人的心态，同时产生平和感、富足感。如果中国70%的家庭拥有带一定面积院落的独栋房屋，社会心态将有显著不同。从国外经验看，居住在独栋房屋的居民还会有新的社会交往形态，从而提高社会的组织化程度，有利于社会稳定。大部分中国家庭拥有独栋住宅还具有重大的经济意义。维护独栋住宅会产生远大于单元房的支出，有利于第三产业发展，扩大就业规模。拥有独栋房屋的家庭会有很不同的消费偏好，例如追求较多地闲暇，较多地购买庭院维护工具等，从而增加消费支出。我国理论界尚没有严格区别中产阶层与中等收入阶层这两个概念。中产阶层是现代化社会特征，可以将拥有独栋房产（或等价的城市核心区公寓）、低于20%的恩格尔系数以及对健康社会秩序的认同，看作中产阶层的基本特征。

我国高度适宜人类居住的土地约14亿亩，现有农地约10亿亩左右，这些农地或已经是高产优质耕地，或有可能被改造为优质耕地。这部分土地目前承载人口约4亿，在保持耕地不变的情况下，人口增加1倍达到8亿也不是问题。这10亿亩农地应主要满足国人的粮食、蔬菜、淡水养殖的需要，是中国人食品安全的根本保障。

我国第二类土地，即“比较适宜地区”，一共有42亿亩土地。这些土地大约2亿亩为城乡建设用地，约8亿亩为耕地，其余多为林地和未利用土地。让中国经济今后30年里活起来的土地正是这一部分，目前农民撂荒的耕地也是这一类的土地。在这部分土地中，如果盘活现在2.5亿亩农村建设用地，生产出来100万亿GDP绰绰有余。这部分土地还可以承担两个功能，一是发展低密度住宅，满足中国中产阶层对独栋房屋的需要；二是大力发展经济林，增加替代粮食的农产品。土地资源的数量满足这两种需求没有任何问题。从这些数据上可以看出，我们目前不缺地。从世界范围看，东京的缺地问题很严重。东京的开发强度是57.7%（城市建成区占城市辖区总面积），住宅用地占城市建成区面积的59.2%，其中独立住宅区占地比重33%，集合住宅占地比重26.2%。欧洲的住宅用地占城市建成区的45%，中国是25%，这就是中国房价为什么高的原因。

住独栋房子的人心理状态不一样，乃至公共意识不一样，消费行为不一样，套用一句时尚的话来说就是住独栋房子的人容易得到正能量。特别是我们后三十年的发展，现在极为担忧的一个问题是中国的消费扩张问题，就是现在所说的供给侧改革，其实最重要的就是消费需求。我们现在苦于消费需求上不去，但是，住独栋房屋和住单元房的消费需求则完全不一样。大家都知道我们现在有个政策就是城里人不能在农村买农民的住宅，中央的33个土地改革试点县的改革总体情况没有公开披露，我介绍一下长沙县的做法。长沙县的县委书记说他们当地的改革先行先试，他给一百多户长沙的高端人口解决了农村户口问题。在很多发达地区，要转一个农村户口很难，农民是不愿意的，怕被分红。现在我不分你的地，不分你的红，每个户口交25万块钱，名义上是基金，实际上当地的村民是因此而得利的。关键是这些人不分红，不占耕地，因为村庄里面有建筑用地，本来就不属于耕地，不占基本农田。这一百多户人家在长沙的市区是没有独栋房子的，长沙县是长沙市非核心区，其中主要做这个工作的镇离长沙市中心有30公里。离市中心仅30公里，这就是在欧美国家也是相当不错的。这样做的好处在于，此处的独栋价格绝对比北京四环以内的楼房价格还要低。我们现在常说我们是买不起，这个属于政策的问题。在东京，老百姓居住的面积大，将近60%，这个地当中的33%是独栋，26.2%是楼房。穷人和年轻人住楼房，折合成百分比的话是55%。土地价格折合人民币大约是200平米为100万元，住房盖得比较讲究，200平米的地用100平米盖两层的话就是200个建筑面积，盖三层就是300个建筑面积。市区的规划一般都要求盖两层，建筑的成本是一平米两万块钱，地价一平米是5000块，那么用200平米的宅基地当中的100平米来盖房，全部建成后就是500万人民币。如果放在中关村的话，500万再乘以十也买不到。事实上，中关村周边也没什么独栋，即使有的话，价格也不会是乘以十就能拿得下来的。那么这个差别就在于规划理念的问题。

