强化肃南县草原生态补偿制度的思考和建议

葛少芸

（西北民族大学法学院 甘肃兰州 730000）

强化肃南县草原生态补偿制度的思考和建议

葛少芸

（西北民族大学法学院 甘肃兰州 730000）

肃南草原是肃南县第一大陆地生态系统。近年来，肃南县政府已采取一系列重要措施，促进了草地生态系统服务功能的回复和增强。但毋庸置疑的是肃南县草原生态环境仍然十分脆弱，特别是生态系统服务功能在不断衰退。建立生态补偿制度，使生态保护者得到合理补偿，生态受益者承担责任，破坏草原生态功能的行为受到制约，是草原生态保护和建设取得成效的关键措施之一。因此，肃南县应随着国家生态补偿制度建立的步伐和甘肃省“推进祁连山生态补偿示范区建设，探索建立生态补偿机制”的要求，努力实现《肃南裕固族自治县十三规划》中提出的“要结合自治县生态区位优势，力争将肃南县建设成为生态补偿实验区，推动生态补偿机制的建立”的目标。笔者根据实地调研，现就肃南草原进行生态补偿试验示范应解决的几个突出问题提出若干建议。

肃南县草原生态补偿制度建议

肃南县草地毛面积占土地总面积68.29%，但可利用草地面积占62.96%的肃南草原，是该县第一大陆地生态系统。可利用草地面积是林用地面积的7.75倍，是耕地面积的516.52倍，既是牧民发展畜牧业增收致富的基本生产资料，理论载畜能力达到130万个以上的羊单位[1]；又承系着侵蚀控制、截留降水、土壤碳累计、废弃物降解、营养物质循环和提供生境等巨大的生态系统服务功能[2](P211，212)。

以草地生态系统的水源涵养功能为例，它在山地、丘陵及河流的源头等地区尤其显得重要。草地植被由于增加了土壤有机质含量、改善了土壤结构，以及密集根系穿插土壤形成的高孔隙度，可以明显地提高草地土壤的水源涵养能力。已被国家区划列为极重要等级的祁连山水源涵养生态功能区，它每年可为河西内陆河提供75亿立方米的径流量，维系着近560多万人口、70多万公顷耕地和众多工矿企业的生存，是甘肃河西乃至西北地区重要的绿色生态安全屏障。而肃南县又地处在祁连山水源涵养生态功能区的核心区，随着国家对祁连山生态保护和建设综合治理规划的实施，必须责无旁贷地承担起维护和建设草原水源涵养功能的责任。

再以草地生态系统的碳汇功能为例，众所周知，气候变化已是目前世界各国普遍关注的全球性问题，也是当今人类社会面临的最严峻的挑战。大量研究证明，全球气候变暖主要是由于人类工业化活动中排放的二氧化碳累积，加剧了以变暖为主要特征的全球气候变化，它已经严重威胁到人类的生存和发展。正是基于这一严峻形势，2015 年12月12日气候变化巴黎大会通过的《巴黎协定》，这个各国一致认可的里程碑式的文件，发出了世界向低碳发展转型的清晰信号，中国政府为此也作出了庄严承诺：2030年左右二氧化碳排放达到峰值，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%[3]。显然这是一个雄心勃勃但却非常艰巨的奋斗目标。

多年来，陆地生态系统固碳已成为一个与全球变暖有关的重要的科学问题。草地生态系统是地球上仅次于森林的第二大陆地生态系统，其总碳贮量约占陆地生态系统总碳贮量的12.7%。草地生态系统的碳库由土壤、植被和枯落物构成。其中，储存在土壤中的碳占到了草地生态系统总碳贮量的90%，另外的10%储存在地上植被层中[2](P216)。所以草地生态系统在碳循环中占有非常重要的地位，对它的碳汇功能必须给予更大的关注。2015年6月30日中国政府向联合国气候变化框架公约秘书处提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件[4]，其中在努力增加碳汇的有关行动改革和措施中特别提出，要继续实行退耕还草，退牧还草，推动草畜平衡，遏制草场退化，恢复草原植被，加强草原灾害防治和农田保育，提升土壤储碳能力，等等。这不仅指明了增加草原碳汇功能的有力措施，也为促进草原的良性演替指明了方向。肃南草原作为发展低碳社会的基础细胞之一，必须为增加草原碳汇功能做出自己的努力。

截至“十二五”末，肃南草原已有684.2万亩实行了禁牧封育，1407.7万亩实行草畜平衡管理。在草原保护建设工程和草原补奖政策的推动下，95%以上的小畜和50%的大畜越冬实现了暖棚化，舍饲养殖率达到70%以上。为阻止草原超载共减畜11.23万个单位；补播改良天然草原（人工草地）361万亩；防蝗灭鼠400多万亩；再加改良牲畜品种、优化畜群结构等措施，不仅增加了牧民生产生活收益，也有效减轻了草原放牧压力，有利于草地生态系统服务功能的回复和增强。

