当前农村土地流转的制约因素及应对措施

冯春营

摘要 基于农村土地流转的意义，以河南省方城县为研究对象，从农村劳动力素质偏低、现有农村土地承包的分配模式不利、土地流转缺乏市场机制、土地流转程序不规范、农村缺少社会保障机制、农村土地流转服务体系不健全、土地流转价格波动较大、山区土地流转速度缓慢等8个方面分析了当前农村土地流转的制约因素，并提出应对措施，以期为加快农村土地流转提供参考。

关键词 农村；土地流转；制约因素；应对措施；河南方城

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）04-0291-03

所谓农村土地流转，即基于土地承包权不变的前提下，农户以一定的条件将自己承包村集体的部分或全部土地流转给第三方经营的行为。这种流转行为又被称为农村土地承包经营权流转。当前，做好农村土地流转工作十分重要，因为实现农村土地的有序流转，关系着农村土地承包关系的稳定与完善，也关系着农业现代化建设的全面建成。2012年河南省颁布了《河南省农村土地承包经营权流转规则》，该规则对土地承包经营权的流转方式进行了规定，其中互换、转包、转让、出租、托管、入股等6种流转方式包含在内。为了进一步深化农村土地承包制度改革，农村土地流转应时而出，这对于合理利用农村土地资源具有重要意义。农村劳动力转移与农村土地流转关系紧密，前者是实现后者的前提，后者是前者产生的结果。

人多地少，地块零碎，分散种植，加上认识上的千差万别，决定了在农村土地流转过程中会出现一些制约因素。以河南省方城县为例，其县域总面积2 542 km2，山地、岗地、平原各占1/3，人口120万人，辖8个镇、7个乡、2个街道办事处，耕地面积10.93万hm2，截至目前农村土地流转面积为1.80万hm2，占耕地总面积的16.5%，进展缓慢。为推进农村土地流转，基于农村剩余劳动力转移的视角，对当前农村土地流转的意义及制约因素进行深入分析，并提出应对措施。

1 农村土地流转的意义

2014年中央一号文件规定：“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络”。2016年中央一号文件出台规定：“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种”。习近平总书记说：“小康不小康，关键在老乡。”我国要实现全面的小康社会，必须要解决好“三农”问题，即农村、农业、农民问题。而农村土地流转是尽快实现土地增效、农民增收的最佳途径，具有深远意义。

1.1 便于规模化经营，利于机械化生产

要想提高农业生产的机械化程度和劳动生产率，就需要将分散零碎的土地集中开发经营，就要借助于土地流转。

1.2 便于降低成本，增加产量

零星地块合并后，由于没有田埂，就不会出现“龟背田”现象，不仅多出一部分可利用的土地，而且提高了土地地力。同时，在购买种子、农药、化肥等农业生产资料时，能享受批发价或出厂价，降低农资投入成本。在耕、种、收方面，便于机械化操作，省工省力省费用。同时机械化促进精耕细作，提高了农作物产量。

1.3 便于标准化生产

土地集中在种田大户手里后，实行统一管理，包括配方施肥、病虫害统防统治等，实现标准化生产，便于优质农产品的生产。

1.4 便于农业新技术、新品种的推广应用

承包土地者多文化水平高，技术素质强，接受新生事物快，有获得农业新技术的欲望，利于农业科学技术的普及。

1.5 便于惠农政策更好地落实

一家一户分散经营，思想不一致，意见不统一，基础设施建设、农田改造、病虫草害统防统治、惠农项目落实等都不便于实施。而土地流转后，这些问题都迎刃而解。

1.6 便于解决农村劳动力缺失问题，增加农民收入

由于大量农民外出务工，为了避免大量土地荒废或粗放经营，实行土地流转是充分利用土地资源的最佳方式，也有利于将农民转移到第二、三产业，提高他们的收入。同时，大部分土地流转的土地承包权不变，外出务工农民仍然拥有土地，可以安心外出务工。

1.7 便于维护农村社会稳定

当前大量农民工返乡给农村带来就业压力，要化解这一压力可能带来的社会动荡问题，实现农村劳动力的有序转移，可以通过土地流转从事高收益性、高附加值的劳动密集型农业生产。因为劳动密集型农业不仅可以吸纳大量的劳动力，而且对于中国外向型企业不景气现状的改变具有重要意义，同时还能稳定民心[1]。

