地方立法科学化刍议——基于《立法法》第72条第2款的思考

邹仰松

（中共汕头市委党校 广东汕头 515071）

地方立法科学化刍议
——基于《立法法》第72条第2款的思考

邹仰松

（中共汕头市委党校 广东汕头 515071）

立法科学化是法治的内在要求和应有之义，地方立法是国家立法的有机组成部分，目前地方立法受制于立法技术等因素距离科学化尚有相当距离；在《立法法》第72条扩大地方立法主体的范围后，推进地方立法科学化成为一个必须面对和破解的课题。

地方立法科学化立法理念立法技术立法质量

立法是特定国家机关制定、修改、废止规则的专门活动。随着国家法治进程步入快车道，涵盖国家层面及地方层面的立法活动逐渐成为社会关注的焦点之一。但与其说是对立法活动的关注，不如说是对立法质量的关注更为准确些。与社会的期待相吻合，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划纲要首次提出了科学立法的概念，此提法得到党的十七大报告的确认，尔后党的十八大和十八届三中全会、四中全会均对推进科学立法作了重要部署。基于此，厉行科学立法，实现立法科学化，就成为一个值得深入探索破解的理论与实践课题。以理论的视角视之，立法科学化是法治的内在要求和应有之义；以实践的视角视之，立法科学化是破解存在问题、提升立法质量的必然选择。从我国的立法实践来看，目前地方立法因立法技术等因素的制约使得与立法科学化的要求尚有相当距离。特别是在《立法法》第72条第2款扩大了地方立法主体的范围后，推进地方立法科学化已经成为一个必须面对和破解的课题。诚然，实现立法科学化是个现实性、全局性工作，“立法工作的科学化不仅对政治、经济和社会事业的科学发展具有现实性，而且具有未来性和全局性。”[1]

一、地方立法科学化之界定

认知某一事物之通常路径是对之进行界定，但这又是相当困难的；倘若要对地方立法科学化进行界定，亦是如此。一般而言，地方立法科学化就是地方在立法活动中要以地方实际、地方特色为基础，主动探索和尊重立法规律，善用立法技术，使所立之法主观与客观相契合，使立法质量与立法效益俱佳。

（一）立法本身就是一门科学

在人类认识史上，科学是一个内涵与外延广泛的词汇，虽可以从不同维度进行定义，但给其下一个公认之定义却是件难事。以常识论之，哲学、社会科学、自然科学均是科学之范畴；在《现代汉语词典》的词义里，“科学”乃是反映某种客观规律之知识体系，涵盖思维、社会、自然等三大领域。在此语境下，法学作为研究人之行为、法律文本等的科学，属于社会科学的范畴。以立法之视角，立法本身就是一门科学。对此，毛泽东同志曾有过“搞宪法就是搞科学”之论断。但也有学者持不同的观点，如崔英楠教授就认为“法律科学化不是一个妥帖的概念，立法科学化的口号故而难称科学。”[2]诚然，对立法科学化的理解，既要立足于立法本身，又要注重社会发展的客观实际；既要注重立法过程，又要注重立法结果；既要注重形式，又要注重内容；以立体之思维审视之，方能正确理解立法科学化，实现立法科学化。与此同时，还要注重不可走向极端，科学非万能之灵丹，自然科学领域之经验规律能否运用于法学这样的社会科学领域，尚需要实践之检验，这是我们在从事立法科学化过程必须保持警惕、密切注意的。

（二）地方立法科学化之依据

于法有据是法治之本义，立法活动亦不可例外；立法活动一方面为社会创制了规则，另一方面在创制规则的过程中也必须在特定的规则下进行。不管是国家层面的立法抑或是地方层面的立法，立法科学化，是立法之必然逻辑，亦是立法之发展方向。对立法科学化的孜孜以求，归根结底是所立之法有质量，能是良法善法，能发挥法之社会效果，能实现立法者之意图的根本保障。特定国家机关在立法活动中追求立法科学化，既是履行法律所赋予之立法职权，亦是承担法律所规定之义务，是履行《立法法》之明确要求。《立法法》是立法活动的根本遵循，为立法活动划定了底线和发展方向，《立法法》在第6条明确规定，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。以《立法法》本条之行文，不管是“实际出发”、“科学合理”抑或是“有针对性”、“可执行性”，均有“科学”之内涵与韵味。此为推动立法科学化之不竭动力，亦是推动立法科学化之法源依据，更是地方立法科学化必须遵循的方向与原则。

