2015-2016年中国社会政策前沿研究综述

房莉杰

⋆房莉杰：中国社会科学院社会学所副研究员

社会政策在很大程度上是一种政府干预（尽管它并不完全是政府行为），更具体来说就是国家对于收入再分配的干预，以实现某些福利目标。而作为学科的社会政策，就是研究为什么会有这样的收入再分配、它们是怎样进行再分配的，以及其福利目标实现到了什么程度。因此，作为一门应用学科，社会政策研究跟现实密切相关，在某一特定时期，它总是聚焦于该时期突出的福利需求，以及主要的社会政策的实施效果。具体到中国而言，在过去的两年，“二孩”生育政策、“托底”型社会政策、大力发展社会组织和社会服务、创新社会治理、精准扶贫、长期照护保险试点等政策陆续提出。因此，过去两年社会政策的前沿研究很大程度上是跟这些政策的互动。尤其是处于“十二五”和“十三五”之交，2015-2016年中国社会政策的研究前沿，很大程度上是对“十二五”的总结，且是理解“十三五”社会政策新进展的基础。

本文将重点回顾2015-2016年社会学领域对于这些社会政策的前沿热点研究，以期反映这一领域的研究进展情况，并同时兼顾其他社会政策研究议题。

一、关于中国社会政策发展模式的探索与评价

2013年，中共中央首次提出“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”。从那以后，“社会政策要托底”在中共中央、国务院和全国人大多次重要的会议和文件中反复出现，是当前中央对我国社会政策发展的一个重要指导原则。因此，2015-2016年的社会政策研究有相当数量是讨论如何发挥社会政策的托底作用。

事实上，景天魁在十几年前就提出了“底线公平”的观点，与目前的“托底型”社会政策战略有很大共性。李越美（2016）认为，从景天魁的“底线公平”的角度看待社会政策托底，可以避免单纯的问题解决导向以及政策项目碎片化发展的倾向，而是有望在公平的视域下平衡各不同群体的福利需求与利益矛盾。 他同时认为，“托底”不仅局限于补救性托底，还应包括发展性托底。景天魁（2015）在其原有理论框架下，也进一步认为，底线公平是在中国面临一系列限制条件下，在社会保障和社会福利建设中实现公平与发展相均衡的福利基点。与之相似的，关信平（2016）也认为，“托底型”社会政策是超越各个具体领域的统一的社会政策建构理念，它有利于改变一直以来的中国社会政策碎片化的状况；而且“托底”并不仅仅是建立“社会保护底线”，它意味着既要使福利水平适合现实国情，又要使社会政策对社会发展起到积极的调节作用。同样，王思斌（2015）也认为，在经济新常态下，社会政策的托底功能应该是“积极的”，即面对经济下行带来的新的社会问题，社会政策要积极地、有效地、建设性地回应问题。唐钧（2015）认为，“托底型民生保障”应该超出原有的社会保障的范畴，而代之以社会保护，而后者是需求为本和更为开放的概念。

除了对“托底型”社会政策的诠释外，社会政策领域的学者还从变迁的角度，对中国社会政策的发展进行整体的总结与回顾。岳经纶（2016）回顾了2002年以来中国社会政策扩张的过程，提出了建立在统一的公民身份基础上的，更具整合性和公平性的“社会中国”的发展构想，但是同时也提到了中国城乡二元分割和社会政策的地方主义对于建构“社会中国”的阻碍。林闽钢（2015）结合中国的国情进行分析，提出中国社会福利发展战略的现代化主要包括: 在发展原则上，实现国民经济和社会福利的同步发展; 在发展路径上，将儿童和家庭的政策干预作为主要切入点; 在发展领域上，要积极地投资于人的能力建设; 在发展创新上，通过社会企业实现社会福利发展的新突破; 在发展远景上，建立“社会服务国家”。顾昕和孟天广（2016）回顾了20世纪90年代以来中国的社会支出情况，认为从国际比较的视野来看，中国福利体制在90年代发生了从社会主义模式向法团主义模式的转型，而在进入21世纪后，又有从法团主义向自由主义模式转变的趋势。从配置结果来看，中国社会支出结构性转变的最显著之处，是社会保护支出增长迅猛，这与市场经济改革深化有关。而在需求改变的情况下，中国社会政策的相应转型方面，高娜和张欢（2015）通过对国外情况的梳理发现，早期的社会服务是广义的社会福利，涵盖社会保障、教育、医疗、就业、住房等福利政策；随着收入保障与照顾服务的分离，产生了以照顾为核心，提供个性化照料、咨询等为内容的狭义社会服务，后来成为当代福利国家社会福利的重要分支。现阶段，我国社会服务政策仍是收入保障与照顾服务并存。扶贫济困、为特殊弱势群体提供基本照料是主要服务内容，并呈现出向照料服务过渡的发展趋势。

