诺思理论框架下中国户籍制度变迁及前景预测

董全瑞 张 健

诺思理论框架下中国户籍制度变迁及前景预测

董全瑞 张 健

户籍制度改革是推进人的城镇化，实现共享发展理念要啃的硬骨头，用诺思制度及其变迁理论分析户籍制度改革具有独到的学术价值和应用价值。首先，户籍制度的实施是行动集团对获利机会的响应，具体地说，初始的制度设计就是为了获取农村剩余以补贴工业化；其次，户籍制度具有正式制度和非正式制度的特征，这一特征表明户籍制度从设计到实施已经固化了人们的认知结构和信念体系，决定了户改不可能一蹴而就；最后，户籍制度变迁具有路径依赖的特征，这一特征表明没有相对价格的变化及新的获利机会，户改就不可能顺利进行。

城乡二元结构；诺思理论；户籍制度；前景预测

目前中国正在进行的人的城镇化的一个重要目标就是解决 “三个一亿人”的身份转换问题，也就是市民化问题。中央政府力推户籍制度改革，不仅是寻找新的发展动能的需要，更是共享发展理念的具体体现。本文以诺思制度变迁理论为框架，分析户籍制度及其改革的历程并预测这一改革的可能前景。

一、诺思的制度及制度变迁理论

1.制度及其作用

制度是一个社会的游戏规则，是为了决定人们的互动关系而人为设定的一些制约①。这些制约既包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面，有时也包括对人们所从事的某些活动加以禁止的方面，其作用可以做如下概括：

（1）减少不确定性。制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，这些不确定性之所以产生，是因为所要解决问题的复杂性以及个人所有的解决问题的软件 （用一种计算方法）不足的结果②。不确定性的经济学文献可以追溯到1921年奈特出版的一本经典著作中对风险和不确定性的区分。奈特认为，在消除完全竞争和完全信息的假设条件下，不确定性因素就成为经济活动的一部分。不确定性与风险的联系是我们能对风险发生的可能性确定一个概率，因而风险是可以测量的不确定性，可以用保险来抵消之。风险与不确定性的区别是对风险而言一组事件的结果分布是已知的 （无论是通过计算、统计或是过去的经验），而在不确定性的情况下根本就不能确定一组事件，因为要应付的情况是独一无二的③。因此，制度的存在是为了降低人们相互作用时的不确定性，制度框架规定了人们可以从事或禁止的事项，减少了活动的盲目性和模糊性。

（2）降低或提高交易费用。当交易是有成本的时候，制度是重要的，制度决定了交换的成本有多大④。一套有序的制度，包括宪法、成文法、习惯法 （甚至地方法规），将确定某一交换中的正规权利结构，这些有序的制度结构能够降低交易费用，因而成为有效率的制度结构。由于制度是从自利派生出来的，有些制度不但不能降低交易费用反而提高了交易费用，如限制进入的规则，进行无用的检查或使产权更不稳定。由于市场是不完全的，各地的制度是由一个降低成本的部分与提高成本的部分两方面构成的混合体⑤。

无效的制度安排能够存在是因为制度的制定者（玩游戏的角色—组织）为了自利而强加给人类的额外约束，以便能够搭便车收费。例如，专业技术人员职称晋升加试外语和计算机就是制度制定者为了自利而强加给专业技术人员的额外约束，明显地带有加大交易费用的性质。这项产生于1999年的“改革”，要求不管哪一类专业技术人员晋升职务都要统考外语、计算机。在这一颇受争议的考试政策遭到广大专业技术人员强烈反对的情况下，2007年原国家人事部就完善职称外语考试有关问题下发通知强调，外语是专业技术人员学习国外先进知识和技术，开展对外学术技术交流的重要工具，逐步提高专业技术人员外语水平是一项必须坚持的长期任务。在专业技术人才队伍建设中，要按照各专业技术职务试行条例的规定，继续坚持对职称外语的要求。按照这一要求，全国有5000多万专业技术人员学习与本专业不相关的外语、计算机，其结果除了相关部门利用考试收取金钱自肥以外，对专业水平的提高和人才的筛选毫无意义。值得庆幸的是，在 “降低制度性交易成本”的大环境下， “一项必须坚持的长期任务”在2017年接受了寿终正寝的命运。