（三）地方立法科学化之要素

尊重科学、敬畏科学是立法科学化之基本要素。一是依客观规律立法，法非万能，法与其他社会规范之间不可混淆。法作为社会规范的一种，其对社会行为、社会关系的调整不仅需要多方面的辅助条件，在调整范围上亦是局限的。立法科学化，法与其他社会规范之间的调整范围必须科学地划分，此为立法科学化之必备要素。二是与时代发展契合，法之合理性、科学性与社会发展必须相同步，法作为社会规范必须体现时代之内涵、呼应时代之关切。如在国家治理体系和治理能力现代化的建设进程中，立法领域必须有相应之作为，以回应国家发展过程中的这一时代主题。又如在社会矛盾多发期和凸显期，当下的医疗、教育、食品安全、社会管理等诸多领域矛盾和问题相对突出，在立法领域同样应该有所为，以促进社会之协调进步及社会转型之顺畅进行。三是上下有序内外协调，这是立法科学化之重要表征。法既要与客观情形相统一，又要在法之系统内有序协调：首先是要在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章这个纵向关系上实现有序协调，其次是要在行政法、民商法、社会法、刑法、诉讼法这个横向关系上实现有序协调，最后是要在法之内部结构、体例、逻辑等要素实现有序协调一体。当然，这些“都不是自然而然的，也不是自动实现的，而是要通过不断地废、改、立，才能逐步实现的。[3]”实现与社会关系、内部要素之协调一致，是立法科学化的追求目标，亦是立法科学化的基本体现和外在标尺，更是审视地方立法科学化的基本维度。

二、地方立法科学化之不足

地方立法是整个立法系统的有机组成部分，地方立法科学化是整个立法科学化的重要环节，排除地方立法科学化的立法科学化是不可想象的。但是当下的地方立法因诸多因素的制约，使得其在科学化的成色上是不足的，与科学化的具体要求之间还是有相当距离的。

（一）立法理念有偏差

理念是存之于人内心的一种观念，是对特定事物的看法和观点。理念虽不具有外在之强制力，但对理念的主体却影响甚大，决定着理念主体的行为方向，具有相当强的内在约束力。理念形成之后指引着人的行为，人的行为体现和服务于内在的某种理念。在立法领域，立法科学化需要以正确的立法理念为指引，这种指引的“关键在于立法理念对立法的恰当指引”[4]。立法作为一种特殊的实践活动，是在一定理念指引下开展的，立法理念指引着立法活动，惟有立法理念科学化，方能准确认知立法之本质，进而有效地引领和推动立法的科学化。立法者的立法理念形成确定之后，立法过程就会受其牵引，所立之法就是在一定立法理念支撑下的必然结果。因此，立法理念若是出现偏差，反映到立法之上，就会导致立法的科学化不够。这种不够在地方立法层面显得更为明显些，目前我国在地方立法层面所表现出来的立法理念科学性不足，主要表现在对法之价值或者定位存在一定偏差，如有一些地方性法规的内容中强调的是服务于政府的管理，管理在地方性法规的文本中是个高频词，透过现象看本质，此种立法情形显示出一种法律工具主义的理念，立法仅是管理的一种手段，这是一种轻服务、重管理的立法理念，与立法理念科学化之间是相违背的。

