农民流动背景下的村民自治选举——以河北省保定市为例

王翠改，宋惠敏，张甜甜，赵思雨

（1.河北经贸大学科研处，河北石家庄050061；2.河北经贸大学公共管理学院，河北石家庄050061）

农民流动背景下的村民自治选举
——以河北省保定市为例

王翠改1，宋惠敏2，张甜甜2，赵思雨2

（1.河北经贸大学科研处，河北石家庄050061；2.河北经贸大学公共管理学院，河北石家庄050061）

民主选举，是农村基层民主政治建设的一个核心内容，是实现村民自治的前提。过多农民的流动导致传统的民主选举出现了以下问题：第一是村民文化素质整体不高；第二是缺乏健全的管理制度；第三是选举成本高；第四是缺乏针对性的监督指导。为解决以上问题，提出的对策为：加强民主教育；适当调整选举时间；完善选举制度；健全管理机制。

农民流动；村民自治；选举

表1 村民学历与参加投票比例

一、农民流动下村委会选举的现状

1.高素质人才流出，选举主体缺位。近些年来，一些文化程度较高、个人素质好的青、壮年劳动力选择外出务工、经商。根据表1可以看出，作为村民中坚力量的这批人原本应该在村委会选举中占据举足轻重的地位，但为了追求高层次的生活，他们离开了农村，这直接导致村委会选举主体缺位。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条规定：年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。一方面，由于流动农民常年在外务工、经商，不在村内生活，相当于流动农民自动放弃了被选举权；另一方面，由于流动农民只有少数时间甚至没有时间回到村内生活，导致他们对于村内的日常公共事务的信息了解较少，对候选人的了解不够深入。有些人甚至因为一系列原因不能行使自己选择当家作主的权利，这就失去了民主选举的意义。从图1也可以看出，作为村中的文化素养比较高的本科以上学历的村民却很少参加村委会选举，正因为如此，有研究指出，没有“精英”广泛参与的选举是不完整的。

2.部分村落中，老人和妇女成为村委会选举的主力军。近些年来，随着社会的发展，更多的人选择外出务工、经商，有些人选择到乡镇务工，离家路途较近的可以选择晚上回到农村家里居住，有些人向往城市的生活，认为城市拥有更多机会，在城市常年生活，很少回到农村，这一现象就是目前比较常见的农村人口空心化。如图2所示，每次都参加村委会投票选举的年龄层在“41-50”以及“51以上”两类人群中居多，分别占37%，由此可见参与投票的人群中的老人占很大比例。同时，由表2可见女性群体在投票群体中占据着很大的比例，回首民主选举在我国刚刚实施时，女性参与村委会选举的比例少之又少，而如今女性正在占据大约1/3的比例，甚至以后有可能更高的比例。在庆贺女性地位提高的同时，我们也注意到，虽然女性群体投票比例在提高，但是参与投票的女性大多为初中及以下学历。综上所述，一些文化程度普遍偏低的老人和妇女逐渐成为村委会选举的主力军，这直接影响了村委会选举的质量。

图1 本科及以上村民参加村委会选举的比例

图2 村委会选举中每次都参加投票的年龄层

表2 男性、女性参加投票人数

3.村委会选举成为少部分人的事，选举逐渐沦为形式。随着经济的发展，近几年来都呈现流动农民的愈来愈多之趋势，在笔者参与调查的3个区，4个市，18个县中，村委会选举参与投票的村民比例如图3所示，在参与调查的300个有效问卷中，竟有55%的村民从来没有参加过村委会选举，仅有27%的村民选择“每次都参加”，18%的村民选择“偶尔参加”，这一数据引人深思。一些村委会干部表示，有些当选人数以及候选人得票甚至未达到《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条的规定，“选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。”由于种种原因，村委会选举的参与率十分低，村委会选举成为以候选人周边朋友及乡亲为代表的人的事，甚至在未投票时，结果就已经尘埃落定，选举过程也不过是一个形式。