从以上研究可以看出，社会政策学界不再将社会政策仅仅看作被动保障，也不再将福利理解为对传统弱势人群的救济服务。社会政策和社会福利两个概念，无论从概念外延还是理论深度上都有所发展。因此，社会政策在社会发展中扮演着什么样的作用，也是学者关注的议题。王思斌（2016）认为，“社会政策的社会治理功能=治理性的政策制定+治理性的政策实施+社会问题的解决”；方舒（2015）认为，在后危机时代，社会政策不是经济政策的从属物，反而能在从扩大内需、大力发展服务业以及提高自主创新能力方面有所作为，是走出后危机时代的重要推动力。

二、关于社会服务与社会组织的研究

进入21世纪以来，中国公共服务的需求日益增加，伴随着政府职能的转变，“政府购买服务”成为公共服务提供的主流。尤其在十八大的重要文件中提出了“支持社会组织发展”和“创新社会治理”之后，“政府购买社会服务—社会组织发展—创新社会治理”整合为一体，成为社会政策研究的新热点。

在目前的福利服务领域，政府是毫无疑问的主导者，因此首先是政府角色本身的变化。陈静和周沛（2015）以养老服务为例，认为我国福利服务的供给模式已经从最初的“政府垄断”和随后的“市场主导”这两个极端实现了政府一定程度上的责任回归，呈现出政府支配型的供给格局。政府支配型福利供给模式意味着政府不仅在福利规制和资源调配，而且在福利的传递与直接提供层面承担主要责任。该模式防止了市场状态下老年福利责任个人化，但却不可避免地导致政府这一“有形之手”对社会与市场空间的挤压以及福利供给效率的不足。

从学者的研究观点看，政府购买社会组织服务，尤其是购买社会组织的社区服务，不仅仅是满足社会成员的福利需求，更是一种社会（社区）治理方式的创新。比如杨君、徐选国和徐永祥（2015）就认为，以整体性治理理论为视角，以社会的再组织化为路径，通过形塑政府与社会组织的分工与合作关系，发展新型社会组织，培育社会工作人才队伍，构建新社会服务体系等，以最大限度地激发社会活力，促进社会的深度整合，创新社区治理体制，才能形成一种协调、整合、分工、合作的治理格局。刘杰（2016）回顾了新中国成立以来中国的社区服务发展，并将其分为萌动期、推进期和发展期，文章认为在这个进程中存在着从行政主导到福利治理，由政府范式向市场范式、最终形成治理范式的演变过程。治理范式下的社区服务应致力于多元主体水平化的网络格局构建，重新审视治理范式下社区内涵及其社区服务的性质界定，打造主体多元意义下的社区共同体。

政府购买服务深刻地改变着政府与社会组织的关系，同时，对于以政府筹资作为主要筹资来源的社会组织而言，政府购买服务的具体行为也形塑着这些社会组织。黄晓星和杨杰（2015）提到，中西方在政府购买社会组织服务方面有着较大差异：西方政府购买公共服务的前提是政府和社会服务组织的相对独立及后者的壮大；而中国政府购买公共服务是基于政府和社会服务组织的模糊关系及后者的孱弱。这一差异可以说是“中国特色”的政府与社会组织关系的基础性特点，其他学者的相关研究基本上都是在这一前提下展开的。