（3）用于惩戒。制度在发挥其功能中的一个实质性部分就是确定犯规和惩罚的成本⑥。这是诺思对 “人们所从事的某些活动加以禁止的方面”的制度类型的特别说明。用于惩戒的制度其作用类似于一个竞争性的运动队中的游戏规则，对犯规者进行处罚以及进行什么程度的处罚规定。

2.制度的类型及相互关系

（1）正式制度或者正式制约。包括政治 （和司法）的规则、经济规则和契约。政治规则可广义地定义为政治团体的等级结构，以及它的基本决策结构和支配议事日程的明显特征；经济规则则用于界定产权，以及转让一种资产或资源的能力，契约则包含着对交换中一个具体决议的一个特定条款⑦。

（2）非正式制度或非正式约束。包括人们的行事准则、行为规范以及惯例等。我们用惯例、习俗、传统、习惯来表示非正式制度的存在⑧。在现实社会中，正式制度尽管非常重要，它也是决定选择的总约束中的一小部分，而非正式制度才具有存在的广泛性。

（3）正式制度与非正式制度的关系。正式制度能贯彻和增进非正式制度的有效性，它们可以降低信息成本、监督成本和实施成本，因而非正式制度也就成为解决复杂交换问题的方式。同时，正式制度也可能被用于修正、修改或代替非正式制度，非正式制度不仅仅是对正式制度的补充，其本身也是解决问题的重要来源。一方面，非正式制度在制度的渐进演进方式中起重要作用，是路径依赖的一个重要来源；另一方面，从文化上衍生的非正式制度不会立即对正式制度的变迁作出迅速反应⑨。

3.制度变迁

制度提供了人类相互影响的框架，它们构成了一个社会或更准确地说一种经济秩序的合作与竞争关系。 “变迁”一词指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式⑩。

（1）制度变迁的原因是要素相对价格或偏好的变化。诺思认为，制度变迁是由相对价格或偏好的变化而引起的，两者都导致了资源的重新配置。制度变迁的所有下列源泉都是由于相对价格的变化：要素价格比率的变化 （如土地与劳动、劳动与资本或资本与土地的比率的变化），信息成本的变化，技术的变化 （包括十分显著的同时也是十分重要的军事技术）。偏好的变化从根本上说是相对价格的变化作用的滞后反应。相对价格在一定时期的根本变化会改变人们的行为模式，也会改变人们对构成行为标准方面所进行的合理化解释⑪。但是，推动制度变迁的主体是统治者，制度创新来自统治者而不是选民。这是因为后者总是面临着搭便车问题。对统治者来说，既然没有搭便车问题，他就不断进行制度创新以适应相对价格的变化⑫。

（2）制度变迁的方式是渐进式的。制度变迁作为一种创新是建立在人类已有知识存量基础上的并且具有路线依赖性的特征，所以，关于制度变迁惟一的最重要的一点是必须要掌握的，这就是制度变迁中绝大部分是渐进的。渐进的变迁是指交易的双方 （至少交易中的一方）为从交易中获取某些潜在的收益而再签约。这种变迁一般是对构成制度框架的规则、准则和实施组合所作的边际调整⑬。

（3）制度变迁的后果。制度变迁的动力是存在报酬递增效应，这种效应使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化即诺思路径依赖Ⅰ——制度和技术的报酬递增产生的自我增强效应，经济保持增长的势头。也可能是顺着原来错误的路径往下滑，被锁定在无效率的状态之下即诺思路径依赖Ⅱ——制度变迁的轨迹呈现发散状态，无效率的制度得以延续，经济陷入停滞萎缩状态。

制度变迁的后果不仅有成败之分而且还会存在第三种状态——制度均衡。制度均衡是这样一种状态，即在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时，没有一个行为者会发现将资源用于再建立协约是有利可图的。但这一状态并不意味着每个人对现有规则和合约都满意，只是由于改变合约参加者游戏的相对成本和收益使得这样做不值得⑭。

