论农村集体资产经营性职能与公共性职能的分离——基于苏州的调查分析

张洪为

论农村集体资产经营性职能与公共性职能的分离
——基于苏州的调查分析

张洪为

苏州的新型城镇化走在全国前列，苏州农村集体经济发展中的困境也是其他地区正在面临或即将面临的，研究苏州农村集体经济发展的道路对全国农村集体经济的发展有着参考意义。当前，一方面苏州集体经济的模糊产权所带来的经营性及经营效率不高的现象被广为诟病；另一方面，农村集体经济所拥有的资源及其增值，又被赋予了提供农村公共产品的职能。苏州农村集体资产经营性与公共性混一，导致职责不清、市场拓展受阻。可以通过立法、改革或借助市场等手段促使农村集体资产经营性职能和公共性职能的分离。

农村集体资产；经营性；公共性；职能分离

苏州农村集体经济组织既承担了集体资产不断增值的经营性职能，又要承担供给农村公共产品的公共性职能。在新型城镇化过程中，经营性的要求越来越强烈，而其承担的本不该由其承担的公共性职能阻碍了它自身的快速发展，深入改革势在必行。苏州的新型城镇化走在全国前列，苏州农村集体经济发展中面临的困境也是其他地区正在面临或即将面临的，研究苏州农村集体经济发展的道路对全国农村集体经济的发展有着参考意义。我们知道，公共产品由国家承担，不管是城市公共产品还是农村公共产品都应由国家承担。然而，长期以来，中国农村很大部分公共产品，国家并没有承担起来，而最终依赖农村集体资产的增值部分来负担。农村集体组织具有群体、团体等限定性的内涵，它不应该承担社会公共产品。让农村集体经济组织承担公共性职能，阻碍了农村集体经济的发展，农村集体资产经营性与公共性的分离正当其时。

一、农村集体资产发展的过程

在计划经济时代成长起来的苏州乡镇企业是市场经济的开拓者，也是 “苏南模式”的标志，这一模式使苏南一跃成为中国最发达的区域之一。苏州工业化、城镇化道路成为全国农村发展的样本之一。

然而，建立在集体所有制基础之上的苏州农村集体企业，遭遇了由产权不清引致的发展瓶颈。邓小平南巡讲话后，苏州进入社会主义市场经济快速发展的时期，基于所有制的集体企业向基于产权制度的现代企业改制也就成了乡镇企业得以持续发展的唯一选择。自 1996年起，在外有宏观调控，内有产权不清、权责不清、政企不分、管理混乱等多重压力下，苏州乡镇企业开始了凤凰涅槃式的制度创新，即乡镇企业的产权制度改革。1997年，苏州市乡镇企业加快改革步伐，到年底，全市1.2万家镇、村企业中，通过多种形式改制、转制的占92%。2000年，产权制度改革面达99%，到年底，有近1000家股份合作制企业实施 “二次改革”，向有限责任公司、私营企业转化。到2001年底，乡镇企业产权制度改革全部结束，苏州市原有8811个村办集体企业 （包括戴帽企业、租赁承包企业），有87.9%转化为个体企业或私人股份企业，有7.4%转为集体参股企业，仍为村集体独资企业和转为集体控股企业的仅占4.7%。基于集体所有制的乡镇企业完成了向基于现代产权制度的集体投资参股企业、“三资”企业、个体民营企业转化，这为苏州经济后续的整体腾飞打下了市场微观组织 （企业）基础，也使苏州农村集体经济在实现形式上的创新成为可能。

乡镇企业改制在企业层面理顺了政企关系、增添了发展活力、规范了企业管理，在集体经济层面实现了农村集体经济从兴办乡镇企业到参股各类企业转变、从注重运营管理到专注财务投资转变，改革了原来依靠管理经营企业发展集体经济的单一方式，走上了依靠经营资源、资产和资金 （即 “三资”）壮大集体经济的新路子，通过推进承包土地股份合作制、社区股份合作制、投资性物业 （富民）合作制等制度创新，使传统的集体经济的实现形式和发展路径发生了重大变化。截至2006年底，苏州市有113个镇建立了集体资产运营公司，并按规定对集体资产进行了建账核算。截至2008年底，苏州全市社区股份合作社、土地股份合作社、农业专业合作社总计达2512家，投股农户占比达到了80%，全市1249个行政村集体收入平均达到339万元。不仅农村集体经济在实现形式上不断创新，苏州市基层政府在管理农村集体经济的过程中，其手段、方式、措施也在不断创新，这些大大促进了农村经济的发展，并大大提高了农村民主管理的水平。