在政府购买社会组织服务的双方关系中，林冰和陈伟（2015）认为，传统的“委托代理”和“管家理论”的解释是不够的，而以科层制逻辑与市场逻辑之间碰撞的思路来探讨政府与社会组织的策略行为，可以更好地解释在中国地方层面上发生的政府购买服务的实践行为。吴月（2015）也认为，政府购买社会组织的服务并不是表面上看起来的契约关系，而是政府开展各种策略化的行动，将生长中的社会力量——非营利组织吸纳进入可控的行政轨道之中，在此基础上，政府实现了“控制”手段的柔性化和隐性化。在吸纳和控制双重逻辑的影响下，政府购买社会服务具备了契约化合作的形式，实质上却被赋予了行政化供给的本质。

在社区服务层面，尤其是社会组织和社区基层政权的关系方面，史云桐（2016）将其称为“政府造社会”的过程——地方政府在城市社区公共服务领域的 “供给侧改革”，似乎开启了一条以“政府他组织”的方式促进社会自组织的“社会生产”新路径，它对社区的权力结构和居民福祉都产生了影响，但是很难一概而论这种影响的优劣。汪华（2015）认为，提供社区服务的社会组织，常常被基层社区管理者看作潜在的资源和话语权的竞争者，而社会组织为了生存，只能调整自己的行为，努力与社区管理者搞好关系，这就形成了非对称的、脆弱的“合作”关系。

然而“政府”并不是一个统一的抽象角色，它可以分解为不同的具体部门和层级，因此参与服务购买的“政府”角色并不是单一的。陈天祥和郑佳斯（2016）在对广州市政府购买服务的案例分析中，即引入“多层级政府”作为分析维度，其中，初始委托方民政局是基于“正式合同”的行为选择，中间委托代理方街道办则倾向于“隐性契约”的管理模式，而终端代理方社工机构则在“正式合同”和“隐性契约”的双重约束下“夹缝中求生”。而王清（2016）则分析了政府购买服务中的横向部门差异——不同的部门会倾向于项目制，或者常规制，以及综合运用项目制和常规制的混合制。文章从“剩余责任”的角度解释为，政府部门和社会组织的信任程度成为影响政府发包的关键因素：高度信任推动项目制，中度信任导致混合制，低度信任出现常规制。

三、关于政策过程与社会治理的研究

近年来，随着“创新社会治理”的热度不断升温，“社会政策治理”也成为一个热点议题。“社会政策”与“治理”的结合研究，主要有两条路径：一是将社会政策看作社会治理工具，研究中国社会政策的状况如何影响到社会秩序；二是社会政策本身也是需要治理的，社会政策治理的情况在很大程度上影响到社会政策的实施效果。比如熊跃根（2015）就认为，要从理论上理解当代中国社会政策实践中的制度设计、行动逻辑及限制，重点需要探讨以下几个问题: 第一，理解有效的社会政策实施是一种重要的社会治理; 第二，社会政策实施中的技术理性与政策实践对社会治理具有重要影响; 第三，探讨在当前深化改革背景下，地方政府加强社会政策实施的主要制度创新以及社会组织发展和政策落实的实践机制。

在将社会政策作为社会治理的工具方面，本文第二部分“关于社会服务与社会组织的研究”中重点讨论的、在社会服务提供中的政府与社会组织的关系，很大程度就是社会政策对社会治理的潜在影响。

而在讨论社会政策自身的治理方面，学者的关注点之一是“政策扩散”：朱旭峰和赵慧（2016）以最低生活保障制度为例，详细阐释了中国社会福利体系的普遍建立，是在社会政策创新的基础上，经由地方逐渐扩散到全国的过程，政府间关系对社会政策创新扩散发挥着重要的助推作用。朱亚鹏和丁淑娟（2016）也将关注点放在政策扩散上，但是他们更关注“政策属性”是如何影响政策扩散的，以棚户区改造政策为例，他们的研究发现，这一政策既可以改善困难家庭住房条件、缓解相关社会问题，又能够促进经济增长，这种发展型社会政策的特殊属性影响了该政策的扩散速度和扩散范围。研究还发现，政策内容会随着政策扩散过程发生变化，政策创新的采纳与采纳后的政策执行不同步，且呈现出较大的地方差异。周玉婷、左停、杨瑞玲（2015）关注政府的政策偏好，他们通过对西北某县民政局两种社会政策实施的比较分析，阐明在社会政策执行实践中的优先序列表达及其固化过程：基层政府在不同政策执行时的回应（包括认知、态度、强度）和自我预期上的差异性是影响政策偏好表达的原因，各级政府在政策执行中具有偏好的行为逻辑加深了其固化。

