国家财政预算外经费管理改革经验做法及其对军队预算外经费管理的启示

费汪利

摘 要：文章在借鉴汲取国家财政预算外经费管理改革经验做法的基础上，重点提出进一步改进完善军队预算外经费管理的思路对策，在制度设计上实行归类管理，在收支管理上实行集中统管，在核算模式上实行成本管理。

关键词：预算外经费 管理 改革

中图分类号：F230

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-127-02

近年来，国家预算外经费管理以“收支两条线”改革為核心，强调预算外经费本质上是一种所有权归属于国家的财政性资金，并用“非税收入”正式取代“预算外经费”，将预算外经费纳入财政预算管理的范畴。军队在军费使用管理的制度设计上，了解国家财政预算外经费管理的做法，借鉴并汲取其中有益的改革经验，对于推进军队预算外经费管理改革具有重要的现实意义。

一、国家财政预算外经费管理的经验做法

1.以经费性质为考量，实施归类管理。2006年，财政部制发的《政府收支分类改革方案》，将预算外收入统一为非税收入，并纳入到政府财政收入范围内。预算外经费的收取或提取，按照经费性质，在法律制度规定的项目、范围、标准和程序下，组织实施，重要的收费项目和标准调整，必须得到相当级别的审批。预算外经费的支出，在同级财政按预算外经费收支计划和单位财务收支计划统筹安排下，纳入国库集中支付体系，一般采取专款专用的办法进行管理，不得随意变更用途，且不能用于平衡年度预算。2010年，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排。地方财政部门按照国务院规定，自2011年1月1日起将全部预算外收支纳入预算管理。相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。至此，预算外资金概念已成为历史。

2.以规范程序为核心，强化收缴分离。为解决预算外经费坐收坐支、收不入账、私设“小金库”等问题，财政部、中国人民银行进一步从制度角度规范预算外经费收入收缴分离的程序和方法，即“单位开票、银行代收、财政统管”的管理模式。“单位开票”，就是收款单位在预算外经费的收支上只具有“开票权”，在收取行政事业性经费和政府基金时，收款单位应向缴款人开具省以上财政部门统一印制的专用票据，如缴款凭证与收款收据合一的《非税收入一般缴款书》，缴款人凭《非税收入一般缴款书》直接到指定银行或执收单位缴款，收款单位不再接触现金。“银行代收”，就是缴款人持《非税收入一般缴款书》直接到代理银行缴款，代理银行每日将代收的资金，通过资金汇划清算系统实时缴入财政专户或财政汇缴专户，并对财政汇缴专户实施零余额管理。“财政统管”，是指包括统管收费票据、统管财政专户、统管预算外收支计划等。

3.以设置专户为依托，实现收支脱钩。为了实现“收支两条线”的管理要求，各级财政部门在代理银行总行或分支机构设立预算外经费财政专户，为其所属的每个独立核算的执收单位设立预算外经费财政汇缴专户。财政汇缴专户只能用于预算外经费的收入收缴，不得用于支出。支出要在同级财政按预算外经费收支计划和单位财务收支计划统筹安排下，从财政专户中拨付，从而实现了预算外经费的收支脱钩。财政专户核算反映预算外经费收支活动，在收入方面，区分单位、收入项目进行核算，每日与财政汇缴专户进行清算；在支出方面，定期向国库单一账户缴款以及按照收支计划拨付预算外经费，确保了预算外经费的“专户专管”。上级单位或同级监督部门通过银行账户全面核查预算外经费的收支情况，实现了“专户专查”。

二、改革完善军队预算外经费管理的思路对策

军队预算外经费管理改革是一项艰巨复杂的工作，涉及各方面的利益调整，既要继承现行预算外经费管理的有益做法，又要借鉴国家财政预算外经费管理的成功经验，同时也及时吸收经费预算与资金收付相分离制度改革的现实成果，处理好继承与创新、当前与长远、现实与可能的关系，通过优化管理体制，采取收支分类管理办法，建立成本核算体系，完善执法独立的监督体系，全面提高预算外经费管理效益。