苏州农村集体经济发展的过程在全国具有代表性。农村集体经济体制的改革过程大体都如此，苏州的不同点在于农村集体经济发展较有特色、较为成功。在改革开放的过程中，苏州农村集体经济越来越强大，越来越有能力提供更多的农村公共产品。

二、农村集体资产经营性与公共性的共存

随着城乡一体化的快速发展，政府及村民对农村集体经济组织寄予了过高的期望，既要求集体资产快速增值，又要求集体经济组织提供更多的优质公共产品。我们知道农村公共产品也应该由国家承担，但是长期以来形成的部分公共产品由农村集体经济承担的事实，又形成了这些公共产品的质量和数量增长后仍然由农村集体经济组织供给的 “路径依赖”。农村集体经济无法摆脱的这种 “公共性”，严重地挤压了其经营增值的能力。

（一）农村集体资产的经营性

农村集体资产的经营性，首先源自农村社会主义集体经济性质的规定。农村集体经济组织是社会主义的经济组织，并以宪法和法律直接予以确认。为了管好这一资产，苏州市也制定了有效的地方性规章 《苏州市农村集体资产管理办法》，这在地方治理中并不多见。 《苏州市农村集体资产管理办法》第四条规定： “乡镇、村应建立健全农村集体经济组织，行使农村集体资产所有权和经营管理权。”第五条规定： “农村集体经济组织对其所有的集体资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在遵守国家法律、法规的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”从上述规定来看，苏州农村集体经济组织是一个经济性的组织。从全国范围来看，农村集体经济组织包括两类：一是原人民公社组织演变过来的。如，乡镇 （街）集体经济经营实体 （如公司、联合社等）、村经济合作社、村股份经济合作社、自然村组经济实体等。二是新型联合组织。如，农民专业合作社、专业农场 （庄）、其他合伙农村企业等。不管是全国的法律，还是苏州地方立法，都非常重视发展农村集体经济，实现农村集体资产的保值和增值，以之证明农村社会主义集体经济形式的优越性。

农村集体资产的经营性，其次源于改革开放以来的城乡一体化进程。2015年末，苏州城镇化率达74.9%。随着城市快速路和轨道交通建设的全面推进，苏州的城市形态出现了重大变化。苏州的城市功能进入全面优化期和功能提升期。轨道1号线、2号线投入运行，让苏州步入大城时代。 “一核四城”的城市发展空间，使苏州的城市建设迈进 “太湖时代”，人口、产业、空间、资源在城市的发展中得到更优化的组合，苏州城市发展品质跃上了新台阶。随着城乡一体化综合配套改革的推进，中心城市辐射功能的增强、中小城镇互联互补，城市功能和形态日趋完善，为苏州产业结构的调整及经济功能的优化提供了更为广阔的承载空间。随着苏州城乡一体化进程的加速，苏州市、区、镇、街对进一步的城镇化有着强烈的利益驱动，外资、民资对苏州经济的发展起到了重要作用，而农村集体经济组织为外资、民资的发展提供了较好的发展空间，农村集体经济组织提供的具有经营性的社会服务与城乡一体化进程相辅相成，农村集体经济组织已经成为推动城乡一体化进程的重要组成部分。

最后，城乡一体化后农民为了增加自身利益也强烈要求农村集体经济组织加强其经营性。苏州城乡一体化走在全国前列，一体化后农民土地基本流转完毕，农村各种合作组织发展起来，从农村集体资产经营获取的利益中分红成为苏州农民的重要经济来源。因此，为了获取更多的利益，农民强烈要求农村集体经济组织加快集体资产增值力度，这是农村集体资产经营性日益增强的内在动力。