生活水平、经济发展达到一定程度之后，人对居住形态会提出很高的要求，已经不仅仅是吃饭穿衣问题，而是环境问题。有些人跑到美国，需要解决的也是环境问题。那么甘肃能不能利用后发优势，不走东部城市的那些路，动辄就是几十层的楼房到处都是，深圳这个问题尤其突出。让城市能够承接所谓的乡愁，哪怕是只有五平方米的院子都会精心打造，花团锦簇，使得整个人的精神面貌都不一样，城市环境也不一样。要建设魅力城市第一要素就是居住形态。

（三）提高农业竞争力

1.土地制度改革

我们一定要进行土地制度改革。中国现在的粮食如果成本降低30%，就可以跟美国、加拿大的粮食竞争。我在东部地区调查，当一户人家规模经营达到一百亩以上的时候，成本完全可以降30%。一个极端的情况是江苏的一个农民种了大概一万亩地，从而可以使每亩地的劳动成本降到0.25。这个工作日就跟美国的一些大农场很相似，我们中国农业竞争力低的根本原因就是劳动成本高。美国的劳动生产率是我们的一百倍，但是工资高。我们不需要把劳动生产率提高一百倍去跟美国竞争，只需要提高十倍就可以了，现在一亩地5个工作日降到0.5就可以跟美国竞争，东部的这些地方可以降到0.25。中国人的吃饭不是绝对量的问题，我们现在的口粮用不了一半，粮食的产出主要是饲料和工业用粮，总量是没有问题的，关键的问题就在于竞争力，加之走私来的国外农产品价格低，给我们造成的压力比较大。在甘肃，土地撂荒的问题肯定也是存在的。但是从全国看，农业发展水平好的地方土地没有撂荒。江苏射阳农民们在机耕路上都种了庄稼，农民们算好在机器进入之前刚好庄稼能够成熟，就先用人工把机耕路上的庄稼收割掉，再把机器开进地里进行收割。在那里绝对没有撂荒的土地，每一寸土地都种上了庄稼。只要劳动生产率高，只要种地划算，不要担心农民撂荒土地。农民之所以撂荒土地，一定是因为种地不划算，是因为综合成本太高。所以，一定要解决竞争力的问题。

我们做不到户均种一百亩地，有一个重要的原因就是土地流转的问题。土地流转很困难，一亩地的地租如果种两季的话，七八百到上千块钱司空见惯，种一季的话就是三五百块钱，这个地租之高在全世界都是罕见的。按地租一般的规律来看，应该不能超过纯收入的10%。在日本的北海道，因为气候比较冷，只能种一季，地租居然达到了零。如果土地流转好，土地制度合适，能够把地租降下来，能够把租期延长，土地流转规模更大的形成规模经营，农业的竞争力就可以得到提升。最近有一个数据，美国的一公顷大豆可以产20吨，而在东北好一点的地里也就是一公顷地七八吨的产量。在有些品种上我们可能确实竞争不过，但在国际贸易里还有一些其他的因素，比如装船、运输、贮藏等。我的算法就是，成本降30%就可以有竞争力，成本降30%就一定要靠规模经营。目前因为土地制度方面的好多问题，规模经营发展不令人满意。

2.农业经营组织创新

农业经营组织体系的主导模式，就是家庭农场+合作社服务+政府（农业大学）服务。

从美国的材料中看，美国的农场主在自己家的农场劳作取得的收入，1990年之后，在总收入当中所占比重越来越少，目前基本上只占到了20%。而在20世纪60-80年代的时候，所占比重则将近一半。值得注意的是，动辄几百上千公顷的土地，取自农场的收入占总收入的比重那么小，如果没有农场以外的收入，毫无疑问，他们的收入将大幅度降低。这么大的农场，如果把农场以外的收入去掉的话，日子就过不下去了。中国没有这么大的农场，有了这么大的农场，如果跟美国一样的话，那我们农民的致富问题还是不能解决，我们要未雨绸缪。这确实是未来中国农业的一个战略性问题。美国的农场规模在全世界是数一数二的，世界范围内大规模的农场主要集中在美国、加拿大、澳大利亚、新西兰。那么大的农场规模，离开了农场以外的收入，日子就过不下去。我们没有那么大的农场，如刚才所说一个家庭种十亩地的话，人均收入两千五百块钱，那肯定是穷人。我们的农场不要说达到美国、欧洲那个情况，收入的主体还不是靠农场，是靠农场以外的收入。那么农场以外的这部分收入是什么?欧美的农场主收入的一大部分，来自于农业产业链的其他环节收入，农业产业链上的其他环节主要由农民的合作社来掌控。农民合作社的股东就是农场主。欧美的农场有一个特点就是，一个国家只有为数不多的几个合作社，一个合作社可以是一个跨国公司。合作社对内是农民的合作社，对外的国际活动当中就是跨国公司。

