推进执法体制改革强化基层联动执法

谢玲伶

行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，也是法律法规得以实施的关键环节，深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到基层法治政府能否全面建成。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，把“深化行政执法体制改革”作为建设法治政府的一项重要任务。行政执法是行政机关日常行政活动的主要内容，也是基层政府实施法律法规的重要途径，能否做到真正的严格工作行政执法，直接体现基层政府依法行政的水平和程序。从近几年依法行政发展来看，总体有了很大的改善，基层执法队伍素质不断提高，运用法治思维和法治方式处理社会问题的能力得到加强，执法过程中更加注重通过程序公正保障公共利益、人民权益和社会秩序。但与此同时，仍也能发现，在基层行政执法过程总还存在不少问题：粗暴执法、执法寻租甚至充当当地黑恶势力“保护伞”等情况时有发生，当这些问题暴露在媒体的聚光灯下，经过积聚、放大和演化，造成了恶劣的社会影响，不仅严重损害党和政府的形象，而且也阻碍了基层法治政府建设的进程。因此，必须深化基层行政执法体制改革，通过不断创新行政执法方式，推行联动执法，整合优化执法资源，明晰权责配置，完善运行机制，规范裁量基准，严格责任追究，以严格规范公正文明执法为建成基层法治政府奠定坚实基础。

一、树立正确的行政执法观念

一是树立人权保障观念。我国宪法修正案中明确规定了国家尊重和保障人权，基层政府工作人员应认真学习宪法和相关专业法律法规，让人权保障观念深植于心，在行政执法过程中，把保护人民群众生命健康安全放在第一位，注重维护和尊重当事人的人格尊严。二是树立服务行政观念。党的十八大报告提出“要建设智能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，基层法治政府的构建与服务型政府是密切结合的，这要求行政执法人员在执法过程中转变传统的行政管理观念，树立服务意识，创新执法方式，积极为行政相对人提供更优质的公共服务。

二、建立基层联动执法机制

在基层法治政府建设过程中，各种矛盾和社会问题凸显，解决矛盾纠纷单单只靠一个部门的执法力量往往显得很单薄，所以需要多部门联合执法，拓宽解决问题的思路，加大对违法行为的打击力度，形成震慑作用。一是建立“上下”协调联动机制。市级部门执法权力向基层下移，明确区县、乡镇执法部门工作职责。二是建立“内外”配合的执法联动机制。针对需跨区县、多部门共同合作进行综合执法的情形，应成立基层联动执法领导小组。领头部门主要领导为组长，各相关部门、处室负责人为成员的基层联动执法领导小组，负责组内各部门联动执法协作机制的组织协调和重大事项决策，并下设办公室，具体负责协调、落实领导小组部署的工作；设立联络室，由组内各部门派员参加，主要负责各部门的沟通、协调、案件移送衔接、执法信息交流、共享和通报等工作。三是完善基层联动执法机制。第一，制定联席会议制度。定期召开工作例会，每月至少召开一次，会议内容主要为传达工作部署，总结联动小组工作开展情况，分析联动执法推进中存在的问题，共同商讨对策和措施，安排部署下一阶段工作任务。第二，制定科学合理的联合执法制度。明确规定联动执法办案范围及程序，在执法过程中，联动执法小组组长是案件质量第一责任人，对案件事实、证据负责。联动执法小组按照办案程序开展执法工作，在执法过程中，执法人员要及时向联动执法小组组长、执法地乡镇党委以及相关管理单位和部门报告执法进展情况。第三，完善信息反馈制度。联动执法小组在工作推进过程中遇到重大事项、突出问题时，应及时向执法联动小组组长报告。在每次执法任务结束后，必须及时向联动执法小组组长及成员汇报执法结果。小组成员要加强工作信息的交流反馈，做到相互提醒、共同促进。联动执法小组针对执法过程中一些亟待完善解决的问题开展调查研究、形成调研成果，并每月向组内各单位部门报送工作信息和调研信息。第四，强化执法保障措施。各区县、乡镇应高度重视联动执法小组，采取有效措施支持联动执法小组跨区域、部门联动执法机制建设，提供必要工作条件，创造良好工作环境。各级基层政府党委支持配合联动执法協作的工作情况，为联动执法小组提供研究工作、存放资料的固定办公场所，工作过程中的车辆、用餐及其他执法办案经费开支等后勤工作。

三、细化量化执法裁量基准

一是细化量化裁量基准的原则。第一，统筹兼顾原则。在规范行政裁量权前，应考虑到不同层级、部门、地域存在不同的违法情节、处罚种类、处罚标准等。市级行政执法部门对本系统的行政执法裁量标准提出规范要求。区县级行政执法部门应按各自权限，结合本地实际情况，建立细化、量化标准制度，市级部门应对其进行业务指导。第二，情势变更原则。行政裁量权的细化量化标准制定公布后，应具有一定的稳定性，但是应随着法律、法规、规章的修改和废止，以及社会经济环境的变化作出相应的调整和完善。第三，留有余地原则。细化量化行政裁量权只能缩小裁量幅度，不能完全代替或者取消裁量权。第四，配套实施原则。在建立细化量化行政裁量权制度的同时，还应建立健全信息公开制度、告知等配套制度。二是细化量化裁量基准的主要内容。首先，细化量化行政裁量权应当严格依法进行，在法律、法规、规章规定的处罚种类和幅度以内，遵守“过罚相当”原则，体现教育与处罚并重。其次，细化量化行政裁量基准的核心就是要将法定的裁量幅度分为若干裁量格次，预设每一格裁量标准，缩小行政主体自由裁量的空间。例如在行政处罚过程中，在划分行政裁量格次时，应对法律、法规和规章中规定的违法行为的种类、情节、性质等情形进行细化、归纳和分类，结合违法当事人主观过错、消除违法行为后果或影响等因素，确定不同格次的行政处罚种类具体标准。对法律、法规、规章没有规定行政处罚罚款的裁量标准和幅度的，可以在法定罚款限度内，按照比例原则匡算出相对科学合理的裁量格次。

（作者单位：中共重庆市万州区委党校）