谈我国政府投资项目管理模式

刘 诚 臣

(华中科技大学土木工程与力学学院，湖北 武汉 430074)



谈我国政府投资项目管理模式

刘 诚 臣

(华中科技大学土木工程与力学学院，湖北 武汉 430074)

为了探求一种符合政府工程特征的管理体制，对传统投资项目管理模式以及代建制的优劣进行了分析，进而给出了改进代建制的方法，指出代建制是适应需要的新型项目管理模式。

项目管理模式，政府投资项目，代建制，管理体制

政府投资项目，即为适应和推动国民经济各部门的协调发展、满足社会公共的需要而通过预算投资建设的项目。它是提高项目建设质量的有效途径，逐渐使我国原有的“四位一体”工程管理制度无法满足时代要求。因此，迫切需要一种高效的投资管理模式来解决这一问题。

1 传统政府投资项目管理模式分析

传统的政府投资项目管理模式有多种类型，包括基建处型、工程指挥部型以及政府部门型。各种模式既有其优势，也都存在各自的问题。

1.1 传统管理模式的优势及问题

1)基建处型。基建处通常为单位内部负责建设基础设施的相关部门。它最明显的特征是自建自用，通常情况下代表其所在部门的利益。

优势：基建队伍稳定，比较熟悉建设程序；审批及投入建设的速度较快；在基建工程多的单位优势明显。

问题：管理人员缺乏大型项目管理经验，无法保证工程顺利进行；机构过多设置造成人力物力消耗大；建设单位为达到自身利益，常常会出现“三超”现象以及“钓鱼”工程；人员在工程淡季大量闲置。

2)工程指挥部型。这种指挥部大多为临时部门，项目完成后随即解散。该模式主要特点是临时性和一次性。

优势：政府的协调能力得到充分发挥；资源支配和工程的顺利实施更有保障；相关指令落实速度较快。

问题：责任主体不明确；受领导意愿干扰大；临时抽调的工作人员需要磨合期；组建管理机构成本高且浪费严重；监管不力，腐败现象多发。

3)政府部门型。

优势：具备一定专业性；利于积累管理经验；易于促进各方关系的协调。

问题：缺少竞争，容易形成垄断；无法刺激管理人员对投资控制的主动性；适用范围较小。

1.2 传统政府投资项目管理模式的不足

1)各组织部门设置重复且管理水平低。相当数量的政府投资项目均存在人员设置复杂但管理水平低下的问题，从而容易引发质量和安全问题。

2)投资“三超”现象严重。长期以来，我国政府投资项目普遍采取设立“指挥部”等一次性管理模式，从而出现超标准、超规模和超预算，严格按照投资计划完成的项目少之又少。

3)阻碍行政体制改革的顺利进行，公务人员超编现象严重。通常在项目完成后，临时组建的指挥部虽然解散，但一些管理人员往往会通过各种途径留在项目所属行政机构，造成人浮于事等问题。

2 新的政府投资项目管理模式——代建制

为了提高政府投资项目的综合效益，我国政府相应地采取了项目管理代建制度。

2.1 工程项目代建制的内涵

所谓项目代建制度，就是由业主选择并委托中意的代建单位来进行整个工程项目的管理，而业主只需要履行自己应尽的其他义务。

在代建期间，代建单位必须参照合同中的约定履行其代建职责，相关部门依照原程序对实行代建制的项目进行审批。

2.2 工程项目代建制的优点

传统的政府投资项目管理愈发不能满足我国市场经济的发展要求。目前,我国固定资产的投资越来越多,使得传统政府投资项目管理中的投资效率低下问题越来越严重。因此,政府投资代建制项目管理应运而生。该制度具有典型的市场经济特征,主要有以下优点：

1)项目决策的科学更能保证。在这种模式下，使用单位将项目重要的前期工作委托给更加专业的代建单位，项目决策的科学性等方面便得到了可靠的保障。同时，政府按照合同约定并结合工程进度拨付相应款项，不仅可以保证各项目按照计划顺利进行，也有利于减少拖欠工程款现象的发生。

2)提升项目管理水平及工作效率。在代建制模式下，由于项目的主要工作都交给了更为专业的代建单位，从而项目的管理水平就有了相当程度的保证，另一方面，由于各个环节更趋专业化，各工作的效率也会有比较明显的提升。如此一来，更多的人力也会被解脱出来投入到其他工作当中，进一步加快了各工作的顺利、高效地进行。

3)真正实现对项目的控制。代建制在满足项目各项功能的前提下，赋予了代建单位更多的权利，从而使得使用单位更多情况下扮演监督者的角色，主要负责监督代建单位是否严格执行合同，而对于项目上各工作的进行不可随意干涉。