二、中国户籍制度变迁的理论分析

中国户籍制度经过近60年的历史变迁具有正式制度和非正式制度的所有特征，用诺思理论分析户籍制度及其存在和发展演变具有独特到的学术价值和应用价值。

1.户籍是稀缺经济和竞争环境下有效的制度安排

新中国成立后，建设一个强大的工业化国家成为第一代中央领导集体的主要目标任务，但在一穷二白的国情和不利的国际竞争环境下，建设工业化国家的资本就成为一个现实的问题，既不能像老牌的帝国主义那样进行殖民掠夺，又不能像现代资本主义那样靠技术创新获得资本。只有靠自力更生解决工业化所需资金，突破口就在于从农民那里获得剩余以补贴工业化。这一过程是通过统购统销、户籍制度和人民公社 “三驾马车”来实施的。其中，户籍制度起着核心作用。

（1）户籍制度能够保障 “多取”，可以减少发展战略实施中的不确定性。重工业的基本特性是资本密集度高、就业吸纳能力低，发展中国家的现实条件却是资本稀缺、劳动力丰裕。以户籍为基准点，采取城乡分治的二元经济政策，用农村支持城市、农业支持工业的办法获取补贴工业化的资金。从1953—1981年，农业支持工业化资金共8000多亿元，占同期我国积累基金的50%以上；而国家在此期间对农业的投资总计只有800亿元左右。

（2）户籍制度能够保障 “少予”，具有降低交易费用的作用。户籍制度把全国居民分为农业户口与非农业户口，减轻了城市人口压力、就业压力和商品粮供应压力。城市偏向的社会保障和社会福利制度节约了国家的财政支出。

（3）户籍制度具有惩罚作用。限制人口迁徙的户籍制度本身就是对农村人口的惩罚，农村户口转为城市户口有严格的指标限制和严苛的审批程序。农村人口进入城市被当作盲流予以遣返，对非户籍农民工设置进入障碍，在重要节庆活动时限制行动自由甚至收容遣返。

所谓有效，是指服从服务于重工业优先发展战略方面有效率。通过户籍制度及其衍生出的城市偏向的政策措施来汲取经济剩余，对于实现国家工业化起到了极大作用，在一穷二白的基础上保证了国家财力用于建设社会主义工业化，推动我国在 20年左右的时间内走完了由农业为主到以工业为主的历程。

目前，工业化受益于户籍制度的阶段已经成为过去，并转换为城市化受制于户籍制度的阶段。农村劳动力向城市转移并没有形成普遍化的城市化过程，农村劳动力向城市转移的速度很快，但户籍人口城市化进程速度很慢。从2000—2016年，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距由9.55个百分点扩大到16.15个百分点，无城市户籍人口由14439万人增加到24500万人。

2.户籍制度具有正式制度和非正式制度的特征

（1）户籍制度是政治 （和司法）的规则、经济规则和契约的总和。1958年1月全国人大常委会第91次会议通过的 《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。与这一严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的法律文件相配套，出台了一系列具有经济规则和契约性质的政策文件。一是它把户口分为农业户口和非农业户口，其子女也按照这一身份确定户口类别。二是户籍制度与每个人的基本生活消费品定量配给相结合。拥有城市户口的人可以凭粮证和副食供应证等享受国家低价供给的各种生活必需品；而拥有农村户口的不享受这些供给。三是为城市居民提供各种优先权。户籍制度与社会福利制度相结合，确立了城乡完全不同的就业、医疗、劳保、退休、住房、子女上学等福利保障制度，各种政策的制定以户口为分界设定福利 （公共服务）享受范围和内容。