2 制约因素

2.1 农村劳动力素质整体偏低，制约农村富余劳动力转移

一是我国农村劳动力素质整体偏低，外出就业形势严峻。虽然在数量上我国农村劳动力具有明显优势，但是基于从业技能和文化水平这2个因素综合考量，则发现现代产业所需劳动力的缺口较大。同时，这也造成外出务工农民收入不高，在行业与领域选择上毫无优势，外出务工存在不稳定性和间歇性风险。二是我国城镇化水平不高，没有能力吸纳较多的劳动力。与世界平均水平相比，我国城市化处于偏低水平；即使与同等发展程度的其他国家相比，我国城市化进程也处于落后水平，这就造成社会经济结构与城市化水平发展不协调的矛盾。城市化水平过低凸显了我国的二元经济特点，由于城市化水平发展滞后的现状会持续一段时间，因此在当前也无法提供更多的城市就业岗位，同时也难以推动城市化发展进程，难以实现农村剩余劳动力充分就业。

2.2 现有农村承包土地的分配模式不利于农村土地流转

20世纪80年代后期，国家开始推行家庭联产承包责任制。这一土地政策的实施，带来的最大改变就是土地逐渐被分散化。由于土地存在一定的差异性，農民通过抓阉等方式决定土地的归属虽然看似公平，但大部分人对这种分配结果表示不满。为此，各村民小组将好田和差田按一定比例搭配进行分配，以确保相对公平。这就造成大部分农民的耕地呈小块的分散状态，无法进行集约化经营和协调耕作。对于自己耕种的农户来说，土地分散似乎没有任何影响；但对于想将土地流转出去的农户来说，由于地块分散不利于土地规模化种植，因此流转出去比较困难。对于承租人来说，要想实现规模化种植，就要取得相对集中的土地，要同时与所有拥有这片土地承包权的农户进行协商。这不仅增加了土地流转的难度，也提高了土地流转的成本。因为只要有一户不同意流转就无法实现。

2.3 土地流转缺乏市场机制

一是土地流转存在较大的风险，农民利益的保护机制尚未形成。土地流转前，没有机构承担对种植大户和企业业主经营能力的资格审查和评估工作；土地流转后，农民利益无法得到保证，尚未形成完善的保护机制。一旦业主经营不善，利益受损的必然是农民。二是土地流转市场尚未形成，缺乏中介机构参与。由于土地流转市场缺乏中介机构，导致想转出土地的农户很难找到合适的流转对象；而想要承包土地的种植大户和农业企业却不想花费太多时间、精力和成本与一家一户进行不确定的谈判。因此，目前土地流转主要依靠自发进行和政府推动，无法提高土地流转的速度、规模和效益。三是农民的流转收益尚未形成有效的增长机制。流转合同一般约定农民土地流转收益是一成不变的，即便经济发展了，流转期间的流转收益也不会随之增长[2]。

2.4 土地流转程序不规范

由于土地本身具有不稳定性，加之政府在农村土地流转方面缺少有效的引导，因此造成土地流转问题层出不穷，如程序和手续不规范等，就会发生土地纠纷。一是在土地流转过程中，对于流转双方的意愿未能充分沟通和表达，因此对于流转双方的合理要求也未能进行及时协调和解决。二是土地流转具有较大的随意性，农户和农户之间常常以口头协商的方式决定，未签订书面合同。三是部分流转协议存在条款不齐全的问题，主要是对双方权利和义务的规定不够明确，同时缺少机构对合同进行公证[3]。

2.5 农民思想落后，不愿转出土地，农村缺少社会保障机制

一是农民传统的小农思想意识较强，不愿意将土地转出。大部分农民即便外出务工，也要保留承包的土地，不愿长期转让他人经营，这种传统的小农思想导致他们不愿放弃土地经营权。目前，土地仍是农民收入的重要来源，特别是随着农业机械化程度的提高及农业新技术的普及推广，农民种地变得越来越容易，造成一部分人边务工边种田，从而制约农村土地流转，降低土地利用效率。二是农村缺少社会保障机制。在广大农村，土地仍然是人们赖以生存的最重要的农业生产资料。考虑到农村社会保障机制不健全的现状，农民对土地的特殊依恋情结将在当前和今后很长一段时期持续。随着国家对农村不断采取一系列的支农惠农政策，包括免除农业税并给予综合补贴等，农民对于土地承包经营权的依赖程度不减反增。即使有些农民外出务工经商后经济收入有了很大提高，但其仍然无法摆脱对承包田的依恋情结。究其原因，农村缺少社会保障机制，农民对未来缺少安全感是重要因素，因为当前貌似只有土地能够成为其赖以生存的救命稻草。因此，在对待土地流转时，农民是比较谨慎的态度。为了便于随时收回土地经营权，农民常采取无固定租期或租期为1年的自发式土地流转模式。这种方式对流转双方均不利，一方面农民收益低，另一方面承租方不能对流转土地进行很好的长远规划，也不敢轻易对土地投入[4]。