全世界乳业巨头排前二十位的有我们的蒙牛和伊利，但是在他们前面的第七位是荷兰的一个合作社，这个合作社的社员结构就是由丹麦、荷兰、比利时的养牛专业户组成的。这个合作社在中国卖的奶粉品牌就是美素奶粉。在丹麦大概有95%的牧场主都参加了这个合作社，收入的大部分都来源于这里。目前我们中国一个重大的问题是，合作社的数量多，假的多。全国号称有140万个合作社，什么时候这个数量能降到100个就好了。希望我们的农业经济组织体系，就是家庭农场+合作社服务+政府服务。现在令人非常遗憾的是，在我们国家由龙头企业替代了合作社。龙头企业赚到的钱不会给农民，这是个非常重大的问题。我们要通过创新实现龙头企业与合作社的结合。

3.农业技术模式创新

我们中国灌溉农业是比较高端的农业。据我了解，欧美国家的谷物生产一般不灌溉，不灌溉就可以极大的提高劳动生产率。那么不灌溉的话遇到旱灾怎么办呢?年年灌溉产生的成本与在旱灾之年产生的损失相抵扣，最后在经济上算账可能仍然是划算的。

我曾经去陕北，听到当地农业部门的一个领导说，这几年陕北粮食产量的增长主要靠玉米，种了三四百万亩玉米，就是学了甘肃的双垄沟播技术。我在定西听到，第一年农民收了玉米以后舍不得卖，第二年就装不下了，第三年就非卖不可。它的意义在于，这个技术不仅仅是在黄土高原可以学，华北平原也可以学。现在的华北平原好多地方不种小麦，就种一季玉米。华北平原例来是种两季，气候变暖以后，种两季更没有问题了。但是因为河北一带地下水位下降得厉害，因为缺水只能种一季玉米。全国目前都是比较缺水的，一灌溉的话就影响规模经营，因为有沟渠的问题。在江苏的一个地方，政府掏了5000万元给万亩农场建设行走式的灌溉，还有长臂式的灌溉。我就问农场主，如果让你自己投资做这个事情，你搞不搞?农场主毫不犹豫的说肯定不搞。因为经济不划算。我了解到的是，美国的水果灌溉，蔬菜灌溉，饲料用的草也灌溉，这些植物是灌溉的。我们现在华北的农民自己不灌溉，小麦种不起，而玉米如果品种合适的话，抗旱能力要好一点，所以定西的这个技术实在是太伟大了。我还特别了解了一下，搞双垄沟播技术，一户人家两三个劳动力的话最多能种多少，农民说如果地块合适的话，种上百亩没有问题。我相信随着技术不断的进步，农户的经营规模还可以再大一些。这个技术全国别的地方都可以推开，只要处理好地膜的回收问题。在我看来，这个技术模式、雨养农业、旱作农业，是提高中国农业竞争力的一个关键。

欧盟人口密度为116，比我国的138略小。欧盟耕地约100万平方公里，我国耕地140万平方公里。欧盟草地的生产率是中国的约10倍。欧委会2014年7月24日发表的有机农业摘要显示，过去十年，欧盟有机农场的数量和有机农业的面积增加了50%以上，有机农业面积每年约增加50万公顷。欧洲现在18.6万多个有机农场，总耕种面积960万公顷（近10%的耕地），其中永久草地占比最大（约45%），其次为粮食（约15%）。美国的有机农业比例也不到10%。关于城乡统筹发展，我们的城市要有魅力，农业要有竞争力。中国发展孤岛式的生态农场，不能解决问题，必须大面积发展生态农业。生态农业有可能降低产量，粮食饲料（40%的谷物）必须转化为草饲料为主。

