食品药品安全多元治理新论

郑小伟

（中共中央党校 北京 100091）

食品药品安全多元治理新论

郑小伟

（中共中央党校 北京 100091）

食品药品安全治理的价值旨归是让人民生活得更美好。食品药品安全问题是转型期要素矛盾交互运动作用的结果，集中表现为经济利益问题、监管问题和社会问题。食品药品安全治理是一个系统工程，不仅需要增量改革，更需要理念重构。从学理上构建以市场机制、监管机制和社会机制为三角架构的食品药品安全治理新机制，有利于推进食品药品安全治理体系和治理能力现代化。

食品药品安全治理新机制多元治理

近来，“非法疫苗安全事件”再一次将人们的视线聚焦于我国的食品药品安全问题。食品药品安全问题是关系人民群众生命健康和社会发展稳定的重大公共民生问题，与老百姓利益密切相关，极易引起社会高度关注，成为社会重大关切问题，考验着社会治理能力。习总书记要求我们“要学习掌握世界统一于物质、物质决定意识的原理……不断强化问题意识，积极面对和化解前进中遇到的矛盾……不断实现理论创新和实践创新良性互动”。[1]党的十八届四中全会提出，要依法加强食品药品安全等重点问题治理，依法推进多层次多领域治理，坚持依法治理、源头治理、系统治理、综合治理，切实提高我国社会治理法治化水平。国民经济和社会发展十三五规划纲要强调，要加快完善食品监管制度，健全严密高效、社会共治的食品药品安全治理体系。食品药品安全问题治理研究是现实针对性很强的学术问题，对食品药品安全问题进行学理性分析与解答，无论是对于纾解和引导食品药品安全社会预期、增进食品药品安全治理能力建设，还是对于实现食品药品安全治理理论与实践互动创新，都具有重要的现实意义和学术价值。

一、动力：构建企业主责的市场机制，基于对食品药品安全问题是一个经济利益问题的分析

（一）食品药品安全问题是一个经济利益问题

马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[2](P82)人们在现实生活中奋斗所努力争取的一切，都同他们现实的物质经济利益有关。马克思恩格斯通过批判性地考察人们社会现实生活中的物质经济利益关系问题，创立了揭示人类社会发展规律的唯物史观，完成了人类思想史的伟大变革。经济利益问题是人类社会现实生活的根本问题，是推动人类社会发展进步的强大动力。

从历史的总趋势来看，正是为了追求幸福美好的生活，人们才不断地改进和创新生产生活方式，创造巨大的生产力，促进人类文明不断向前发展。但从具体历史阶段的具体情况来分析，利益问题又是一把“双刃剑”，它既能作为动力促进人类历史发展进步、迈向文明；它也能成为阻力阻碍人类社会的健康与稳定发展。

马克思深有洞见地指出，一旦有适当的利润，资本的胆子就会壮大起来。只要达到10%的利润，它就会被人到处地使用；有50%，它就会引发人们积极的冒险行为；有100%，它就会促使人们去不顾一切人间的法律；有300%，它就会驱使人们不怕犯罪、铤而走险，甚至甘冒死刑的风险。假若动乱与纷争也能带来利润，它就会鼓励、促使社会动乱与纷争，如已经正在进行的走私、奴隶贸易等。[3](P839)恩格斯说：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”[4](P53)所以，经济问题也是一个利益问题。就本案“非法疫苗安全事件”来说，据有关媒体报道，2010年以来，庞某和她医科学校毕业的女儿孙某一起从她们的上线疫苗企业以及其他非法经营者手中非法购进了多种成人、儿童用二类疫苗，并在未经严格冷链存储运输的条件下销往各地，涉案金额达几亿元。涉事母女、医药企业、医疗院所等不可谓不知道自己正在买卖、交易和使用的是临近有效期的、甚至是潜藏失效风险隐患的关乎人命健康的人用疫苗。但巨大的利益诱惑驱使她（他）们纷纷选择遮蔽疫苗潜在的隐患风险，表现了对人民群众生命健康的极大漠视，凸显了不健康的市场“劣币驱逐良币”、信用缺失，“失灵”等现象。