2.6 农村土地流转服务体系不健全

一是农村土地流转体系不健全。由于缺乏与农地流转相关的评估咨询、公证、仲裁等中介服务机构，造成农民土地流转收益与市场挂钩的增长机制处于空白状态。二是农村土地流转供需双方缺少有效的沟通机制。由于大部分农户选择自发流转，导致这种土地承包经营权流转关系多发生在邻里之间，最多也就是村民之间，很少有跨区域流动的。因此，受制于农地供需之间缺少有效的沟通机制，一些有意愿将农地转出的农户却很难找到受让方。三是流转程序不规范。由于农户大部分选择自发流转，流转前并未与乡村组织进行协商，也无机构对流转后土地经营者的权利、义务、责任进行界定和监督，甚至有些连合同都未簽订，只是口头协议。即便是签订合同，大部分合同都存在格式不规范的现象，而且合同内容在很多方面都缺乏法律效力，因为这些合同未经过相关管理机构的审核、鉴证或公证，很难保证彼此的利益，成为以后发生纠纷的隐患。

2.7 土地流转价格波动较大

目前，土地流转价格缺乏考核标准，随意性较大，完全靠转让和承租双方协商而定，高者每年转让费高达12 000～15 000元/hm2甚至更高，低者约为6 000元/hm2。农民私下流转，因地块不大且土地质量较差，转让费较低，一般为3 000～4 000元/hm2。而通过政府组织流转，一般为9 000～12 000元/hm2，但土地质量往往不佳，承租方收益不高甚至赔本，导致中途转让或放弃经营。如方城县2009年大规模流转土地用于发展烟叶，由于流转价格高且土地质量不好，绝大多数承包大户难以获利，导致植烟面积锐减，承包大户或放弃经营或改种粮食[5]。

2.8 山区土地流转速度缓慢

以方城县为例，全县耕地面积为10.93万hm2，其中山区耕地面积为3.67万hm2，占33%。山区由于自然环境因素限制，道路交通、水利设施、电力通讯、机械化操作等基础设施难以配套，难以实现土地效益的最大化，很多承包商不愿流转这样的土地，也就制约了承包户的发展和支柱产业、龙头企业的引进，形成恶性循环。同时，由于山区地理条件、基础设施、主导产业和思想认识等因素的限制，目前山区土地面积小且分散，加上不同海拔高度可种植的作物不同，或同一作物品种不同，承包户也不愿意流转，导致流转规模小[6]。

3 应对措施

土地流转政策性强、牵涉面广，它需要社会的共同关注，要从农业的市情出发，把农村土地流转工作作为发展现代农业的切入点，采取切实有效举的措促进农村土地承包经营权流转，引导农村土地流转走向规范化、合理化轨道。

3.1 加快推进农村富余劳动力转移

一是加快城镇化建设步伐，不断增加新岗位满足农民就业需求。据相关研究发现，城市化水平每提高1个百分点，从业人员可增加6%以上。随着工业化和现代化的不断发展，农村剩余劳动力以一种必然趋势的姿态逐步向现代经济部门转移。只有产业集中，才能实现人口集中，因此实现农村劳动力转移，城镇化是重要渠道。二是大力发展劳动密集型产业，以最大程度吸纳农村剩余劳动力。在城镇化建设过程中，为了增加更多的就业机会，培育城镇化产业应以劳动密集型产业为主，以实现农村富余劳动力的全部转移。考虑到我国农村劳动力数量多，教育程度低的状况，选择第三产业是最佳途径，因为第三产业很少受客观环境和外部环境的影响，而且稳定性较好，关键是对劳动力的文化技能素质要求不如第二产业高。同时发展园艺产业、蔬菜产业、畜牧产业等劳动密集型农业，容易调动农民的积极性，激发农民的创业热情，大量吸纳农村剩余劳动力；同时可以实现农业的专业化、产业化生产，带动相关项目的发展，延长农业的产业链，最大限度地实现农村劳动力的有序转移。