（二）农村集体资产的公共性

苏州农村集体资产的公共性，一方面是农村集体经济组织的无奈之举，另一方面是农村在富裕后对实现农民共同富裕责任的主动承担。

首先，城乡二元财政体制将农村公共产品提供责任推给了农村集体经济组织，提供农村公共产品成了农村集体经济组织的无奈之举。其根源是法律上农村集体资产的管理主体不够明确。

苏州市农村集体经济组织的性质特征主要有如下两个方面：其一，它是社会主义的经济组织。《农村土地承包法》第十二条规定： “农民集体所有的土地依法属于农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”依据宪法规定，农村集体经济组织建立在社会主义公有制基础上，实行土地家庭联产承包责任制，其生产资料属农民集体所有，宪法和法律保护农村集体经济组织的合法利益。这是对当前农村集体经济组织性质的准确定位。其二，它是民事法律主体中的 “其他组织”。苏州农村集体组织具有民事权利能力和民事行为能力，但它又有特殊的性质，有别于自然人和法人。故其作为民事主体，只能被当作其他组织对待。①

在苏州的实践中，苏州农村集体经济组织重合于农村基层社会的自治组织。1983年中央一号文件 《当前农村经济政策的若干问题》和 《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》都规定农村集体经济组织基本独立，农民由此整体取得农村集体经济组织成员资格。而按照 《村民委员会组织法》的规定，农村基层社会的自治组织虽然是村民委员会和其下设的村民小组，但在苏州的实践过程中，大多数情况下农村集体经济组织 （经济合作社）与村民小组或村民委员会是同一机构，即两枚印章一套机构，两者高度合一，形成了村社合一模式。根据上述分析，在实践中苏州农村集体组织的职能和地位有着复杂性，在法律性质认定上一般认为， “农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。正是由于这种特殊性，决定着农村集体经济组织的职能作用及其成员的资格权利等重要内容。”②

正是由于法律上对农村集体资产管理主体的不明确，尤其是苏州农村村社合一的管理模式，管理农村集体资产的组织同时也是农村村委会。村委会是要承担提供公共产品职责的，它是村民实现自我治理的社会组织。村委会承担着提供乡村公共产品之责，但是作为自治组织，村委会提供公共产品的能力是非常有限的，特别是村委会的财力是有限的。当前，苏州农村村委会之所以还能承担得起充足的高质量的农村公共产品，主要原因是村委会与农村集体经济组织合二为一，村委会用农村集体资产的增值部分来保障公共产品、补充作为社会自治组织财力的不足。若剥离了农村集体资产增值部分的支撑，苏州农村村委会大多难以提供足够的农村公共产品。

从理论上讲，城市与乡村都是国家的一部分，理应共同均等享受公共财政。但事实上，在城乡二元财政体制下，城市的公共产品由国家提供，农村的公共产品一般由农村村委会来提供。这从财政体制上决定了村委会必须想尽办法来创收，否则无法实现提供农村公共产品的职能。苏州农村总体经济实力较强，即便如此，村社仍然合一，其根源就在于离开了集体资产的增值，村委会难以实现其自治职能 （无法提供农村公共产品和服务），村社合一实属无奈。

其次，苏州农村在富裕后对农民共同富裕责任的承担。农村集体经济组织的村社合一双重性特点，决定了农村集体组织还得承担经济功能之外的提供基本社会保障、实现农村共同富裕的相关社会功能。农村集体经济组织要为本集体经济组织成员提供基本的社会保障。过去和现在，国家对农民生老病死、衣食住行的社会保障能力十分有限。