“政策扩散”的研究对象往往是地方政府，但也有学者从国家政策的层面研究政策过程，比如，徐晓新和张秀兰（2016）基于对新型农村合作医疗政策议程设置过程的观察，发现社会政策议程设置过程存在官僚、上书和协商三条路径。在谋求政策共识过程中，这三条路径呈接力模式。这三条路径及其接力模式，显示了中国决策体制的开放性和适应性。还有学者从政策执行过程本身说明其政策偏离的原因与过程，比如刘磊（2016）以农村低保政策执行为例，认为其执行偏离是在多方面因素综合影响下出现的执行样态，这些因素包括：政策资源增加带来的资源配置问题、多种贫困形态问题、家庭结构变化带来的赡养问题、乡村社会结构中的人情关系问题、基层治理结构中的治理问题等。

四、关于家庭政策的研究

改革开放以前，无论城市的“单位”还是农村的“集体”，都是以“集体福利”的形态出现，以个人从属于“集体”为制度基础。改革开放之后，社会政策的发展是伴随着个人从集体中释放的过程，而政策对象也大多转向个人。然而这些政策都或多或少对家庭产生影响，这种影响随着时间的推移逐渐显现出来。尤其是2013年开始计划生育政策改革后，对女性支持、儿童福利、家庭照顾等都产生了大量政策需求，而从2015-2016年的研究文献来看，这一话题显然也引起了研究者的注意。

在对于中国社会政策的回顾与反思方面，家庭政策，或者说社会政策对家庭的影响（因为中国没有真正意义的家庭政策），成为一个越来越热的研究话题。彭希哲和胡湛（2015）认为，现有家庭政策呈现“去家庭化”与“再家庭化”相博弈的特征，迫切需要在尊重传统及把握趋势的基础上，重构我国现有家庭政策体系，支持和引导现代家庭发展。李树茁和王欢（2016）的研究也持类似观点：中国家庭呈现出核心、主干、联合家庭此消彼长、波动往复的变迁特点，“家本位” 价值观占主导地位; 同时，中国现有家庭政策体现出概念范围宽泛、目标指向含蓄、补救型模式的三大主要特征，也表现出 “家庭主义”“去家庭化” 和两者平衡的三阶段演进历程。未来中国家庭政策的构建要围绕中国家庭的两大特点——稳健的“主干家庭”和绵延的“家本位”价值观念，以平衡的发展型家庭政策为取向，向政策概念范围精准、目标指向明确、系统普惠型模式的方向发展。

从上述研究来看，在中国工业化和现代化的过程中，并不是简单走向了西方意义的“核心家庭”，无论中国的家庭结构还是家庭文化，都呈现出既传统性，又更加多样性的特点。这是家庭与社会政策互动的结果，反过来又对中国的“家庭政策”提出进一步的要求。

尽管很多学者都认为应该将家庭作为政策对象，然而应该将家庭政策建立在何种理念之上，却是存在争议的。吴小英（2015）认为围绕家庭政策概念以及热点问题展开的争论，与其背后秉承的价值立场和主义密切相关。可从三个方面的边界划分入手：在国家和家庭的关系层面上，表现为公私分界问题上的两种倾向，在国家与个人的关系层面上，表现为自由多些还是福利多些的争论；在个人与家庭的关系层面上，表现为以家庭价值观为核心的家庭主义与个人主义、女性主义之争。中国的家庭政策不能纳入任何一种西方经典模式，它存在的问题显示了国家主义治理模式的缺陷。

再具体到中国的“二孩政策”改革对家庭的影响，它的实施首先体现在对女性的影响上。有很多学者都从不同角度分析了它对女性就业、性别平等的潜在影响，这是因为女性仍是家庭照顾的主要承担者，而中国的社会政策中历来缺乏性别平等的视角，因此“二孩政策”的实施加剧了女性的就业压力，使她们难以实现“工作—家庭”的平衡，因此重建“国家—家庭”契约、在社会政策中引入性别平等理念是学者们的共同建议（赵梦晗，2016；李芬，2015；熊跃根，2015b；马春华，2015）。而除了对女性就业和性别平等产生的影响之外，彭希哲（2016）进一步认为，“二孩政策”的实施将可能促进中国家庭模式的转变，它还会涉及地区、城乡、男女乃至不同年龄群体之间的平等和利益调整，应通过整体性治理的有效途径实现政策目标。