4.改变支农方式

对中国与农业相关的大的资金流做一个总的鸟瞰，可发现一个未被我们重视的问题。农业部门的增加值约6.1万亿，但全国食品支出按中国人的恩格尔系数估算，应该为12万亿之上。农业部门的增加值中，真正的市场销售额是其中一部分，这个比例官方统计部门没有披露，但按其他官方数据推算，4.5万亿比较合理。12万亿的食品总支出是按恩格尔系数推算而来，已经剔除间接税，而直接税比重不大。这就是说，在价值为12万亿的农业产业链上，一般农户只取得三分之一强，其余部分基本被各类龙头企业获得了。在农村居民可支配总收入中，可以将家庭经营收入部分看作是农产品销售收入。

国家对龙头企业的支持政策值得认真反思。按官方披露的数据，2012年全国农业龙头企业近11万家，年销售额破5.7万亿，其中包含农产品加工销售额及农业生产资源销售额。这个数据大约与当年全国农业GDP相当。农业龙头企业一般为私人企业，这意味着全国约2亿户农民生产的大部分，是由极少量的商家推向市场的。事实上，农业龙头企业不止这个数量。全国农民专业合作社140万个，而据农村调研，这些合作社的领办人也大多有自己的企业，也属于农业龙头企业，只是有的没有“在册”。政府对合作社的支持，极易转化为合作社领办人（或企业）的收入。

龙头企业替代农业合作社，降低了国家财政支农效率。从调查看，龙头企业以销定购，盈利能力远超过一般农户，且其纯收入不与农民分享。龙头企业也一般不参与农村社区建设，更不参与其他系统性的农村公共服务。在一些案例中，有的低效率农业龙头企业，为了持续获得国家补贴，甚至设法打压其他技术先进企业。学者林万龙等若干年前运用2000—2002年58家农业上市公司的数据进行的实证分析表明，我国政府对农业产业化龙头企业的持续政策缺乏效率，政府扶持并没有直接带来所期望的龙头企业农业相关产出的增长，因而也就谈不上对当地农产品产销的带动作用。这个结论意味着，我国现行的对农业产业化龙头企业的扶持政策，在操作上存在很大的偏差。

在农业龙头企业与农民合作社关系没有理清的情况下，国家对龙头企业的扶持政策也妨碍了社会公正。从国际经验看，家庭农场很难盈利，如果农场主没有加入合作社，没有取得农业产业链上的农业增值收益，农场很难维持。在美国农场主的总收入中，由农场本身产生的收入占比很少，多年来平均水平只在20%左右。农场主的其他收入，主要依赖农业产业链的其他环节以及政府支持，这种情形成上升趋势。可以想像，如果美国也有类似中国这样的主宰农业产业链的所谓私人性质的龙头企业，收入分配情形就会完全不同，美国的农业竞争力可能也不会有这样的高度。

（四）如何实现城乡统筹发展

实现城乡统筹发展，主要是要实现要素市场一体化、社会保障一体化和社会治理一体化。

1.要素市场一体化。主要是劳动力自由流动、土地要素在公共规划约束下自由交易和资本流动。

2.社会保障一体化。主要是医疗保障一体化、养老保障一体化和低保济贫一体化。

3.社会治理一体化。中国社会治理的现代化，基本是全社会的契约化、法治化、民主化。结构是由大市场、小社区；多社团、廉政府组成。在权利方面，尽可能区分公权与私权，并建立与之配伍的所有制关系，形成新的行政区划与科层管理体系。财富形态表现为独栋房屋为私人财产的主导形态，资本高度社会化。样板以瑞士、荷兰、北欧、美国、德国、广东为例。

广东有两个经验特别值得重视，一个叫政经分开，经济是经济，社会管理是社会管理，这个至少对广东的意义非常大，因为广东的集体经济比较发达。但是，另一个经验对我们的作用很大，就是广东清远的自治体下沉的一个经验。清远经验的本质是熟人社会的自治，意义在于完善了自治制度，在中国的社会不具备非熟人社会自治的条件。在清远实现了三个重心下移，即基层党组织建设下移、村民自治下移、农村公共服务下移。三个整合分别是土地资源整合、财政涉农资金整合、涉农服务平台整合。这样做的效果好在什么地方呢?往常农村建设要涉及到拆一些违章建筑，有的是合法建筑，拆了以后要另外规划新的村庄。这项工作非常困难，推不动。自治组织下沉以后，这个工作就非常容易，而且还没有上访。按人类学最新的研究成果，当人数在150人以下时，不论是社群、公司、社会网络，只要大家都相互认识，彼此可以互通消息，就不需要设立正式的权威机构，不需要制定正式的行为规范，一切公共事务可以通过约定俗成的规矩得到处理。这意味着，在150人以下的人类群体中，不必建立政府，自然也不必建立有强制力的公共预算。这个发现可以帮我们形成这样的一个认识：大约小于150人的群体，可以在法律上设定为社团，没有必要将一个合法小城市的人口规模的下限设定在150人以下。