古代中国农村，无社会保障可言，农民养老靠自己，所以常常有 “养儿防老”之说。农民从无“退休”之说，活到老，干活到老；无儿户尤其是无子女户的养老问题非常严重。解放后，尤其是改革开放之后，苏州农村集体经济组织的经济实力越来越强大，有些村已经实现了富裕，如张家港永联村，依靠现代化的钢铁生产走上了富裕道路。2012年村集体企业永钢集团销售收入达380亿元，税收达23亿元。富裕后村集体经济完全承担起了农民的社会保障功能，比如永联村就实行了四个96%：96%的村民实现了城镇集中居住；96%的土地实现了集中流转；96%的劳动力实现了就地就业；96%的农民享受到比城里人优越的福利和社保。苏州农村比中西部农村富裕得多，大多数村集体经济组织都承担着农民的社会保障职能。

另外，苏州农村集体经济组织还以其他方式为成员提供必要的社会服务。如乡村环卫、道路通行、饮用水源、墓地使用权等等。苏州一些村还承担 “五保”义务 （国务院新的 《农村五保供养工作条例》施行后，农村集体经济组织不再承担此项义务），如提供集体住房、每月发放生活补助等。

三、农村集体资产经营性与公共性的冲突

（一）农村集体资产经营性与公共性混一导致职责不清

农村集体经济组织对本组织内农民集体所有的资产行使管理权和经营权。其中，最重要的就是对本组织内农民集体所有的土地进行管理经营。

一方面，农村集体经济组织在新型城镇化过程中，必须做到独立行使财产权利，任何组织或个人都不得侵害农村集体资产。

另一方面，村委会与农村集体经济组织合一的体制，超越了村委会的职责，村委会既要行使自治权，又要承担农村集体资产增值的职能，多重功能合一，加大了农村自治组织的负担。随着城乡一元化制度改革的推进，覆盖城乡的公共财政政策的实施，乡村治理结构的完善，应逐步将农村集体经济组织的社会职能剥离，促使其更好地履行发展经济的职能。③

当农村集体资产不断增值后，持有农村集体经济股份的成员声索其分配权益时，村委会的双重功能往往导致其会反对其成员的权益分配。分配还是不分配往往成为村委会与农村集体组织成员之间冲突的重要内容，这不利于村委会自治功能的发挥，也在一定程度上影响了农村的稳定。

（二）农村集体资产经营性与公共性混一导致市场拓展受阻

现有法律法规对农村集体经济组织成员资格的规定，充分体现了农村集体资产的公共性。作为农村集体经济组织的成员，在具体的组织内部，集体资产是公共的，拥用集体资产的人享受平等的权利和义务。因此，平等性是农村集体经济组织成员资格的重要特征，不分入社时间长短，不分出生先后，不分贡献大小，不分有无财产投入等等，其成员资格都一律平等。

根据农村集体经济组织的性质和职能，成员资格还应该具有三个特点：其一，一般来说成员资格与村民资格具有统一性。经历30多年的改革开放，农村已然发生了巨大变化。随着人口流动的加速，户籍地域和生活地域分离越来越常见，保护成员资格和村民资格合一具有重要的意义。其二，成员资格非股东性。农村集体组织成员的资格，并非以资金入股而取得的，而是依宪、依法在逐步改革的过程中，按社会主义集体所有制原则而自动享有的。这一性质决定了农村集体经济组织的行为、权利模式，不能等同于现在农村中农民以入股方式建立的一些专业经济合作社。农村集体组织成员的资格及其管理必须依据农村改革的现状来确定。其三，成员资格非劳工性。农民是农村集体资产的主人，而不是打工者。农民不管其在农村集体组织中是否有劳务，都享有农村集体经济组织所带来的的收益。上述三个应然特点，在苏州现实生活中受到了农村集体资产经营性特征的挑战。

从第一个特点来看，快速的城镇化及乡村居民的社区化，使人员流动越来越快，户籍变迁也会越来越频繁。人地分离、人与集体资产分离的现象将越来越普遍，因农村集体资产能带来相应的收益导致户籍逆城市化加剧，成员资格与村民资格的统一性受到了挑战。