但是必须看到，肃南县草原生态环境仍然十分脆弱，生态系统质量和系统服务功能较低，草原的保护和建设基础依然较弱，防灾、抗灾、减灾能力不强，草地资源的粗放型经营并没有根本性转变，草地的过牧超载、乱开垦等现象时有发生，致使草原生产力下降，特别是生态系统服务功能不断衰退。试验和实践均已证明，草原开垦、自由放牧、禁牧、轮牧等人为干扰对草地生态系统的服务功能均会产生重要影响，以碳汇功能为例，草原开垦和自由放牧都会导致土壤碳密度明显下降，而禁牧则可以明显提高土壤的碳密度，而且禁牧时间越长，土壤碳密度越高[2](P244)。

因此，问题已经非常明确：采取何种措施才能有效调节人为干扰使之因其行动策略的自主选择而对草原生产力及系统服务功能产生有利影响？在市场经济条件下，在利益诉求多元化的今天，建立起生态补偿制度，以经济手段为主要方式，协调相关者的利益关系，其实质就是在生态保护的实施者和受益者之间重新分配利益的问题，使生态保护者得到合理补偿，生态受益者承担责任，使破坏草原生态功能的行为受到制约，它是草原生态保护和建设取得成效的关键措施之一。

中共十八届三中全中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。国务院也已将《生态补偿条例》纳入了立法计划。甘肃省政府在向省十二届人大四次会议提交的《政府工作报告》中提出：“推进祁连山生态补偿示范区建设，探索建立生态补偿机制”。这些都为进行生态补偿制度提供了依据。在《肃南裕固族自治县国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》中，肃南县提出建设“绿色、活力、实力、法治和幸福苏南”的理念，要结合自治县生态区位优势，力争将肃南县建设成为生态补偿实验区，推动生态补偿机制的建立。

笔者根据实地调研现就肃南草原进行生态补偿试验示范的几个突出问题提出如下意见和建议：

一、明确补偿义务主体和受偿权利主体

这是生态补偿的核心要素。首先弄清楚谁该向谁进行补偿，是生态补偿得以存在和展开的前提条件，也使生态补偿有了立法基础。

从草原生态补偿的实践看，补偿义务主体大致有两类：

1.生态受益者，即从他人生态保护行为中获得利益者。由于生态效益的无形性和外溢性特征，实践中通常很难确定出具体的受益主体，草原生态又是典型的公共物品，而祁连山既是国家区划的极重要等级的水源涵养区，又是极重要等级的土壤保持区，因之中央政府理应成为生态补偿最基本也是最主要的补偿义务的承载体，建议加大国家和地方的财政投入和转移支付力度，进一步完善生态补偿机制，并组织和协商区域之间的横向补偿，包括受益区域内的单位、组织、企业、个人等，当然也乐意接受一些国家的政府资金或国内外一些组织和个人的资金捐赠等。

2.生态环境开发利用者，即开发利用草原生态环境中可获取到某种利益的主体，如草原区的矿产资源开发者，等等，这一补偿义务主体比较明确。

在生态开发利用者进行生态补偿时还要区分赔偿和补偿两个非常重要的概念。二者的共同点都是具有弥补损失的功能，但法律机理不同。赔偿通常是基于可归责性，要求开发利用者对自己违法行为造成的损失予以弥补，并以完全弥补全部损失为原则，这在法律上被称作一种权利和义务关系，被损害者享有索要赔偿的权力，而侵害者则必须履行赔偿的义务。而补偿通常则是基于公平正义理念，只是要求开发利用者对自己合法行为造成的损害后果予以一定程度的弥补，仅要求行为人对损失给予合理的弥补。对于违法的环境开发利用行为所引致的赔偿责任问题已有侵权责任法做出了规范。而生态补偿所要解决的只是合法开发利用环境资源而导致他人损失时的补偿责任问题。

受偿权利主体：从实践中看，以下行为主体必须得到补偿，否则无法完成草原生态保护和建设的具体任务。

（1）省、县、乡级地方政府。即实质上是中央政府通过财政转移支付购买地方政府提供的环境服务。

（2）地方政府的草原保护部门。草原保护部门的基础设施、设备的改善、项目费用开支、工作经费等都需要财政支付确保它们的运行。

（3）农牧民。通过补贴等激励措施引导和规范农牧民生产经营行为，促使其转变生产经营方式，较快地变成生态恢复、改善的维护者、建设者。

（4）其他一些保护生态的组织或个体。

二、补偿标准

这是生态补偿的另一核心要素，体现着利益和成本分配的生态补偿实质。

目前，国内草原生态补偿标准尚未形成一套完整科学的方法。目前计算补偿标准较为多见和可行的主要内容有：

1.计算草原生态保护和建设项目的实际支出，直接进行补偿，诸如草原围栏建设、人工增雨、生物多样性保护、草原防火、鼠虫害防治、生态监测，等等。

2.对因保护草原生态而放弃发展的机会成本进行补偿。机会成本其实质就是为保护生态环境所丧失发展机会而作出的牺牲，例如实行了禁牧、草畜平衡管理制度等。可以根据同等条件和发展基础相同的第三地区为参考作出估算。