（2）户籍制度具有非正式制度或非正式约束功能。正式的户籍制度在划分权利、分配资源中得到充分的体现，并且成为人们处理其他问题的行为的准则和惯例、行为规范及习俗，形成进一步的影响和制约。一是在制定政策中给农村户口以歧视的观念流淌在人的血液里，深入到骨髓里，传递给下几代人。比如，其他条件相同的两个青年进入生产队从事农业生产，一个是回乡青年、一个是知识青年，前一个参加工作后农村劳动不计算工龄，而后一个计算工龄。二是形成了从事农业劳动的人口的职业低于其他职业的教条。这种教条存在于从上到下的行为习惯里，成为制定政策、处理问题的非正式约束。正式制度和非正式制度的连续交互作用对农村户籍产生了长久而不利的影响。不仅如此，凡是与非农相联的职业在政策上都可以得到补偿。《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》 （国办发 〔2015〕13号）就是集中表现。该文对原 “赤脚医生”养老补助采取按工龄补助的形式，原则上服务年限每满一年每月补助20元，最高不超过每月400元。由此，这一群体比真正的农民又多了一层保护。类似地，在农村当过民办老师也可以获得补助，并且也获得了传统上的特权，即当他们有了正式工作后，可以计算连续工龄；而当农民有了正式工作后，则不可以计算连续工龄。国家出台这样的政策无论从形式上还是内容上都表达了对从事纯农业生产的农民有意或无意的不公正。三是民间习俗也遵循非正式约束。法律和政策并没有规定不同户籍不能通婚，但习俗上非农户不与农户通婚，如果能够通婚，表明双方所订立的契约有新的获利机会，至少其中一方有阶层上升的预期。但现实情况是，由于内卷化的影响，这条上升通道几乎被堵死⑮。

三、户籍制度改革的前景预测

中国户籍制度改革的目标是解决 “三个一亿人”的市民化问题，能否达到预期目标，由诺思的制度及其变迁理论可以进行预测。弗里德曼认为，经济理论的基本假设不必受到现实检验，但一定要有预测能力。如果理论假设能够预测未来，那么从理论导出的各种命题就是对世界的正确描述。在未来不确定的世界里，用诺思的上述理论来预测户籍制度的未来走向，对于目前的户籍制度改革具有重要的认知价值。

1.相对价格的变化是推动户籍制度改革的重要力量

迄今为止，在户籍制度改革中，我们只是假定城镇户口的相对价格高而农村户口的相对价格低，因此，需要第三方来推动 “人的城镇化”，也就有了鼓励地方政府吸纳人口入市的各种政策。而户口的含金量因城市而异，含金量越高设置的进入门坎越高，致使目前的户籍制度改革仍然是有限准入秩序。而要从有限准入秩序进入开放准入秩序的入门条件就是利用相对价格变化原理调整利益格局。因此，要把缩小地区间城市户口福利差距作为利益格局调整的主攻方向，对城市户口福利进行结构优化。一是社会福利减量化。对有吸引力的大中城市新进人口的福利采取减量化的制度安排，连同城市的新出生人口实行 “老人老办法、新人新办法”，以逐步剥离缚在户口上的诸多福利。二是城市新出台的各种福利待遇按常住人口设计和实施。三是按城市等级设立福利化指数，超过平均福利的城市用于吸纳新市民，不吸纳的超过部分上缴中央政府用于补贴吸纳新市民的城市。

2.通过边际调整使户籍制度瓦解可能是一个成本较低的改革

户籍制度改革的目标并不是使农村人向城市人看齐，更不是把户籍转为北京、上海户籍，而是从边际上进行调整，使户籍制度随着时间进程而失效。这种调整是对构成制度框架的规则、准则和实施组合所作的边际调整。农民住在哪里并不重要，他们的总福利函数逐步与城市人趋于一致才是最重要的，为此，需要重新配置资源以实现农村基本公共服务增量化，在教育、就业、社保、医疗、住房等公共服务领域加大对农村居民的投入，使他们与城市居民的差距逐步缩小。这样户籍制度改革实质上转化为地方政府提供公共服务能力和支出责任问题。在诺思的制度分析框架中看不到户籍制度这一变量，但诺思也揭示了国家不提供均等化公共服务目的。为了降低交易费用以使社会产出最大化之目的，将导致一系列公共或半公共产品或服务的供给，以便降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用。而这些服务的分配并不是均等的，它要给那些均势力敌的对手比那些无威胁的人们更多的服务⑯。按照这一逻辑，国家为城市居民在教育、就业、养老、医疗、住房等公共服务领域提供了更多的服务。在有限资源约束条件下，一部分人享受 “更多”服务的同时另一部分人必然享受 “更少”的服务⑰。