从第二个特点来看，成员资格非股东性也遭受了现代农业发展的挑战。党的十八届三中全会提出要鼓励农村发展合作经济，要让工商资本进入农业，这些都将冲击成员资格。因为合作经济将越来越向股份制发展，工商资本入股必然要求得到相应的财富分配，是否赋予股东以成员资格，没有法律规定。正因如此，如果没有明确的产权分配制度，工商资本入股必然受挫，仅靠已有的资本来实现现代企业的转型是非常困难的。市场业务的拓展，建立在明晰的产权制度之上。现行农村集体资产的公共性抗拒工商资本入股，这与资产市场拓展的模式相悖。

从第三个特点来看，成员资格具有非劳工性，经营目的也是直接为了全体成员的利益，这也将遭受挑战。因为，股份合作吸纳外来资本之后，外来资本最直接的目的是带来更多的利益，而不是将其盈利用于全体成员的公共利益。在快速城乡一体化建设中，现行法规对享受农村集体资产成员资格的界定越来越阻碍其市场拓展。

四、农村集体资产经营性与公共性的分离

（一）以立法促使农村集体资产经营性与公共性的分离

当前，农村集体资产的多头管理体制颇受诟病。在多头管理体制下，事实上缺少一个明确的管理主体。这就需要有明确的法律法规对农村集体经济组织的性质作出界定。

首先，应在法律上明确农村集体资产的管理主体。在农村集体经济组织与村民委员会合二为一的前提下，是否将农村集体经济组织与村民委员会分开，实行 “政资 （社）分离”，这需要进行广泛的讨论与探索。根据党的十八届三中全会的精神，鼓励农村发展合作经济，更多的非农村村民参股是未来农村经济发展的必然趋势，赋予农民更多的财产权利也是大势所趋。政资分离，就能促进村委会承担公共性职能，集体经济组织承担经营性职能，实现两者权责划分明确，职能分开。

其次，应通过法规明确农村集体资产管理主体的具体职能。村委会与农村集体经济组织实际上合一的体制，增大了村委会的职责，加重了农村自治组织的负担。因此，明确农村集体资产管理主体的职能有现实意义。

最后，应通过法规明确农村集体资产管理体制。农村集体资产的管理主体是集体经济组织，政府机构对农村集体资产的管理只是进行业务上的指导监督，且涉及多部门，因此必须明确管理体制，解决多头管理问题。

（二）通过改革促使农村集体资产经营性与公共性的分离

随着农村集体经济组织的行政性减弱、经营性增强，农村集体经济组织改革日益按照政资分开的思路推进。如股份合作制经济形式，对其行为现有规范性的法律进行调整。

根据企业法的相关规定，从事商业经营的农村集体经济组织就应该按国家税法规定交税。从规范的角度看，村经济合作社也正被法律进行规范管理，但因与相关法律有一定的冲突，村经济合作社即将逐步消失，取而代之的将是社区股份合作社、土地股份合作社和农业专业合作社等几种主要形式。

村经济合作社具有鲜明的村公共职能，它不仅是经济组织，它还承担着村集体的公共服务，并提供农村公共产品。取而代之的经营性的经济组织，更侧重于盈利，政府税务及其他管理部门对之也按企业组织进行管理，如税收、企业标准年检等。这就无形中将村经济组织的经营性与公共性割裂开了。

农村集体经济组织经营性与公共性混一导致农村集体经济组织与村民 （股东）之间的矛盾，主要体现在农村集体资产增值后的收益分配问题上。农村集体经济组织如社区股份合作社，其股份来源于村集体资产作价分配给村民后由村民以股参与合作，既然社区股份合作社是股份制的，股民 （村民）要求收益分红就成为必然。股民要求分红，而集体资产增值大部分又用于了村集体的公共开支，已经没有太多的收益用于现金分红。且农村集体经济组织还面临着上级要求其进一步快速增值的压力，若将仅余的现金收益用于分配，则扩大再生产将难以为继，进一步增值的任务也就无法完成。为了解决这些矛盾，实行政资分离成为必然趋势。