（二）发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建企业主责的市场机制

充分发挥市场这只“看不见的手”在资源配置中的决定性作用。优胜劣汰、公平竞争和优质优价是市场经济的成熟标志，实际就是让优质产品获得更多更公正的市场评价，让提供优质产品的企业更能在市场中胜出，而让劣质产品更易被公众所识别，让劣质产品生产企业更易被市场淘汰出局，从而激励和促使各类市场主体若想在市场中生存和胜出就必须不断创新，不断自我约束，不断提供更高质量的产品。改革开放的成功实践充分证明了社会主义市场经济是我国经济快速发展最为重要的制度选择。但转型期的我国市场机制还不成熟，还不能真正实现市场在资源配置中起决定性作用，还不能充分实现“优胜劣汰、公平竞争和优质优价”的机制效应，还在一定程度上存在由于信息不对称、政府干预过多、违法成本低等原因而产生的“劣币驱逐良币”怪现象，劣质商品把优质商品排挤出了市场，极大地挫伤了优质企业对质量追求的积极性。这是导致市场中优质商品（食品药品等）规模萎缩，劣质商品大行其道的重要原因。因此，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用恰逢其时、迫在眉睫。

市场经济是竞争经济，也是法治、信用、信息经济。企业是商品的生产者、经营者，也是利润的收益者，是市场的主体，理应对伪劣商品侵权责任负主要责任。①发挥企业主责的市场机制作用，关键是要实现充分的优胜劣汰竞争机制效应，淘汰落后、伪劣商品企业，激励先进、优质商品企业。充分发挥优胜劣汰竞争机制作用的前提是市场环境公平公正，市场信息公开涌流且易获取易识别。所以，要加快探索实行差异化商品标识标准制度和建设企业商品信息平台。使那些违法犯罪、信誉不良、坑蒙拐骗、假冒伪劣等失范的食品药品生产经营企业或个人无处藏身、无处作假并受到法律制裁，直至被淘汰出局；同时，保证那些守法、诚信经营的食品药品生产经营企业或个人获得公正评价、出彩胜出，成为市场经济的真正主体。这就从源头上保障了食品药品安全。

一言以蔽之，市场机制是食品药品安全治理的动力机制。“发展是硬道理”[5](P377)，“发展是第一要务”，在发展中解决问题是我们的一条宝贵经验。正如前面的分析，食品药品安全问题归根结底是一个物质利益问题。治理食品药品安全问题的根本和基础是社会物质资源的丰厚与有效。具体来说，就是不仅要具有能够满足社会有效需求的健康食品药品，而且要具有满足社会其他有效需求的社会物质资源。目前，市场机制是最有效的社会物质资源生产经营的动力保障机制。

二、合力：构建政府主导的监管机制，基于对食品药品安全问题是一个监管问题的分析

（一）食品药品安全问题是一个监管问题

转型期的我国已处于深化改革的深水区，我国传统的分类监管和分段监管相结合、以分段监管为主的食品药品安全监管的政府单中心治理模式越来越难以有效回应食品药品安全领域的系统性多维度风险，而多主体多中心协同共治的现代食品药品安全治理机制还未真正形成，其在应对食品药品安全问题上的作用亦未有效发挥。本案“非法疫苗安全事件”中，据有关媒体报道，庞某原是某市人民医院的一名药剂师，非法贩卖疫苗时间已经长达5年之久，销售网络遍布全国10多个省市，渠道上线下线主体众多。人们不禁要问，如此大规模如此长时段的非法贩卖关系人民群众生命健康安全的疫苗经营活动为何就能大行其道呢？监管在哪里呢？恐怕本案“非法疫苗安全事件”还存在明显的监管不力、漏洞、不作为等人的因素问题。正如李克强总理对此案件作出的重要批示指出的那样：此次疫苗安全事件引发社会高度关注，暴露出监管方面存在诸多漏洞。食药监总局、卫生计生委、公安部要切实加强协同配合，彻查“问题疫苗”的流向和使用情况，及时回应社会关切，依法严厉打击违法犯罪行为，对相关失职渎职行为严肃问责，绝不姑息。同时，抓紧完善监管制度，落实疫苗生产、流通、接种等各环节监管责任，堵塞漏洞，保障人民群众生命健康。[6]总理高屋建瓴，深刻地指明了本案事件的性质、问题、原因、解决路径与措施以及努力的方向等重大现实关切问题，必将对我国食品药品安全问题治理产生重大积极影响。