图3 村委会选举中参与投票的村民比例

二、农民流动下的村委会选举系列问题成因分析

（一）村民民主意识淡薄，文化素质整体不高

由于历史、文化、环境等方面的原因，村民的整体素质比较低，思想层面也比较狭隘，民主、法律意识淡薄。一些封建思想对中国人民来说是比较根深蒂固的，一方面，村委会干部的一些封建观念，比如集权主义，还是无法彻底剔除的，这就会潜移默化的影响村委会主持村内事宜；另一方面，对于普通村民来讲，由于封建思想的盛行，大多数村民缺乏主见、一向逆来顺受。村民的目光相对比较狭隘，缺乏民主意识。在调查“您了解《中华人民共和国村民委员会组织法》”这一问题中我们可以看出，一半的村民不知道村委会组织法，而村委会选举是与村委会组织法密不可分的，参与村委会选举的一半村民根本不知道这一法律存在，这不仅说明村委会没有做好村委会选举的宣传，更加说明广大村民的法律意识淡薄，没有维权意识。

（二）现阶段缺乏健全的流动农民管理制度

按照现有的制度安排，村民只能在自已户口所在地的村进行村委会选举，行使自己的民主权利。而农民大多属于“离土离乡，但没有脱籍”的农民，他们长年的居住地和工作地已不在原籍，而户籍仍在原地。如果按照户籍标准，他们只能在户籍村参加选举。这就给这部分人参加选举带来了很大的困难。虽然我们在媒体上不时看到有外出村民包车、甚至包机回村参加选举的情况，但是这样的情况毕竟是非常少见的。这使得流动农民所在地人口、设施建设、资源管理存在很大漏洞，加大了管理的难度，使流动农民所在地村委会选举难以实施。

（三）流动农民回村投票成本费用较高

从流动农民的受教育程度和从事的工作领域我们姑且可以简单地把他们分为两类，一类是文化程度较低的基层劳动者，另一类是文化程度较高的技术人员或白领等，对于不同的人群来说，所看重的社会资源也是不同的，单就流动农民回村参与投票的成本费用来说，主要有以下两个方面。

1.经济成本高。流动农民常年在外，一些文化程度较低的基层劳动者的工作是十分辛苦的，由于现阶段我们处于社会主义初级阶段，一些法律、法规不是十分完善，部分企业抓住中国法律的漏洞，压迫基层劳动者，他们不仅工作时间长，工作强度大，劳动报酬依旧不能与付出的辛勤劳作成正比。例如，一个普通的农民工一个月只能挣2 000～4 000元，路途较远的回一趟家的高铁费大概就需要500～600元。对于这些基层劳动者来说，金钱所得都是十分不容易的，而返乡产生的金钱支出对于他们来讲是高额的，且不必要的。

2.时间成本高。一些文化程度较高的技术人员或白领与企业单位签订了合理保障自身权益的合同，可以享受周末、法定节假日的休息。但随着视野的提升，为了释放平日工作的压力，这些人对于物质、精神层面的需求还是比较多的，因此，都市白领的节假日时间也是十分宝贵的，这部分人不太愿意用节假日时间、甚至请假来回村投票。

总之，流动农民回村投票的成本费用是比较高的，在权衡自己需要花费的成本和自己回村投票产生的利益之后，多数人不会为了投票选举产生的微乎其微的影响来花费自己的金钱以及时间。

（四）乡镇政府在村委会选举上缺乏针对性的监督指导

在村委会选举过程中，部分农村存在乡镇政府不去监督选举的现象。对于一个国家来说，监督执法、立法都是十分重要的，作为一个国家基本的单位——农村来说，上级政府的监督更是必不可少的。乡镇政府是上级政府与农村联系的重要纽带，是最熟悉农村工作方法和技巧的基层组织机构。因此，乡镇政府在村民委员会选举中扮演何种角色，如何做到既不过度干涉村委会选举，又能够给一些针对性的指导是现阶段乡镇政府应该解决的问题。

三、解决农民流动下的村民自治选举问题的对策

（一）村委会加强民主教育，鼓励村民参与民主建设

教育是影响一个国家发展的重要因素，决定了一个国家的创造力、创新性，唯有教育能使一个国家长足立于不败之地。而对于农村人口基数庞大的我国来说，应着重注意以下两个方面。

1.保障义务教育的实施。农村人口尤其是儿童的教育不容忽视，应保证义务教育的实施，随着社会的发展，流动人口的增多，我国多数农村开始实施“撤点并校”，这虽然保障了并点校的师资力量和教学环境设施，但学校离部分农村路程过远，反而成为了外出务工农民的子女义务教育的阻碍。相关部门在实施“撤点并校”后应该建立健全更多真正意义上的能够保障义务教育实施的相关法律法规。