五、部分具体社会政策领域的研究

除了上述热点议题，在一些具体的社会政策领域，自然也有新的社会政策进展，以及某些社会问题的严重带来的关注度的升温。相关研究也在记录着这些情况：

1.精准扶贫

中国的扶贫开发战略已经实施了几十年，在此基础上，2013～2014年间中央文件中出现了“精准扶贫”的提法，它是针对过去的粗放式扶贫而言的，旨在使得扶贫开发的资源瞄准真正的贫困对象，并找准导致贫困的真实原因。正如唐钧（2016）的观点：所谓反贫困的“精准取向”，可以包括战略目标的精准、手段的精准和标准的精准三个方面，只有这样来解读“精准”，才能理解“精准”一词所内含的价值理念，并提出相应的政策建议。

这样的政策思路自然引起了研究者的兴趣和关注。在对精准扶贫的田野研究中，社会学领域的学者不约而同关注社会治理的作用——从对原有扶贫战略的反思出发，王春光（2015）将其归结为不注重其他社会主体在扶贫当中的参与、合作和分享，从而使得开发项目缺乏社会基础；从精准扶贫的技术手段出发，王雨磊（2016）的田野调查显示了贫困地区信息化过程中的“数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活”；王晓毅（2016）认为已有的“驻村帮扶”手段不适用于精准扶贫，而新的“驻村帮扶”的任务是探索出一些有效的贫困村治理经验。

2.长期照护

养老服务一直是近年来的热点议题，过去无论政策实践还是政策研究，都是宽泛地讨论“养老”问题，甚至一直以来，对养老、养老服务、养老保障等概念都界定不清，这实际上体现了国家政策的含混。正如杨团（2016）所言，中国老龄工作从指导思想到政策制定都未将针对失能老人的长期照护服务与养老服务做明确区分。用养老服务涵盖甚至替代长照服务，导致政策靶向不准，结构失衡，人才短缺，致使对失能失智老人的照料严重不足。

但是近年来，尤其是在部分有创新经验的发达地区，情况实际上是有所好转的，针对失能老人的专业的“长期照护”正在从宽泛的“养老服务”中脱离出来，其服务需求与供给得到越来越多的关注。更具体来说，长期照护的公共筹资是首先被研究者关注的研究议题。随着越来越多的地区自发开展长期照护保险的试点，尤其是人力资源与社会保障部2015年出台文件，在国家层面鼓励各地的试点，长期照护保险和长期照护筹资成为养老服务领域的前沿热点。唐钧（2015b）认为，“十三五”期间中国长期照护的政策对象应该限定在“完全失能老人”，其筹资应该是长期照护保险与补贴相结合；同样持“长期护理保险”观点的还有戴卫东（2016），在他的文章中还提出了中国长期护理保险制度构建的一些基本原则。

然而，并不是所有学者都认为“长期照护保险”是长期照护筹资的唯一出路。林闽钢和梁誉（2016）通过对16个发达国家社会养老服务的数据进行分析， 将社会养老服务多元化筹资模式划分为政府财政支出主导型和社会保险资金主导型，并分别选取英国和日本作为两类模式的典型国家，分别从筹资制度、筹资来源以及养老机构的筹资结构等方面，对社会养老服务多元化筹资进行了比较和分析。房莉杰和杨维（2016）也从OECD国家的筹资模式分析入手，发现不同国家的不同筹资模式都是受到已有的相关制度的影响，比如医疗服务和社会服务体系。因此，中国的长期照护筹资也必然建立在已有的医疗保险和（民政）养老服务救助的基础上，而不可能单纯照搬某一国家的长期照护保险制度。