从目前情况看，在资源约束放松的条件下，各省市为本地户籍居民提供均等化的基本公共服务都取得了很大进展。政府提供基本公共服务中央政府固然责无旁贷，但主体责任在地方政府，由于各地经济发展水平差异较大，提供基本公共服务能力和水平不同。因此，在提供公共服务问题上允许发展有先后，水平有高低，这与共享发展并不矛盾。重庆、成都、北京等地在这些方面的改革都有可推广、可复制之处。比如，北京市城乡户籍公共服务差距近十几年来逐渐呈现出缩小的趋势，其主要做法是仿照城市户籍人口公共服务的项目逐步推及本市农业户口人口。

2017年北京市城乡居民低保每人每月900元，城乡居民养老金每人每月510元，危房改造补贴每户40000元，考上大学每人每年补助1800元，农村中小学生上学有校车接送，北京市农民只要在北京市所属范围内就业 （打工）都会给他们上养老、医疗、失业、工伤保险。同时，政府也加大了对入京农业户口的限制。比如，北京户籍以外的人与京籍人口形成的婚姻关系需经过8年户口才能迁入所在地。一方面是防止外地人为取得北京户籍 （包括农业和非农业户口）而骗婚，另一方面也减轻了公共服务支出压力。北京以城镇居民为参照把公共服务和公共福利惠及农村居民，有其雄厚财力提供保障，有些公共服务项目比之国家 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》还超前。该 《规划》并没有提出给予农村居民丧葬费的项目，北京市则给予城乡居民死亡家庭丧葬费5000元，但是其他地区丧葬费只给死亡的公职人员而不给农民只能表明公共服务均等化思想还没有统一，一些地区增加公职人员丧葬费更说明了政府在为另一部分人提供更多公共服务的路径依赖，并不在于财力不济。因此，应鼓励地方政府在公共服务领域的创新举措，使其通过边际调整逐步实现区域性的公共服务均等化。

边际调整是渐进式改革的具体形式，改革的主造新的获利机会，采取不搞强迫，不搞运动，愿意干就干，能干多少是多少的态度，假以时日，城乡户籍的相对价格趋于一致，户籍制度自然瓦解。

3.户籍制度改革也有可能进入均衡状态

同制度变迁的一般原理相对应，户籍制度改革不仅有成功和失败之分，也有第三种可能——制度均衡状态。这种均衡状态表现为：一是改不动。相对价格依然居高不下的城市政府坚持计划经济的路径依赖思维，实行有限准入秩序。这些城市有各种理由设置了许多新的进入障碍，最终结果是改不动。二是改不成。 《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》 （国发 〔2014〕25号文）和 《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》 （国发 〔2016〕44号文）意在强力推进市民化改革。对大多数农民而言，在小城镇落户没有吸引力。户籍越来越不重要，他们越来越不在乎转为市民，这两种状态都是户改没有改出新的获利机会的反应。前一种如果能够推进，意味着老市民户籍相对价格的下降；后一种改革没有获得响应，表明当上新市民相对价格也没有上升。因此，使户改进入制度均衡状态。三是改了初衷，形成零和赛局。户改的初衷是解决 “三个一亿人”的市民化问题，但由于相对价格较高的城市设置更高的进入门槛，最终能获得城市户籍的是外来市民而不是农民，而这些市民是大城市所需要的高级专业技术人才。户改成为吸引外地人才的筹码，这与户改的初衷谬以千里。

注释：

①②④⑤⑥⑦⑧⑨⑪⑬⑭ 诺思： 《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店 1990年版，第 3、34、85、87、5、64、111、111、112、111、115页。

③ 奈特： 《风险、不确定性与利润》，安佳译，商务印书馆2006年版，第243页。

⑩⑫⑯ 诺思： 《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社2002年版，第225、32、27页。

⑮ 张艳国、谌润： 《农民工 “内卷化”研究述评》，《社会科学动态》2017年第1期。

⑰ 董全瑞： 《双轨制是中国城乡收入差距扩大的传导机制》， 《江汉论坛》2016年第4期。

（责任编辑 陈孝兵）

国家社会科学基金一般项目 “新常态下缩小城乡差距的管理机制设计及其实现路径研究”（15BGL006）

D631

A

（2017）07－0045－05

董全瑞，中共河北省委党校发展战略研究所研究员，河北石家庄，050061；张健，中共河北省委党校科技文化教研部副教授，河北石家庄，050061。