新常态下三规合一问题探讨

（石河子市国土资源局，石河子市，832000）夏国刚

新常态下三规合一问题探讨

（石河子市国土资源局，石河子市，832000）夏国刚

新常态下，要将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划的编制、实施融合在一起，并非易事。因上述规划分别隶属于发改委、住建局、国土局等多部门，行政管理“互不隶属”，出现多个规划技术标准不统一、规划基础和期限不统一、内容重叠、管理分割、规划打架等问题，导致“多规合一”存在很多障碍。结合八师石河子市实际，分段阐述了“三规合一”的概念及其规划之间的关系、面临的问题、实施“三规合一”的必要性及其建议。从而更好地优化城市空间功能布局，有效统筹城乡空间资源配置，促进节约集约用地，并完善规划空间体系、规划管理机制，以充分发挥规划对促进经济、社会、环境协调发展的引领作用。

“三规合一”；问题；探讨

1 “三规合一”的概念及其规划之间的关系

“三规合一”的概念。所谓“三规”，即国民经济社会发展规划、城乡总体规划及土地利用总体规划。所谓“多规合一”，是指以国民经济和社会发展规划为依据，强化城乡建设、土地利用规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。其主要标志是，针对各规划关联内容而言，就是“定义相同、目标一致、指标统一、区域重合”。针对规划空间定位而言，就是三个规划的约束边界重叠，管理部门使用相同的规划管理信息系统开展工作，在同一个空间管理平台上共同实施，编制基础数据、实施结果信息互联互通、资源共享。

“三规”在地方经济社会发展中承担着不同的使命，扮演着不同的角色。其规划之间的定位和关系是：国民经济社会发展规划由发改部门编制，主要给区域发展“定目标”，主要阐明规划期内未来发展的战略目标、重点任务和重大举措，是区域规划期内其他各级各类规划、年度计划以及制定各项经济政策的依据，是区域规划期内经济和社会未来发展的总体纲要。土地利用总体规划由国土资源主管部门编制，主要是给区域发展“定指标”，确定规划期内耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模总量，控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地；城乡总体规划由城乡规划主管部门编制，主要给区域发展“定方位”，确定规划期内的城乡发展方向和空间布局。提出市域城乡统筹发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求，提出空间管制原则等。

2 实施“三规合一”的必要性

2.1 是实施新型城镇化战略的重要内容

进行“三规合一”，能够全面支撑多规融合中各种基础数据和规划数据的整合，通过统一的数据标准，集中呈现统一版本的底板数据，保障多部门可以共用同一套数据，便于主动发现多规矛盾。建立多规融合信息平台，可以进行广泛的数据共享，为多部门的业务决策提供统一的数据参考，并将多规融合的成果实时分享给各城市规划、管理和建设等部门，从而促进城市运营管理目标上的整体一致性，推动城市品质提升。

如“十三五”期间，八师石河子市将集中力量建设乌鲁木齐副中心城市。全力打造“一山两河三区四水五路”生态绿网体系，突出“显山、享水、秀城、融绿”特色，全力建设宜商宜业宜居的美丽家园，进一步提升城市品质，加速城乡融合。同时，以“一带一路”建设为契机,推进东西双向开放。统筹推进城区、园区、团场建设，推动产业结构、产品结构、投资结构转型升级,努力构建“三都四基地五中心”,促进一二三产联动协调发展。若实现上述目标，只有重构“全域规划、多规合一”规划体系，以规划为引领，提升空间管控水平。

2.2 是破解多种发展制约难题的现实需求

规划是城镇化的龙头，是城乡建设的灵魂，规划决定了城乡发展的方向和未来。可以说，规划的浪费是最大的浪费，规划的失误是最大的失误，规划的遗憾是最大的遗憾。通过建立“三规合一”的规划体系，可以解决整体利益与局部利益的矛盾，长远利益与短期利益的矛盾，从而合理进行资源配置，提高城乡资源利用效率，优化城乡二元结构统筹发展体系。