（二）更好发挥政府作用，构建政府主导的监管机制

更好发挥政府作用。发挥政府这只“看得见的手”的依法有效监管作用。加强食品药品安全监管体制机制建设，整合监管力量资源，创新监管手段方法，主导和引领食品药品安全战略的实施。坚持依法治理，加强食品药品安全方面的监管规章、标准与制度建设，增强相关法规的可操作性和实效性，强化食品药品安全监管的主体责任。提升监管队伍素质与能力，树立监管就是服务的理念，加强全过程全领域监管，切实提高食品药品安全监管效能。建立健全食品药品安全信息披露、反馈与报告制度机制，实施食品药品安全大数据战略，为食品药品安全风险防范、预警和监管提供信息与数据支撑，确保食品药品安全监管的信息可追溯。

互联网时代，大数据是重大战略资源，被欧美等强国视为未来比石油等更重要的战略资源。一定意义上讲，未来谁拥有大数据谁就拥有未来话语权、主导权。大数据在商业、医疗、教育、卫生、政府、人文以及社会的其他方面已经产生重大的革命性影响。[7](P58)食品药品大数据是政府加强与完善食品药品安全监管的重要资源，应充分运用互联网资源，搭建以消费者（患者）信息为主要来源的食品药品信息大数据资源。这是因为，监管的目的是为了保障消费者的健康安全和有效需求，消费者是食品药品的购买者、使用者、最攸关的利益方，最能真实反映食品药品相关信息（如安全信息和需求信息），是食品药品的最终评价者。美国、德国等国非常重视获取基于消费者的相关质量大数据，美国消费者产品安全委员会建立了全美消费者伤害统计信息系统，为全国质量安全预警提供依据，德国使用消费者产品比较实验数据制定相关的质量标准、法规。其实，基于消费者质量数据的采集主要来源于“线下”现实世界与“线上”虚拟互联网世界两方面。“线下”主要按行政区域进行，而在“线上”互联网世界，要特别重视对发表在微信、微博、QQ群、论坛、博客、购物网站买家评论等网络平台上的相关质量安全信息进行实时收集与关联性分析，为国家、地区、行业、企业等层面的相关质量安全提供及时的风险预警并为政府监管提供信息支撑。特别值得重视的是，消费者需求大数据信息对于推进以有效需求为导向的供给侧经济结构改革也具有重要价值，能优化资源配置，能满足有效需求，能克服产能盲目过剩的弊病，对于稳定社会预期和引导新常态经济健康发展无疑也具有重大现实意义。

一言以蔽之，监管机制是食品药品安全治理的合力机制。食品药品安全治理是一个系统工程，需要政府来主导、整合各种社会资源与力量进行协同共治。“历史合力论”认为，社会历史的发展是由无数个作用力合力推进的进程，这些作用力有大有小、有正向有反向，并不总是在一个水平方向用力，更多的是各力上下左右交互作用形成合力。食品药品安全治理也存在多种力量，各种力量由于主体利益诉求的不同而作用于治理上的效用也不尽相同。因此，具体到当前中国社会生活现实，必须在党的领导下、更好发挥政府在食品药品安全治理中的主导作用，通过政府来整合各种食品药品安全治理机制和力量以形成协同共治的合力。

