澜沧江-湄公河跨界综合调度国际合作法律机制研究

武晓文

(武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072)



运行与管理

澜沧江-湄公河跨界综合调度国际合作法律机制研究

武晓文

(武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072)

澜沧江-湄公河的国际法律机制研究始终是学界关注的热点话题。然而由于涉及诸多水利技术问题，仅在国际法层面的讨论难以找到突破点。如今流域各国对如何利用和保护澜沧江-湄公河水资源尚存利益分歧，且因为互信的缺失而无法实现全流域合作。鉴于此，从相对中立的技术角度切入，引入“江河综合调度”的概念，主张跨界江河综合调度系统的构建是实现利益最优与各方共享平衡的最佳方式，并围绕澜沧江-湄公河的跨界综合调度，在法律合作机制层面进行构想，以期通过技术与法律的互动来解决现有问题。

综合调度；合作机制；国际水法；澜沧江；湄公河

毋庸质疑，获取可利用水资源事关一国生存与发展，特别是对共享性和竞争性并存的国际河流，水资源不可避免地成为流域国博弈的焦点。而构建合法且有效的流域合作机制，是流域地区避免冲突并实现共赢的最优选择。

值得注意的是，国际河流流域国无论是寻求合作还是解决争端，除了在法律层面的思考，还有诸多技术与专业层面的问题牵扯其中。缺乏相关领域科学理论与技术的支撑可能会使得法律在实际操作中存在重大问题，而国际河流争端也并非单凭司法机关就可以作出合理裁决的[1]。

鉴于此，选择从相对中立的水利技术角度切入，并充分考虑到流域上游已有较大的总调节库容的情况，引入“江河综合调度”这一概念。其理念在于以各类水利工程为基础，从流域整体高度进行统筹协调，实现流域的综合管理和工程的统一调度。具体而言，就是在基本保障中下游防洪、供水、航运和水生态安全的前提下，针对上中游复杂水库群制订综合调度方案，从而维持流域的生态健康并发挥各项工程的综合效益[2]。纵观中国各条蕴含丰富水资源的国际河流，目前唯澜沧江-湄公河因其清晰的水资源开发利用规划和流域国间积极合作的态势便于讨论“综合调度”。

澜沧江-湄公河发源于中国青海省唐古拉山脉，流经中、缅、老、泰、柬、越六国，于越南胡志明市注入中国南海，是亚洲最重要的跨国水系。而作为最有可能发生冲突的国际河流之一，该河的动态变化直接关系到中国国家安全与流域地区稳定。

如今，水电建设与水生态保护越来越受到关注。不可否认的是，随着时代的演进，人们对水资源的功能价值有了崭新而全面的评估，特别是水资源的生态系统价值愈来愈得到决策者和社会公众的认可和重视。然而究竟应该保持河道原生态的面貌，还是通过人工设施消弭或减少自然灾害才能持久地保护生态环境，在国际水法中尚无定论。

应当把澜沧江-湄公河流域作为整体进行研究、开发和保护，并在积极开发中寻求水资源各项功能价值的整体最优。“江河综合调度”作为一条基于技术和工程的整体新路径，能够在与法律的互动中获取相得益彰的正面效果。本文将基于这一设定开展相关问题的探讨。

1 跨界江河综合调度的可行性

1.1 水资源利用现状及问题

1.1.1 水力发电

在对国际河流水资源的开发利用中，水电附加值最高。自20世纪50～60年代起，泰国和越南就在世界银行或美国及前苏联的援助下，进行早期水坝项目的设计、施工和运行。但目前建成的水坝均位于湄公河支流上[3]。

如今，泰国和越南对水电开发的态度已从积极转为谨慎。而在湄公河的水电开发事宜中，老挝与柬埔寨成为重要的接替者。特别是沙耶武里大坝的动工，拉开了湄公河段干流水电项目建设的序幕。

中国位于澜沧江-湄公河上游，是干流上建坝的先行者。自20世纪70年代起，澜沧江水资源开发利用就进入了调研与规划阶段，如今澜沧江干流水电基地已初具规模。

1.1.2 渔业生产

就渔类区系而言，澜沧江-湄公河流域是仅次于亚马逊的世界第二大生物多样性流域。大约有1 300种鱼类生活在江河干支流和其他湿地所提供的多样性栖息地中。澜沧江-湄公河还拥有世界上最大的内陆渔业，在湄公河委员会渔业计划下开展的相关调查表明，每年捕捞260万t鱼类和其他水产品，占全球淡水鱼捕捞量的1/5[4]。