2.3 是推动政府职能转变的重要举措

城乡规划是公共服务型政府的“第一资源”，也是政府调节发展最有力的“有形之手”。建立“多规合一”的规划体系，可以将土地使用和空间配置进行合理统筹，强化政府的政策杠杆作用，合理引导和调控经济社会的发展。通过对空间的统筹布局，优化城市空间功能布局，促进节约集约用地，保证城乡建设集约发展，使其效益最大化。

3 “三规合一”面临的问题

在传统规划编制中，三个规划虽然相互之间有所借鉴，但整体上仍以各自的意图想法为重，相互之间衔接效果不佳，存在项目落地多次涉及规划调整的现象，影响规划的实施效果、行政管理效率。

3.1 缺乏协调机制

各类规划之间的编制要求、技术标准缺乏有效的协调机制，导致各类规划编制的程序、技术方法设定不一，出现各类规划之间基础数据不能共享共用、规划编制期限、技术标准不能统一的现象。

3.2 职能不清

各类规划职能划分不清，“以我为本”。导致各类规划自成体系、衔接困难，规划层级之间存在越位、错位、缺位现象。

3.3 管控要求不一致

同一空间各类规划缺乏共识，造成规划管控要求打架。目前，各类规划存在不少突出问题，突出体现在“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透。规划内容交叉、管制重叠、标准不一的各类规划复杂交错，共同对空间进行规划布局和管制，导致各级规划之间各环节、各方面关系难以理顺。由于各类规划的规划年限不同、坐标体系不同、用地分类不同，导致同一地块常常由于“规划打架”难以通过审批，而出现建设项目用地报批迟缓的现象。

3.4 缺乏有效的管理

存在多头管理、权责边界不清晰的现象。在规划实施管理中，因执法主体模糊不清，难以实现有效的管控。

4 加强“三规合一”工作的对策与建议

针对目前“三规合一”所面临的问题，结合八师石河子市实际，从规划编制思路、工作组织方式、规划体系、规划实施四个方面探讨“三规合一”的实现路径。

4.1 编制思路

在“三规合一”的规划中，首先要理清“三规合一”的总体思路和路径选择，而后进行实践创新、实施和完善。应当实现国民经济社会发展规划、城乡总体规划及土地利用总体规划等规划在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据、技术标准、审批流程和实施管理等方面相互协调一致。

要利用城乡总体规划的设计性，各类建设用地的形态布局、内部用途、扩展边界由城市总体规划确定，用地规模由土地利用总体规划的控制指标确定；建设用地之外，农用地、未利用地的规模、布局，尤其是耕地和基本农田的规模、布局，由土地利用总体规划根据控制指标确定；城乡总体规划进行各类建设用地布局安排时，依据经济社会发展规划提出的发展重点及项目策划，并根据土地利用总体规划建设用地指标限制进行平衡、协调和筛选，最终能落地的才确定为重点项目；国民经济与社会发展规划制定发展目标时，应充分参考建设用地规模限制、基本农田保护、生态红线、城镇及产业安排等各种因素，调整所能实现的发展目标。当然，“三规合一”的规划还可以把生态建设和基础设施相关规划涵盖其中，即构建八师石河子绿化美化新格局。围绕一山(将军山)、两河(明珠河、石河)、三区(高新区、主城区、开发区)、四水(蘑菇湖水库、北湖、夹河子水库、肯斯瓦特水利枢纽)、五路(乌奎高速、省道115线、石莫公路、机场快速路、北疆铁路),突出区域特色,形成绿化结构相对稳定、功能完善、结构合理的生态体系。建设用地、农用地布局、城市扩展边界等要依据生态红线的控制范围和管制规则作相应调整。

编制“三规合一”的规划，最难点就在于如何将“三规”的规划意图体现在一张图上，形成一个共同的规划方案，达到“一张图”的管理效果。就八师石河子而言，要编制这样一个规划方案，首先要由师市国土局、住建局根据自治区、兵团分别下达给石河子、八师的指标确定师市范围内各类用地规模，作为“三规合一”规划的指标限制。另外，师市国土局要根据现有土地利用总体规划的基本农田保护区域，初步确定“三规合一”规划的基本农田保护的重点区域。师市发改委须要对规划期内的发展目标进行预测，并对市区、各团场（镇）、产业预期发展重点进行安排。师市住建局要根据这些规划要求，参照现有市区、各团场城镇布局形态，在不突破规模指标、不涉及生态红线、不涉及基本农田重点保护区域的前提下，着手进行规划建设用地布局、形态的落实，并对交通、水利等基础设施的用地内容进行设计。建设用地内容确定后，师市住建局在该建设用地范围之外，对师域剩余土地进行规划，确定园地、林地等其他用地的布局。