4)最大凸显竞争机制的作用。竞争是实现突破和发展的重要动力。代建制通过多种新方法使自身拥有足够的竞争力。在代建过程中，面对多方的竞争不断优化每一个方案，从而使自身在激烈的竞争中胜出。

5)有效节约政府资金。代建制突破了政府工程的原有方式，把利益的三方主体分开，三者都有各自的权利、责任和义务。这样不仅避免了“三超”的现象，还节约了大量的政府资金。

6)可以有效遏制腐败。代建制的实行将打破原有的四位一体模式，不仅可以做到让四位一体中的各环节彼此分离开来，同时还可以使各环节无形之中互相制约，这无疑可以有效遏制政府投资项目建设过程中的腐败发生。

2.3 目前代建制项目实施中存在的问题

代建制目前是美国、英国、日本和德国等发达国家普遍采用的一种新的建设办法，也是我国投资工作顺应时代发展的必然趋势。近年来，代建制在我国已经得到推广并取得了一些成绩，但是仍然存在许多问题：

1)代建单位的法律地位尚不明确。相关法律环境不够完善，代建单位无法得到各级政府和相关部门的认同。同时，所签订的代建合同中，多数都存在代建单位的权利远小于其需要承担的责任，从而很大程度上制约了代建单位的发展。

2)代建制度与已有制度交迭。代建制在内容条款上与现行建设工程管理制度存在一定的重叠，若无法妥善处理两者关系，将会影响到工程建设的顺利进行。

3)现行的代建多为“代理”。代建项目中，使用人即项目业主享有一定的权利。在代建制度下，使用人的权力往往超越自身权限，使代建单位只有“代理”的权利。

4)代建风险的转移犹未解决。代建制中,经常存在管理部门和建设单位信息不对称的问题，同时，代建单位因代建费用较低而不愿承担更多责任，进而造成代建风险的转移问题一直悬而未决。

5)有效的激励和约束机制尚不完善。为了鼓励代建单位更好的履行自己的责任，促进工程项目的良性运行，许多地区为能够有效节约投资成本的代理单位设置了提成奖励，但由于缺少指导性标准，这一规定往往会诱发代建单位在工程建设中通过偷工减料来减少投资成本，进而获取提成奖励的行为，甚至会造成严重的工程事故。

6)代建市场规范化程度不够高。目前，在广大的代建市场中并没有对代建单位的资质进行认定和划分，这就为一些不具有相应能力的单位提供了投机取巧的机会，另外也导致了一些优秀企业采取了观望甚至退出的态度。

7)代建单位水平亟待提高。目前情况下，多数代建单位的规模都比较小，并且存在人员配备以及综合素质不足的问题。种种因素都阻碍着代建制在我国的良性发展。

2.4 完善代建制的主要对策

1)由政府出台相关管理办法。通过学习和借鉴外地相应的先进经验，制定符合当地情况的管理办法，有效促进代建工作在当地的良性开展。

2)有效约定代建各方的责任。通过签订相关合同来约束和规范各方行为责任。使用单位和代建单位双方应参考项目的情况签订代建合同，利用该合同的法律效力来制约双方行为，并依据合同约定分别承担相应责任。

3)协调各部门之间的工作关系。代建制通常会涉及许多部门，而综合来看各部门之间往往缺少协调配合，这无疑严重阻碍了代建工作的顺利开展。因此，必须协调好各部门之间的关系，共同促进代建工作的顺利开展。

4)规范代建奖励办法。取费标准需考虑各种因素，根据现有规定及代建制的实践情况，建议在建筑安装工程费的基础上，通过科学的计算方法得到代建管理费，然后结合本地实际情况确定最终的计提比例。

3 结语

1)在目前我国政府投资项目的各种管理模式中，代建制项目管理模式是应运而生的一种新型项目管理模式。这种模式不仅可以提高项目的管理水平，同时也有利于提升综合效益。

2)代建制管理实际上是一种委托管理，从根本上讲就是非专业由专业取代的一种管理制度。它适合我国市场经济发展的需要，是政府未来的一种发展方向。

3)代建制在实践中尚有一些问题，但通过不断创新，必然能使此模式更趋完善，真正显示出其在政府和市场之间的桥梁作用。

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Analysis of management mode for government investment project in China

Liu Chengchen

(School of Civil Engineering and Mechanics, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

To look out for a management system which adapt to the characteristics of government projects, the advantages and problems of traditional investment project management mode and the agent construction system are discussed in this paper. And the countermeasures of improving agent construction system are put forward, point out the agent construction system is a new project management mode to meet the needs.

project management mode, government investment project, agent construction system, management system

1009-6825(2017)12-0245-02

2017-02-18

刘诚臣(1997- )，男，在读本科生

F294

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