1.在制度设计上，实行归类管理。军队预算外经费包括专项收入、事业有偿服务收入、行政与执法收入、保障性和福利性企业收益等。针对预算外经费的特点，应采取有所区别的管理方法。尤其要合理借鉴国家在预算外经费管理中采取的“归类管理”方法。当前的军队预算外经费分类管理方法，是依据预算科目设计的，主要考察的是经费的来源渠道，对于经费的开支用途并没有体现出来。而国家对预算外经费实施归类管理，其出发点是综合考虑预算外经费的收入和支出两个方面，是统筹的归类管理法，我们在进行制度设计时，必须充分关注国家与军队在这一点上的差异。我们可以借鉴国家财政预算外资金管理的成功经验，采取“两步走”的解决措施，第一步在保留军队预算外经费科目的同时，将所有预算经费之外的经费项目纳入预算外经费管理，涵盖所有经费科目，纠正现阶段概念定义的不完整；第二步在第一步的基础上，取消预算外经费，将军队所有经费项目都纳入预算管理，使与军队活动相关的一切收支行为都能够得到预算上的控制和管理，保证军费得到充分地转化，确保军费使用的效益。

2.在收支管理上，实行集中统管。从国家财政预算外经费管理的实践经验可以发现：预算外经费收入必须缴入国家非税资金清算账户，由第三方（如银行）代管，成本性支出专户核算，按规定比例返还的留用支出纳入预算，收入单位只有支出申请权、没有审批权，由此实现收入权、收缴权、支出权相分离，杜绝了坐支、挪用、私设“小金库”等现象。军队在进行预算外经费管理改革过程中，可以借鉴国家财政预算外经费管理的做法，通过财务集中统管，进一步划清收入、收缴、支出的界限。一是强化财务部门归口管理。归口管理预算外经费财务专户，财务部门负责在代理银行总行或分支机构设立预算外经费财务专户或委托代理银行设立预算外收入汇缴专户；归口管理预算外收支计划，对于同级事业部门预算外经费的收支计划，必须经财务部门审核审批后方可纳入预算，同时监督部门按财务收支计划组织开支；归口管理收费票据，负责收费票据的印制、发放、核销、稽查和其他监管工作。二是预算外净收入全额缴存。当前，军队各级开设的财务单一账户既能收也能支，无法实现收支分离。要从根本上纠正预算外经费管理过程中乱收乱支、截留挪用等问题，就必须强化预算外经费的收缴管理。应上缴的预算外收入，可以依托银行系统，由银行代收，逐步推行直达收缴。三是纳入年度预算组织开支。缴入专户的预算外收入必须纳入年度预算，按预算编制方法和程序组织开支。预算审批部门必须认真审核批复，确保预算控制在缴存收入的一定比例以内。

3.在核算模式上，实行成本管理。在利益主体的影响下，一些有偿服务单位往往根据各单位实际需要进行成本管理，费用开支范围不同，成本核算方法各异，费用开支和成本核算结果不够真实。为了正确地考核评估预算外经费的效益，必须在预算外经费分类的基础上明确各类预算外经费的费用开支范围，实行成本核算，加强成本费用管理。首先，要明确成本核算模式。成本核算模式根据核算单位类型，可选择单轨式核算和双轨式核算。单轨式核算完全按照企业成本核算的要求，以权责发生制为基础设计会计科目，通过设置账户进行成本核算，提供成本信息。选择此种核算模式的有偿服务单位，应当是单纯从事有偿服务性活动的单位，如招待所、幼儿园、印刷厂等。双轨制模式是指分别按照收支核算和成本核算进行会计监督，提供会计信息。既要采用收付实现制，对军队单位的预算执行进行收支核算；同时，也要采用权责发生制，对军队单位的有偿服务进行成本核算。其次，要强化成本核算职能。实行单轨或双轨成本核算模式的单位，对核算机构和人员都提出了较高的要求。为此，要建立健全成本核算机构，配备懂成本核算、精经济管理的核算人员，明确职责分工，强化内部控制，确保成本核算真实准确。再次，要完善成本核算制度。尽快制定颁布相关的成本费用制度规范，明确核算主体、对象、范围和方法，从制度上明确成本项目和范围。应当计入成本的不得漏项，创收单位的人员，无论是军人还是职工，其工资和福利都必须全部纳入成本核算；创收中占用的固定资产（包括部队营房、机械、车辆等）都必须计提折旧费和大修理基金。不能将与创收无关的开支列入创收成本，杜绝乱挤乱摊成本的现象，从而实现真正意义上的完全成本核算。

参考文献：

[1] 财政部.关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知[EB/OL].（2010.6.1）.http：//yss.mof.gov.vn

[2] 熊友存.军队财务管理学[M].解放军出版社，2012

[3] 刘颜昊.军队加强预算外经费管理的挑战与对策研究[J].现代商贸工业，2012（2）

（作者单位：广州军区联勤部财务部 广东广州 510063）（责编：贾伟）