4.2 工作组织

目前，虽然规划要合而为一，但其分属三个部门的管理状态并没有改变，要拧成合力编制同一个规划，必须要有一个更高层次的强有力的领导。建议成立规划编制委员会，统筹规划编制。将原发改、住建、国土等部门有关规划的职能进行整合，划入新成立的规划委员会，赋予其组织编制“多规合一”的权限，赋予其组织编制和审查各部门的专项规划，并监督其实施的职责，构建一个由师市政府统筹，部门间的“共编共用共管”协作交流机制，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾，形成一套部门间协作的管理流程，实现“多规”在规划编制、实施和管理上的统一。规划成果的审查报批程序可与现有土地利用总体规划的程序一致。规划委员会组织编制完成规划成果后，向各部门、各团场征求意见，开展专家论证，组织听证，向公众征求意见，上报本级政府审查、上级政府审批。审批通过后，规划成果向社会公示。

4.3 规划体系

实现“三规合一”，须重新设计以“三规合一”为基础的规划体系。首先，这一规划体系须依靠行政辖区级别来设计。八师石河子市规划体系分为师市级（含石河子市）、团场级两级。市级“三规合一”规划不仅要确定全市经济社会发展目标、各行业发展特点，统筹市域北泉镇、石河子镇的发展，确定市域城镇体系格局及发展重点。分解下达土地利用指标，还要初步确定全市建设用地、基本农田等主要指标和形态，并按照城市总体规划对中心城区、南山新区及重要功能区的内部用途进行设计，对各专项规划内容进行规划。师级、团场级“三规合一”规划，除了确定发展目标和发展重点外，主要将师级规划的格局、指标落地、细化，对各类用地的规模、布局、形态、时序等内容进行规划，细化到团场、连队、乡镇、村、图斑，对本级基础设施等各专项规划进行设计。

其次，总体规划之外，可以设置控制性或实施性规划。对于城镇、组团、开发区、村或连队，须进一步编制控制性的详细规划。规划编制时，内部土地用途、容积率等建设用地指标可以调整，但该区域的建设用地规模、布局、形态均不得突破。如果突破，则需相应调整总体规划。

再次，在总体规划编制之前，八师石河子市可以编制城镇体系规划、城市设计等，指导总体规划编制，但这些不影响总体规划对于建设用地布局的控制。对于产业用地，可以设置各个级别的产业发展规划，在总体规划确定的用地范围内，合理调整产业用地格局。对于建设用地之外的农用地，可以编制土地整治规划、基本农田保护规划等实施性规划，但必须以总体规划为依据，在总体规划确定的框架内进行。

4.4 规划实施

石河子市和八师“三规合一”规划成果分别经自治区和兵团审批后，可由师市规划委员会建立规划实施监管平台，明确全域空间发展框架，将“三规”涉及到的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元的信息融合到“一张图”上，各部门可通过“一张图”协同管理土地和空间资源。各团场、镇“三规合一”规划成果经师市审批后，可更新到该“一张图”系统中。规划审查的职能不再分散在各个职能部门，而直接隶属于师市规划委员会。所有建设项目的规划预审或用地审查都通过“一张图”系统进行；所有其他规划，包括下级“三规合一”规划，只要涉及土地时，都必须以“一张图”为依据，不得突破既定的建设用地范围或占用规划内的基本农田。对于“三规合一”规划的调整，由于涉及城镇内部的空间结构、地块用途、建设强度指标等内容，可以通过专项控制性规划来落实调整，可调整的领域主要集中在建设用地形态布局上，对于局部布局调整的频率和方式，应根据国家有关要求确定，由师市规划委员会负责组织，按法定程序报批。

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