（二）立法内容不本土

地方立法之重要特色必须是展现地方特色、立足于地方实际，这是地方被赋予立法权之本义；然而在地方立法实践中，却出现内容本土化严重不足之情形。对此，一是表现为对上位法的简单重复，国家层面的立法一出台，地方层面的地方性法规、规章等就紧随其后。这本来是一件好事，是法治统一之要求和表现，但问题就出在这些地方立法真正展现地方特色的内容并不多，基于地方实际情况和实际需要的条文很有限，更多的是对国家层面立法的简单对接，这既损害了地方立法的严肃性和权威性，也使地方立法质量大打折扣。二是表现在对国内其他地方立法的简单照抄照搬，搞克隆立法。客观讲，围绕同一个立法事项或主题，国内有一个地方率先制定出地方性法规，在此立法领域拔得头筹，这既可以推动地方法治的发展，为地方发展创造良好法治环境，亦可以为国内其他地方的立法提供经验借鉴。但在实践中，有些地方在学习借鉴其他地方立法的过程中却表现得简单粗暴，最严重者甚至可以把其他地方的地方性法规添加若干符合本地实际需要和情况的条文后，置换个名称就是本地立法了。这种不予严格甄别、不进行缜密本土化的机械式挪用，是无法实现法对社会的引领和推动作用的，是脱离当地社会客观事实的，是与立法科学化的要求相脱节的。

（三）立法程序不缜密

立法程序是立法过程中的法定步骤与方法。对地方立法程序之考察，可以从动态与静态两个维度进行。以动态之视角观之，立法程序是特定主体参与法之制定的动态过程；以静态之视角观之，立法程序是法之制定的步骤、时序、结果等的总和。在我国的地方立法实践中，鉴于历史较短之缘故，涵盖立法程序在内之诸多制度仍然处于探索和逐步完善之中，以致很难避免存在一些问题。对此，一是立法规划的问题。在国内的地方立法实践中，有的地方将立法规划视为立法程序的起点，有的则是将提出草案视为立法程序的起点。从立法科学化的视角而言，非常有必要将立法规划在立法程序中的地位予以明确。二是法案起草的问题。法案之起草乃是地方立法过程之重要环节，是立法议案之必备部分，很遗憾的是有些地方在法案起草过程中或者立法之意图不甚明晰，或者地方利益倾向严重，或者法案起草过程中协调不够，这些均是与立法科学化之要求相违背的。三是立法提案权的问题。以立法程序之视角，实现从法案到法之先决条件是立法提案，立法提案权是决定某种立法之意图能否借助立法程序成为法的关键环节。依据《立法法》之规定，地方性法规的提案主体主要是两类：代表提案、机关提案。公民不具备立法提案权之资格，那么如何有序拓展公民参与立法的途径应该是地方立法科学化的方向。四是法案审议的问题。在地方立法的法案审议中，比较凸显的问题是法案的审议时间不够充分、方式比较单一，表现为有时审议人员开会时方能看到法案，或者只有很短时间了解法案；同时，在法案的审理次数上缺乏具体规则，有的地方经过常委会两次审议后交付表决，有的地方则可以审三次或者五次后交付表决。这些都是在地方立法科学化过程中必须面对和破解的。

三、地方立法科学化之途径

地方立法中不管是缺乏充分论证的仓促立法，还是为完成年度立法任务的任务立法，甚至是抄袭国内其他地方立法的克隆立法，均是缺乏质量保障之立法，是非科学化的。在地方立法科学化的过程中，“地方立法更加符合客观规律、更加体现地方特色、更加提高立法效益，是衡量地方立法科学化的标准。”[5]

（一）立法理念科学化

立法理念决定着立法之方向，是立法之先导与灵魂。任何立法均是在立法理念引领下进行的，亦即“法律是按照其意义必须服务于法律理念之物”[6]。在地方立法层面，地方立法之理念涵盖社会发展、文化传承诸要素。在社会发展层面，立法理念应与地方之经济社会发展情形相契合；在文化传承层面，立法理念应与地方之风俗习惯、社会共识相吻合。实现地方立法科学化，必须从立法理念科学化开始，以立法理念科学化为先导推动地方立法科学化。在地方立法活动中，立法理念科学化有助于立法者端正认知，客观把握立法全局，正确指导立法实践活动。若是立法者之立法理念不一致，那么所立之法就会存在本质上的差异；因为立法理念制约着立法者的立法行为，且这种制约是根本性的。为此，推进地方立法科学化，立法理念科学化是重要基础。这就要求立法者必须破除法律工具主义之认识误区，转变以往更加注重管理之固有观念，树立起以人为本、以权利为本的立法理念。以此为基础，立法者之价值取向应以公平正义为地方立法的标尺，借以公平正义之立法理念统筹协调各方利益，以地方立法科学化为保障，在法治轨道上化解社会矛盾，确保人民依法共享发展成果。