三、活力：构建社会参与的协同机制，基于对食品药品安全问题是一个社会问题的分析

（一）食品药品安全问题是一个社会问题

食品药品安全问题与人民群众的利益密切相关，一旦发生食品药品安全事件就极易形成社会焦点热点问题，处于舆论的风口浪尖，成为社会重大关切问题。本案“非法疫苗安全事件”再次体现了这一点，短短的几天，全国上下几乎无人不知、无人不晓、无人不谈论此事件，瞬间形成了“非法疫苗安全事件”热点社会问题舆论场或漩涡。

随着我国社会主义市场经济改革进入换挡调速的转型期，市场机制本身带来的利益主体多元化趋势愈发明显。随着社会利益格局的变迁，多元的社会利益主体必然会寻求多元的利益表达，也不可避免地产生不同甚至矛盾的利益要求，这些矛盾就是诱发社会问题的导火索。正如马克思所指明的那样，“世界并不是某一独特利益的天下，而是许许多多利益的天下。”[2](P165)那么，食品药品安全领域作为社会肌体的一部分，也必然存在多元的利益主体，多元的利益矛盾，这些利益矛盾不能有效化解和协调就成为诱发食品药品安全问题的原因。

作为对政府为中心的传统单一治理模式，尤其是关系社会公共民生安全治理困境的现实回应，新公共治理理论主张要调动和整合市场体系和社会体系等在内的一切积极治理力量，实现公私协力合作治理。[8](P21-23)关于对此类问题的治理，西方发达国家的有效治理经验，也主张要形成政府监管和社会治理的合力，重视发挥消费者、新闻媒体、行业协会等社会力量的作用。联合国粮农组织和世界卫生组织曾深刻且有洞见地指出，如果没有所有利益相关者例如农民、企业和消费者等的合作与积极参与，这种性质的强制管理是无法完全实现其目标的。食品药品安全监管呈现出从政府部门监管为主向重视发挥社会力量作用转变的总体发展态势。[9](P45)

一言以蔽之，当前我国食品药品安全现代治理模式还未真正形成和有效发挥作用，还无法满足转型期新形势下食品药品安全治理主体多元化的需要，食品药品安全治理范式的变革迫在眉睫。食品药品安全治理的关键是要协调好食品药品安全治理多元主体的利益关系，明确各食品药品安全治理利益相关方的权利和义务。

（二）激发社会活力，构建社会参与的协同机制

其一，积极发挥食品药品行业协会自律机制作用，理顺政府与食品药品行业协会之间的关系，积极发挥行业协会专业与信息优势，加强行业协会自律监督与处置作用，确保食品药品行业的绿色健康发展。特别要鼓励行业协会引领行业标准的制定与革新。美欧日等发达国家、地区一贯地通过标准来引领、激发企业的创新活力，利用标准控制价值链高端，通过控制创新高端支撑国家强大。这些标准主要由非政府的专业机构、产业联盟、社会团体制定，属于自愿制定、执行的规范性文件（团体类型标准）。比如美国注重发挥行业协会在标准制定上的重要作用，推行行业标准优先的标准化政策，20家左右的标准化组织制定了全美90%的标准，行业协会具体从事相关科研工作并负责制定部分联邦与州的有关法规标准；[10](P56)欧盟除联盟及成员国统一的标准外，社会组织制定了大量标准；日本的行业协会、专业团体不仅制定本行业标准，而且还承担一部分国家标准的研究与起草工作。我国标准需要更新体制机制，因为政府标准目的一般是要满足整个社会涉及安全、环保与健康等基础通用领域之公共利益，实现以通用标准促质量创新的功能难以奏效。所以，应建立政府标准和行业标准共同组成的国家标准体系，政府标准用于基础通用领域，行业标准引领技术创新，保护行业标准知识产权，允许行业标准的制定主体获得合法经济收益。