3.2 加强宣传引导，营造舆论氛围，转变农民的观念意识

一是借助各种媒体力量，采取多种方式，加强对土地流转的宣传力度。通过多种宣传方式如电视、广播、报纸、网络、农村基层宣传专栏、标语、横幅、宣传车、期刊、挂图、印发资料等深入宣传有关土地流转的法律法规及省市有关政策，印发土地流转的成功经验、典型实例等资料，发放到农民手中，组织学习，解放思想，扩大视野，使广大农村干部和农民充分认识到推进农村土地流转的重要意义。让农民看到土地流转产生的规模效益，使其依法自愿流转土地。二是完善农村社会保障体系，弱化土地的社会保障功能，解决农民的后顾之忧。为了促进农村剩余劳动力的转移，降低农民对土地的依赖程度，要加快户籍制度改革的进度。

3.3 建立健全土地流转管理制度，规范土地流转行为

建立健全土地流转管理制度，规范土地流转行为，并为土地流转提供相关服务工作，如无偿提供信息、合同签订鉴证、法律政策咨询、纠纷调解等，并帮助农民建立土地流转档案。切实搞好农村土地流转的日常监管。一是规范土地流转程序。要实现土地经营权的顺利流转，必须要经过3个环节，首先是农户自愿提出申请并签订流转合同，其次是经过村委会审核同意，最后是乡镇登记备案并依法鉴定，以实现土地流转程序的规范化。二是规范土地流转合同。为确保土地流转双方的利益，在签订土地流转合同时，不仅对流转合同内容有要求还对流转合同文本有一定要求，在内容上要确保条款清晰、手续完备、内容齐全、权责明确，同时要求土地流转合同文本规范统一。三是规范土地流转行为。在土地承包经营权是否流转的问题上，必须遵循“依法、自愿、有偿”的原则，任何组织和个人不得强迫或阻碍农民流转土地，要由农民自主决定是否流转并由其选择流转方式[1]。

3.4 建立健全土地流转机构，提高土地流转服务水平

一是建立土地流转中介组织，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转的健康运行，降低土地流转成本。二是完善土地流转纠纷调解仲裁机制，健全乡镇土地流转纠纷调解机构。充实人员，增加经费，提高县仲裁厅调处纠纷的能力。乡镇以农业服务中心为依托，建立农村土地承包经营调解委员会，各行政村以民调委为依托，村级组织可成立土地流转服务站，负责登记报送土地流转供求信息，并确定1名调解员。县、乡、村三级各司其职，各负其责，确保土地流转双方权益不受侵害，加速推进当地土地流转和适度规模经营。三是搞好土地确权及勘查划类工作，制定土地流转指导价。由县政府办牵头，组织土地、农业、水利、农经等单位，对县域可耕土地进行详细勘查，分成若干個类型，结合作物种植效益及市场行情，发布土地流转的指导价，避免农民漫天要价和承包价偏低等情况的发生[4]。

3.5 加大农业科技推广力度

与其他产业相比，农业具有生产周期长、资金回收慢、市场风险和自然风险大的特点，而且农业的平均利润率也偏低。因此，在农业发展的新阶段，要努力逐步建成以财政拨款为引导、金融部门信贷为支持、企业投入为主体、社会投入为补充的全社会多渠道科技投资体系，加大农业科技推广力度。增强土地对潜在需求者的吸引力，提高其对土地流转的积极性，进一步提升农业的平均利润率和边际效益。

3.6 探索创新土地流转形式

农民专业合作社、家庭农场是农村出现的一种新的农业合作经济组织。从各地成功实践和经验看，引导农民的土地承包经营权入股农民专业合作社或家庭农场进行统一经营，是一种很好的选择。由于农民专业合作社和家庭农场是农民自己的合作经济组织，看得见、摸得着，农民比较放心把土地转让经营。这样既能使农民获取利益最大化，又能使新型合作经济组织迅速膨大规模，实现自身快速发展。

4 参考文献

[1] 许恒周，郭忠兴.农村土地流转影响因素的理论与实证研究：基于农民阶层分化与产权偏好的视角[J].中国人口资源与环境，2011（3）：94-98.

[2] 黄贤金，方鹏.我国农村土地流转的形成机理、运行方式及制度规范研究[J].江苏社会科学，2002（2）：48-54.

[3] 杨德才.论我国农村土地流转模式及其选择[J].当代经济研究，2005（12）：49-52.

[4] 张文秀，李冬梅，邢殊媛，等.农户土地流转行为的影响因素分析[J].重庆大学学报（社会科学版），2005（1）：14-17.

[5] 曹建华，王红英，黄小梅.农村土地流转的供求意愿及其流转效率的评价研究[J].中国土地科学，2007（5）：54-60.

[6] 黄祖辉，王朋.农村土地流转：现状、问题及对策：兼论土地流转对现代农业发展的影响[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2008（2）：38-47.