（二）立法内容科学化

以法理之视角论之，在地方立法中主要有实施性立法与创制性立法两类。实施性立法是对上位法进行细化解释所作之立法，创制性立法则是基于地方经济社会特点所作之立法。实施性立法之要义在于使上位法的立法意图得到精准实现，创制性立法之要义在于借助立法之手推动本地经济社会的良好运作。但不管是实施性立法抑或是创制性立法，其根本都是立法内容科学化。实现立法内容科学化，最重要的是切实提升地方立法技术。为此，对在总结立法实践经验基础之上形成的立法技术，必须以科学之态度视之。因为任何优质地方性法规的制定是离不开立法技术支撑的，立法技术的运用贯穿于立法活动的整个过程；惟有掌握立法技术、尊重立法技术、把握立法规律，方能使立法之内容与客观实际相吻合，确保立法质量和水平，实现地方立法科学化。同时，实现立法内容科学化，还应注重语言艺术之运用；语言技术是立法技术的重要组成部分，在语言的运用上务必注意准确性、可操作性、通俗性。换言之，在地方立法中掌握和尊重立法技术，是地方立法内容科学化的必经途径。所以，“立法者应该把自己看成一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”[7]

（三）立法程序科学化

立法程序是立法活动的重要组成部分，涵盖立法活动中的起草、协调、审议、评估等基本环节；立法程序科学化，必须以这些立法环节的科学化为切入点，实现立法活动各个基本环节的科学化。实现立法程序科学化，是推进地方立法科学化的程序要素。为此，一是实现立法规划科学化。实现地方立法科学化，立法规划这个立法导向要科学，要为地方立法工作的有序开展作科学之安排。立法规划的编制要充分论证，以保证所立之法是社会生活迫切需要的。因为“立法是具有社会根基的产物，一定的立法活动，应当是一定社会关系存在和发展的一种内在要求的产物。”[8]二是实现法案起草科学化。立法草案之起草要切断起草者与利益相关者之纽带，彻底破解地方立法中的利益藩篱，要注重发挥法学专家及其他专业人才在法案起草中的作用，要打通社会力量参与立法的途径，要突破以往固有之立法思维，以实现地方立法科学化。三是实现审理次数科学化。要明确有关地方性法规审理次数的规则，对法案审理次数要予以规定。法案草率通过抑或久拖不决，均会造成加重立法成本、降低立法效率低、伤害立法质量等严重后果。因此，不管是“两审”或者“三审”后交付表决，均应予以明确规定。对于历经三番五次审议之后仍未能通过之法案，应予以暂时搁置，待时机成熟时再议，以免占用立法资源，影响立法权威。

［1］王继军，王士亨.地方立法科学化问题研究——以山西省为例［J］.山西大学学报（哲学社会科学版），2014（5）.

［2］崔英楠.“立法科学化”提法质疑［J］.人大研究，2010（5）.

［3］万其刚.怎样实现科学立法［J］.中国发展观察，2014（3）.

［4］刘树桥.立法理念的当代诠释［J］.湖北警官学院学报，2013（10）.

［5］曹胜亮.论地方立法的科学化［J］.法学论坛，2009（3）.

［6］［德］拉德布鲁赫.王朴译.法哲学［M］.北京:法律出版社，2005：73.

［7］马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1995：183.

［8］张友渔文选编委会.张友渔文选（下）［M］.北京：法律出版社，1997：476.

D920.0

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1007-9106（2017）01-0119-04

邹仰松（1975—），男，中共汕头市委党校法政教研室副主任、副教授。