其二，发挥消费者参与治理机制作用，依法保障消费者知情权，加强对消费者食品药品安全知识的宣传和教育，培育消费者食品药品安全风险识别能力，鼓励消费者参与食品药品安全治理和监督企业违法行为，使消费者真正成为食品药品安全问题的最终评价者与治理的受益者。强大国家依托于强大消费者，消费者是市场中最活跃的因素。只有消费者强大、洞若观火，企业才不敢懈怠，才能不断革新技术、提高产品质量，才能淘汰劣质品企业，促进产业与经济的发展。当今强国的消费者，都有强的行动力。[11](P59)美国消费者以强烈的权利意识著称，习惯用法律武器保护自己权益，却使生产者把消费者当成上帝；德国消费者以挑剔、比较著称，却使德国产品质量严谨而细致；日本消费者以需求善变著称，却使日本产品注重质量改进与创新。促使我国消费者强大起来，通过探索产品比较试验方法、完善食品药品安全群众有奖举报制度、实施食品药品安全救济公益诉讼制度、推进以守信激励和失信惩戒为重点的社会诚信机制建设等是有益的途径。

其三，积极鼓励新闻媒体发挥“社会守望者”、“社会雷达”、“社会监视器”的社会角色作用，对食品药品安全问题事件进行给力披露、追踪报道，对相关涉事方给予持续的压力，形成强大的舆论监督震慑力。从实践中看，在诸如“三聚氰胺事件”和本案“非法疫苗安全事件”等食品药品安全事件中，新闻媒体践行了自己的社会责任，起到了披露、追踪不法事件和引导社会公众舆论的重要作用，促进了相关问题的整治。但我们也应客观看待新闻媒体的局限性，比如过度炒作、被利益者绑架、深度包装等，具体案例是2010年“乳业毁谤门”导引的网络公关危机。因此，新闻媒体唯有保持“社会守望者”的神圣角色，坚守法律的底线，才能克服其局限；唯有科学、客观、公正地报道食品药品安全事故，才能脱嵌恶意炒作的困境，才能有效履行媒体的社会责任。[12](P149-150)

其四，重视发挥专家学者智库作用。专家学者代表国家的高端智库，引领着国家的教育走向和人才培养的方向。食品药品安全治理人才是关键，教育是基础。从大国崛起的成功经验来看，国家治理强大的关键是人才、根基是教育，尊重人才、重视教育是大国崛起的普遍经验。无论是法国的先贤祠、英国的牛顿墓，还是德国、日本的教育兴国传统，都是强国经验的现实表证。大到国家崛起需要人才和教育，小到迫在眉睫的食品药品安全治理也需要相关人才和教育。具体来说，专家学者要引领食品药品安全多元治理新格局相关理论的研究与探索，为政府决策、企业发展和社会治理提供有效的学理与策略启迪。

一言以蔽之，协同机制是食品药品安全治理的活力机制。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。人民群众是我们力量的源泉”。[13](P4-5)食品药品安全治理的价值旨归是让老百姓拥有健康的食品药品，过上美好幸福生活。食品药品安全治理需要尊重和依靠人民群众，需要善于汲取人民群众的智慧和激发人民群众的活力，需要鼓励各类食品药品安全治理利益相关方积极有序地参与到食品药品安全社会治理协同机制中。

四、小结与展望

我国改革开放成功道路某种意义上讲，走的就是一条立足国情、借鉴吸收国外先进技术与管理经验的路径。借鉴吸收国外食品药品安全治理的成功经验为我所用，对构建和完善我国食品药品安全治理体制机制意义重大。西方发达国家食品药品安全治理先前经历了一个如同其工业化进程一样的“先污染后治理”、“先粗放后精细化”的曲折历程。某种意义上，社会经济发展的一些历程具有极大的相似性。大国崛起的经验也表明，后发国家可以采取选择性的发展方式与战略策略赶超发达国家，但后发国家的发展一定是“在以往发展的全部财富的范围内实现的”[14](P185)，“它在各方面，在经济、道德和精神方面都还带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹。”[15](P434)因此，借鉴和吸收西方发达国家有益的社会经济治理经验十分必要，但一定要立足于中国具体发展阶段的国情。