3.新医改

由于新医改的持续进行，卫生政策依然是研究热点，但是绝大部分研究依旧是来自于医学院卫生管理领域的学者，真正具备社会政策视角的研究依旧不多。比如刘军强、刘凯、曾益（2015）对医疗费用增长机制的定量分析，王晶（2015）对乡村医疗政策实践的历史分析，房莉杰（2016）对于“十二五”医改的政策评价，牛建林和齐亚强（2016）对医疗保险的地区差异及其对就医行为的影响的分析等。

4.困境儿童福利

近几年留守儿童和农民工子女的新闻事件频频出现，也促使儿童权利、儿童福利成为研究热点。以问题意识为导向，这方面的研究普遍将留守儿童、农民工子女等“困境儿童”作为重点关注的对象。比如徐晓新和张秀兰（2016b）以流动儿童的义务教育政策为例，折射出我国公共政策中家庭视角的缺失。段成荣（2015）和任远（2015）都通过对流动人口家庭变迁的分析，认为实现这些儿童权利的路径是将他们从“留守儿童”变为“流动儿童”，强调应在流入地解决儿童福利和儿童权力问题。

六、总结与讨论

中国的社会政策研究起始于21世纪初，其萌发的背景自然是“和谐社会”框架下一系列“民生”政策的实施。在中国社会政策研究的发展之初，绝大部分研究都是以描述为主——既描述中国各个具体领域的社会政策实践状况，也对福利国家的社会政策进行基本的描述介绍。

然而随着中国社会政策实践与研究的共同发展，单纯的描述已经不能满足需要。近些年的研究越来越多地从描述转向分析；从以医疗、养老、社会保障等具体研究领域为着眼点，转向政策过程、政策治理、利益相关者分析等更具学术性的视角；从向福利国家学习，转向批判性地比较研究，以及在此基础上对中国社会政策发展范式的探索；从对国外理论的介绍，转向结合中国实际的国际的理论对话……

这些研究趋势的转变在很大程度上是国内外社会政策变迁的反映：福利国家在危机中越陷越深，反而中国等新兴经济体的发展模式在国际社会引起更多兴趣，中国必须探索“中国特色”的社会政策模式，这要求在理论研究上既要跟国际对话，又要有自身的突破。而国内各个领域的社会政策实践，看似不同的部门管理各自独立运行，甚至是碎片化的，但是却是处于同样的社会环境中、在中央一致的发展战略下实施，而且其政策过程也遵循相似的逻辑。在这种情况下，局限于某一具体政策领域的描述既无法呈现政策的全貌，也无法提供深层次的理解。正因如此，过去几年的社会政策研究开始越来越多地从政策治理、政策过程等视角切入。尽管这些研究往往也是以某一项具体的社会政策为例，但是对于其他社会政策也有一定的解释力，而且更能够使同一类的研究沿着一定的学术线索逐步深化。

因此，本文对2015-2016年中国社会政策的研究综述并没有以具体政策领域进行划分，而是选择中央层面影响范围更广的一些政策新进展，结合相关学术视角进行分类。从上述文献回顾情况来看，尽管其学术性和规范性都在进步，但问题也非常明显：关于中国社会政策模式的理论探讨大多还处于观点讨论的阶段，缺乏足够的实证资料的支持；而很多实证性研究又往往关注的是一些“小问题”，缺乏对社会政策的宏观把握，其理论深度和观点创新性都受到限制。也就是说，理论建构与实证研究之间往往是脱节的。

事实上，社会政策研究的范围非常广泛，本文回顾的只是偏社会学的社会政策研究，而且只是前沿研究议题。然而总体而言，中国社会政策研究在学术规范性、研究水平方面仍有很大不足，大部分的研究文章还是停留在基本情况的描述层面，这些“前沿文章”只占很小的比例。不过乐观的趋势是，《社会学研究》《中国社会科学》等期刊上，高质量的社会政策研究文章在逐年增加；清华大学社会学系和民政部政策研究中心在2016年联合创刊《社会政策研究》，这是国内第一本（唯一一本）社会政策学术期刊。这些都表明社会政策研究正在受到越来越多的重视。因此我们寄希望于，目前这些比例较小的“前沿文章”在不远的将来成为中国社会政策研究的主流，也希望在理论建构与实证研究的结合方面有所突破。