我们讲自治有两个类别，陌生人的社会自治一定要搞选票政治，大家知道在我们目前的这个情况下不合时宜。熟人社会的自治不需要选票政治，甚至不需要正式机构，仅仅通过熟人社会当中乡村领袖的威望，或者血缘纽带上的某种压力，就对农民有很大的影响。有一个村庄的极端的例子是，拆了一个大家庭的八套房子，规划新村的时候给了一套，这家人没有上访，立了一块村庄新修的纪念碑给了他们家一个荣誉，连补贴都没有给。广东的乡镇长说，他们是做不到的。原来村庄很大的时候，书记说他也做不到，但是自治组织下沉以后就做到了。推进新农村建设，有可能的话可以去广东的清远参观一下，汲取他们的经验。

三、对精准扶贫“五个一批”的一个分析

1.4亿户变为市民是前提。现在全国的农户差不多是2亿户，这2亿户当中肯定多数不需要脱贫，按照我掌握的数据和推算，大概有1.4亿户已经和城市有密切的关系。这部分不是穷人的1.4亿户，要通过未来五年、十年、十五年，市民化。我们现在每年都有约1500万人口从农村向城市转移，这1.4亿户里已经有一部分成为城市的居民了。我们的城市化率大概是百分之五十七八，他已经是城市居民了。但是我们因为空巢老人、留守儿童等原因，是分开的。我们要解决农民工的市民化。真正需要脱贫的约有6000万纯农户，难题在于对这6000万户要分门别类考虑。

一是发展生产脱贫一批（全国有3000万户）。根据我自己的研究，要让农民达到城市平均的生活水平，全国需要专业农户是3000万。多了就不行了，规模就上不去，收入就会受到影响。

二是易地搬迁脱贫一批（自发实现）。这个一批按照我的思考，是要自发实现的，我不赞成政府强力推。有些地方的老人不愿意离开，年轻人拦都拦不住。我们要给这些老人一些人道主义的关怀，说句丑话，也就是十年八年的事情。

三是生态补偿脱贫一批（3000亿元养500万户）。这个一批对甘肃很有意义，对全国很多地方都有意义。根据现在生态领域的投资情况看，国家让这500万户专门给我们国家来保护生态，相当于政府的雇员。自己有一些收入，政府再给点补贴，也就是几百万户。

四是发展教育脱贫一批（5年1000万户迁移）。这一批主要就是在这6000万户当中通过教育水平的提高，上大学、上职业学校等，一部分实现移民。争取五年之内解决1000万户。根据现在掌握的数据，每年我们仍然净增劳动力转移300多万，如果是家庭的话，人口会更多。

五是社会保障兜底一批（1500万户）。最后这一批，这1500万有一部分是边缘人口。兜底就是不让他衣不蔽体食不果腹就行了，这个恐怕会是个长期的现象。社会保障兜底绝不是兜五年，我们能不能做到1500万户兜底?给到2500块钱有没有可能?我认为有可能。兜底都能兜到每个人2500块，然后自己再有些收入，其实补差量不大。从根本上就打消了有些人的担忧，说城里活不下去就回到农村去。浙江的农业厅长说，浙江给农民的社会保障早就超过了农民人均在土地上获得的收入，根本不需要回去。

以上是我算的一个大账，算下来还是比较乐观的。但是前提是1.4亿户要市民化，这能不能做到，就看城市化怎么样推进，这也是一个大的话题。只要中央坚持新型城市化政策，这个目标一定能实现。总体上我们寄希望于政策越来越好，政策能落实，这样脱贫的前景就是很乐观的。

F320.3

A

1007-9106（2017）09-0069-11

* 本文根据作者在甘肃省领导干部“富民兴陇”讲座上的演讲整理。

党国英，中国社会科学院农村发展研究所研究员，博士生导师。