西方发达国家食品药品安全治理历经了一个长期的探索与积累过程，才逐渐形成相对较为完善的食品药品安全治理模式。西方发达国家食品药品安全治理方式尽管有相似性的方面，但并不整齐划一，而是各国又有各自的具体特殊安排。比如，美国、日本为代表的国家强调对监管职能分工与协调的多部门协同治理；欧盟与加拿大为代表的地区组织和国家则强调从生产、销售、消费的全过程集中监管与治理。尽管这两种治理模式在食品药品安全监管主体和方式上存在区别，但在提高市场机制效益与激发社会机制活力等方面又具有较大相似性。一是重视政府部门与非政府部门功能互补、要素协同；二是强调市场机制在食品药品安全治理中的决定性作用；三是重视行业协会、消费者、媒体和专家等多元主体的食品药品安全治理社会参与机制建设。西方发达国家的上述做法倒逼了食品药品企业注重产品质量和风险防范，培育了消费者科学认知和评价食品药品安全风险的能力，激发了食品药品安全利益相关方参与共治的积极性，提升了食品药品安全治理的协调性、有效性。[16](P3)

食品药品安全问题是转型期的经济问题、监管问题和社会问题，归根结底是一个物质利益问题，需要用发展的办法和市场的机制来解决，必须立足于我国经济社会发展现实阶段的具体情况。食品药品安全经济问题、监管问题和社会问题又是一个两两双向交互运动作用的系统，需要处理好政府与市场、政府与社会、社会与市场的关系，需要形成以企业主责的市场机制、政府主导的监管机制和社会参与的协同机制为三角架构的食品药品安全治理系统机制，需要构建企业主责、政府监管、行业自律、公众参与、媒体监督、专家智库等利益相关方参与的食品药品安全协同共治新格局。食品药品安全治理新机制是由动力机制、合力机制与活力机制构成的辩证有机体，动力机制是根本和基础，合力机制是主导和关键，活力机制是前提和旨归。

这不仅是食品药品安全治理的增量改革，更是食品药品安全治理思维上的理念重构。坚持立足国情、又借鉴国际经验；坚持深化改革、又创新思维，中国食品药品安全多元共治新格局一定能迎来中国食品药品安全的春天。

注释：

①企业主责的市场机制，是鉴于企业是市场的主要主体而言，并不排除其他非企业市场主体在食品药品安全问题治理中的责任与功能。

［1］习近平.坚持运用辩证唯物主义世界观方法论提高解决我国改革发展基本问题本领［N］.人民日报，2015-01-25.

［2］马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.

［3］资本论（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1958.

［4］马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1995.

［5］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［6］李克强对非法经营疫苗系列案件作出重要批示［EB/OL］.中国政府网：http：//www.gov.cn/guowuyuan/2016-03/22/content_5056506.htm.

［7］［英］维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革［M］.浙江：浙江人民出版社，2013.

［8］陈振明.评西方的“新公共管理”范式［J］.中国社会科学，2000（6）.

［9］陈锡文，邓楠.中国食品安全战略研究［M］.北京：化学工业出版社，2004.

［10］王世平.食品标准与法规［M］.北京：科学出版社，2010.

［11］迈克尔·波特.国家竞争优势［M］.北京：中信出版社，2007.

［12］郑小伟，王艳林.食品安全监管中的第三方力量［J］.河南省政法管理干部学院学报，2011（Z1）.

［13］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［14］马克思恩格斯文集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，2009.

［15］马克思恩格斯文集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2009.

［16］王硕.食品安全多元治理2014［M］.北京：科学出版社，2015.

F203

A

1007-9106（2017）01-0098-06

*本文为教育部人文社会科学青年基金项目“我国流通领域食品安全监管的法律规制研究”（13YJC820008）的阶段性成果；天津市哲学社会科学基金项目“食品安全法基本理论问题研究”（TJFXWT11-09）的阶段性成果。

郑小伟，中共中央党校研究生院博士研究生，天津科技大学教师，主要研究方向为中国特色社会主义理论与制度、社会治理。