当然，政资分开前需要解决一些矛盾冲突，如政资分开对农村社区管理和公共财政转移支付也会带来新的问题。在产权制度改革完成后，农民将要求政企分开、政资分离，集体资产的收益不再承担社会公共服务开支，这势必要加大公共财政的转移支付力度。在地方经济薄弱、政府负债居高不下的情况下，这对地方政府财政可能会带来新的压力和风险。这就需要解决现有的城乡二元财政体制问题，充分认识到农村公共产品也是国家公共产品中的一部分，不能靠农村村委会解决农村公共产品的供给问题。

（三）借市场促使农村集体资产经营性与公共性的分离

党的十八届三中全会提出： “要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。从党的路线方针中，我们可以看到农村集体经济组织可以借助市场力量来促使其经营性与公共性的分离。

农村集体经济的主体是依附于土地的地域概念上的农民集体组合，其所有者权益在生产组或村内进行有差异的分配。当城郊村落被城镇化打破了地域的凝聚性，原有地域的群体被割裂，主体的成员分散到各个地方，新增人员又加入到这个地域范围内时，农村集体经济发展面临着新的问题。原来行政村是按地域进行划分的，城镇化主体成员生活的社区是按人员居住区域来划分的，不管原行政区域是什么，新的城乡社区的居民更具有流动性，人员变化速度加快。

在这种快速变化过程中，农村集体经济出现了土地集体所有权益如何进行分配，集体经济组织怎样才能保证集体资产分配的无差异性等问题。现有的农村集体经济已经突破了初始的一定范围内的地域性，土地集体所有权属下作为国家福利分配的土地使用权被村组织按照初始契约 （国家政策）分配后，分散到农户的土地使用权被集中，然后和土地所有权合并，继而按照合作制的原则，加入到合作社。

与农村集体经济组织合一的村委会，一方面拥有对集体土地进行国家福利分配的权力，另一方面，对依附于土地集体所有的集体经济组织，村委会拥有管理职能。而村委会作为基层自治组织，是有地域限制的，当地域概念不存在时，农村集体经济组织的职能也就发生了重大变化。

既然农村集体经济的制度基础已经从所有制向产权制度转变，农村集体经济的主要形式也转变成股份合作经济，将农村集体经济彻底向股份制和合作制转变便成为历史的必然。按照市场经济原则，属于股份制的部分，应该将农民股权量化到个人，按股份制企业来进行管理；属于合作制的，应成立合作经济法人组织，政府从中退出。

现在推行中的社区股份合作社及其实行的企业化规范管理，也正是走的这样一条市场化的道路。按市场原则来运作农村集体资产，可以最大程度地发挥市场的作用，实现农村集体资产的增值。就一个具体的村而言，集体经济组织有多少资产，特别是可计量的经营性资产如流动资产、长期投资、固定资产、无形资产等，每个集体经济组织成员又拥有其中多少股份，集体经济组织成员并不清楚。④按市场原则办事，既可盘清家底，又可引导股份拥有者切实参与股份合作社的管理与监督，是推进农村集体资产经营性的重要措施。将经营性与公共性两者分离，可以大大加速农村集体经济步入市场，实现其在市场中运转的职能。

当然，随着新型城镇化建设速度的加快，农村集体经济将继续保持快速增值的势头。农村集体经济的收益，仍将有相当部分用于公共开支，如劳动力就业、失地农民社会保障、外来人口管理、基础设施建设、环境卫生 （村庄环境整治）、社会治安等。这些本应纳入政府财政支出的公共产品，在未来较长时间仍会由农村集体经济提供。但是，随着改革的深入发展，尤其是在市场力量的推动下，集体经济资产最终将实现经营性与公共性的脱钩。

注释：

①② 陈绍斌： 《农村集体经济组织及其成员资格》，《中国法院网》2006年6月21日。

③ 关锐捷： 《新时期发展壮大农村集体经济组织的实践与探索》， 《毛泽东邓小平理论研究》2011年第 5期。

④ 孔有利、王荣： 《农村集体经济组织产权结构分析》， 《财经问题研究》2004年第4期。

（责任编辑 刘龙伏）

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 “新型城镇化视角下社会体制改革与社会稳定长效机制研究”（14JJD810019）

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（2017）07－0034－06

张洪为，澳门科技大学社会和文化研究所博士研究生。