2.加强村民的民主教育。村委会应结合本村实际情况，定期开展关于村民自治四个民主（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的教育普及活动，让村民真正意义上的感受到自己是新时代新农村的当家人，鼓励村民参与农民建设的大事小情，为农村的建设出一份主意，献一份力量，村民一起享受大家集思广益的成果，使得村民更加深刻地体会到共同的目标，为了农村的建设，村民的幸福生活而努力。

（二）村委会根据本村情况适当调整村委会选举时间

走访调查的农村中，村委会选举的时间大多数处在秋收时期，这是数十年前根据社会实情确定的最适宜当地村委会选举的时间。随着时代的变迁，秋收时期成为外出务工的绝佳时间，愈来愈多的农民选择在此时期外出务工，因此，大部分农民没有办法参与村委会选举，这直接导致村委会选举主体缺位、参与率下降。流动农民回村的时间大多都在春节前后和法定节假日。每个村都应该结合本村实际情况，根据流动农民回村时间适当调整选举时间，从而保证村委会选举的参与率。

（三）完善民主选举制度，创新流动农民的选举形式

当地政府应该加快完善有关流动农民参与村民自治的制度条例，使之切合当地实际情况，具有可操作性。

1.保障流动农民的民主选举权利。加快规范当地的民主选举制度和流程，出台切合本村实际情况的村委会选举办法，并在《村委会组织法》的基础上广泛鼓励流动农民参与本村的村干部选举，充分保障流动农民的选举权与被选举权。完善本村的候选人选举制度，鼓励有能力的流动农民积极参与村民代表会议，加快完善本村的村民自治制度和相关规章。

2.创新流动农民的选举形式。将流动农民参与村委会选举的实际情况考虑进来，制定符合本村情况的规章制度，同时依靠流动农民在外务工积累的先进科学、管理经验来尝试推动本村村民自治制度的创新，将城市的民主特色融入到广大农村中来，创新流动农民参与选举的形式，不单单局限于回到村内参与投票，还可借助先进技术如网络、通讯等实现信息交流的便捷无阻碍，使得流动农民为农村自治注入新活力。

（四）建全流动农民管理机制，与流动农民加强沟通

在农村推广建立流动农民档案，完善流动农民管理机制，密切关注外出务工人员的动态。

1.建立流动农民回流机制。对有意向回到家乡创业的流动农民，尤其是高素质人才、农村外流精英积极建立回流机制，同时政府应该提供财政支持、税收优惠等有利条件，积极引导他们参与家乡的经济、设施建设。

2.完善流动农民管理机制。充分利用现代通讯设备、网络社交平台如短信、QQ、微信等与流动农民进行沟通联系，利用好这些途径来吸纳流动农民在村委会选举以及村民自治等方面的有效意见，在春节期间、法定节假日流动农民回乡的高峰期与他们加强互动，鼓励和引导他们参加村委会选举等一系列村民自治活动。

［1］任大鹏.新农村：管理民主［M］.北京：中国农业大学出版社，2007.

［2］熊光清.流动农民与非流动农民参与村民自治的比较分析［N］.甘肃行政学院学报，2009，（6）.

［3］韦增岸.乡镇政府在村委会选举中的角色定位困境［J］.长安学刊（哲学社会科学版），2015，（1）.

［4］艾娟.当前我国村民自治选举中的困境与对策分析——以河南省延津县丰庄镇为个案［D］.河南师范大学，2013.

［5］【美】李连江.村委会选举观察［M］.天津：天津人民出版社，2001.

责任编辑：李金霞

Villager Autonomy Election with the Background of Farmer Migration——A Case Study of Baoding in Hebei Province

Wang Cuigai1,Song Huimin2,Zhang Tiantian2,Zhao Siyu2
（1.Scientific Research Office,Hebei University of Economics and Business,Shijiazhuang 050061,China；2.School of Public Administration,Hebei University of Economics and Business,Shijiazhuang 050061,China）

Democratic election,the core of democracy at the local level,is the premise of villager autonomy.Too much migration of farmers leads to some problems in traditional democratic election such as low whole cultural quality,lack of sound management system,high cost of election and lack of specific supervision.The countermeasures put forward in this paper are strengthening democratic education,adjusting election time,improving elective system and management mechanism.

farmer migration,villager autonomy,election

D422

：A

：1673－1573（2017）01－0083-04

2016-09-24

国家级大学生创新创业训练计划项目（201611832017）

王翠改（1976-），女，河北藁城人，河北经贸大学科研处讲师，研究方向为中国社会史；宋惠敏（1974-），女，河北定州人，河北经贸大学公共管理学院副教授，研究方向为公共政策与政治制度。