3.对具有重要生态功能的草原进行保护性投入，如对水源涵养区草原的投入、生物多样性保护区建设、草原风景区保护建设，等等。

对于生态受益者而言，良性生态系统的服务价值目前还无法进行经济学的精确计算，一些理论上的计算结果与现实补偿能力差距较大，只能供作参考。

草原生态补偿中遇到的现实问题是：补偿标准过低时不能满足基本要求，难以调动起生态保护和建设的积极性；而如果要求补偿标准过高时，则会超过补偿区的财政承受能力，造成支付补偿意愿和接受补偿意愿之间的较大落差，使补偿无法顺利实现。较为可行的办法，可以考虑建立由农牧民代表与补偿义务主体之间通过协商和“讨价还价”的博弈机制确定当前的补偿标准，并签订补偿协议合同确定支付金额，这种做法或许比根据理论估算确定的补偿标准更加实际可取。在实际运作中还可引入第三方主体介入。据笔者此次调研得知，一般情况下，补偿额度至少应与农牧民减收的部分基本持平，随着生态保护和经济社会的发展，生态补偿标准还应与时俱进地进行必要和适当的动态调整。

三、生态补偿方式

根据草原生态补偿的实践，补偿方式大致可分为资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿，等等。

1.资金补偿

这是最直接、最重要的补偿方式，主要手段是财政转移支付。这里还存在一个中央政府和省级政府负担的分摊问题，需要对分摊比例规定明确。基于甘肃省财政较弱，建议由中央政府承担较多的支出责任。

建议建立“生态环境建设补偿基金”，由国家财政拨款作为垫底资金，以此为基础，广泛吸引企业、民间组织、个人乃至国际组织的捐赠等，多渠道筹集草原生态补偿基金。

2.实物补偿

根据不同区域的实际需要特点进行统筹补偿，诸如牧民口粮、家畜精饲料、草原围栏的水泥桩、刺铁丝，等等。

3.政策优惠补偿

在产业发展、投资项目、财政税收等方面，针对性的实施一些具有生态补偿性质的优惠政策十分必要。例如税收优惠政策，可对诸如草原保护及相关的技术培训收入等实行免税；对草原生态移民在城镇从事二、三产业实行税费减免等等，以激发农牧民对草原生态环境保护和建设的积极性。

4.智力补偿

根据不同的草地类型、自然条件、草地生产能力，草地退化状况以及畜种结构等具体状况，实行无偿提供技术咨询和指导，培养受偿地区农牧民的专业技能，并提高其技术人才和管理人才的水平。例如，居于平原荒漠草地段的肃南县明花区3个牧业乡，应针对天然草地干旱缺水的特点，在过去已有工作的基础上，应特别组织水利工程建设方面的技术咨询和专业培训，以便充分利用当地地面和地下水资源，更好地发展人工饲草和封育建设半人工草地等。而对属于本县高寒草地草地段的马蹄、康乐7个乡，因其林草丰茂特点而招致的超载过牧、植被破坏、水土流失严重等特点，使草原退化成了普遍性问题，故此应重点在划区轮牧、草畜平衡管理、草地恢复和重建以及提高水源涵养能力等方面进行专项技术培训和咨询指导。

四、建立权威有效的监督管理机制

1.建议国家环保部下设生态补偿领导小组，农业部下设草原局，统筹协调不同部门之间的关系；省、县级政府下设草原管理办公室，协商互不统属的各个厅、局之间的关系。

2.发挥乡、村基层组织和农牧民合作经济组织等的作用，充分调动农牧民自觉维护和建设草原生态良性循环机制的主观能动性，探索农牧民实行自我管理的氛围和机制。

3.明确规定行业协会、中介组织、企业、个人等社会组织参与草原生态补偿的途径和方式，并为其提供明确的优惠和激励措施。

4.生态补偿专项资金的拨付和管理实行计划先行、分账核算、专款专用的原则，并实行年度预决算制度。要对生态补偿专项资金的使用监督做出规定。审计机关要强化对生态补偿专项资金使用的审计监督。

5.在重要生态功能区划定生态保护红线，对生态功能保护状况组织定期评估和考核，并动员群众和民间团体参与保护和监督。

［1］甘肃省草原总站.甘肃草地资源［M］.甘肃科学技术出版社，1999：215.

［2］李文华等.生态系统服务功能价值评估的理论、方法与应用［M］.中国人民大学出版社，2008.

［3］汪闽燕等.中国有关气候变化问题承诺展现大国形象［N］.法制日报，2015-12-1.

［4］强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献［N］.人民日报，2015-7-1.

F323.212

A

1007-9106（2017）01-0060-04

葛少芸（1963—），西北民族大学法学院教授，硕士生导师。