湄公河段的渔业中心是柬埔寨，洞里萨湖作为一个天然渔场，其中的上百种鱼类会向上游长距离迁徙，一些鱼类甚至可以向北到达老挝。水坝对渔业资源的影响是双重的，一方面大坝水库可能支持大型渔业，但同时可能会影响到河流自然水文特征、改变鱼类栖息地等。

1.1.3 农业灌溉

在澜沧江河段，由于受地形与气候等因素限制，流域耕地面积有限，农业灌溉需水占流域总水资源量的比例较小，且地区未来农业发展用水对整个流域径流量都不会产生明显影响。但对湄公河流域来说，灌溉用水与粮食安全密切相关，可用水资源量是发展旱季农业的主要制约因素。

湄公河水资源对于越南的食品和经济安全至关重要，湄公河三角洲拥有越南37%的耕地面积，可生产该国60%的水果和超过3 000万t农作物，也是流域内唯一稻米作物可以两年七熟的地区[5]。

多年来，对泰国而言，改善其东北部地区的水资源安全状况是政府优先考虑的事宜。目前泰国境内仅有小部分湄公河流域的农田能够在雨季得到灌溉，更不用说旱季的雨水灌溉水量了。

1.1.4 国际航运

因澜沧江-湄公河上游位于横断山区，且处于峡谷众多的喀斯特地貌区，干流还有不少激流和瀑布，其本身航行条件不佳。加之，旱季和雨季的河流流量明显不同，水位变化较大，使得通航面临很多不确定性因素。

2000年，中国、老挝、缅甸和泰国4国政府共同签署了《澜沧江-湄公河商船通航协定》。该协定规定，自2001年6月起，缔约四国之间实现澜沧江-湄公河的商船通航。尽管该河航行利用的法律地位已由相关的协定所确立，但至今这条黄金水道仍面临通而不畅的窘境。主要是因各种原因多段河道尚未实施整治工程，不同河段通航能力的显著差异严重制约了国际航运整体运力的提升。

1.2 各流域现已开展的江河综合调度实践

1.2.1 长江流域水库群联合调度

由于长江干支流已经建设了包括长江三峡、金沙江溪洛渡和向家坝等一批库容大、调节能力强的综合水利枢纽工程，其开展综合调度的条件最为成熟。2016年长江上游干支流水库中已有21座被纳入了水库群防洪与水量统一调度名单。按照规划，未来还有乌东德、白鹤滩等7座重要大型水库进入联合调度的范围。需要说明的是，这里的“水库群联合调度”与“江河综合调度”的概念内涵大体一致，主要包括防洪、抗旱、发电、航运及生态调度等。

特别要提到的是三峡工程的生态调度实践。自2011年起，连续5 a开展三峡水库生态调度试验，通过对自然洪峰的模拟为长江鱼类创造了适宜的产卵环境，从而维持了长江中下游渔业资源的稳定。这一调度成果对于未来澜沧江-湄公河大坝修建之后的渔业资源的保护至关重要[6]。

1.2.2 黄河流域水沙联合调度

自2002年以来，相关部门一直通过利用万家寨、三门峡、小浪底、故县和陆浑等水库对黄河进行水沙联合调度，即利用工程设施和调度手段，通过水流冲击，将水库泥沙和河床淤沙适时送入大海，从而减少库区和下游河道的淤积[7]。鉴于维持河道输沙平衡是保持河道生态的重要途径，调度意义重大。

1.2.3 珠江流域补淡压咸调度

由于近年来咸潮不断侵袭珠三角，严重危及三角洲地区供水安全。为此，多年来开展了珠江流域补淡压咸调度实践，并实现了流域水量的统一调度。调度方式是在结合潮汐活动规律的同时，对西江和北江上游骨干水库群发电流量进行调节，在规定时间内增强枯水期径流动力，使得咸界在一定时间内向下推移到城市供水系统取水口以下，赢得足够的淡水获取时间，有效保障供水安全，也在相当程度上改善了珠江三角洲网河区的水生态环境。

在湄公河三角洲地带，海水入侵问题也一直存在，特别是在干旱季节，含盐的海水会侵蚀三角洲的大片农田，因此依靠干流控制性水库进行补淡压咸调度极为必要。

1.2.4 澜沧江水量应急调度

2016年3月，应越南方面请求，中国在自身遭受旱灾影响的情况下，启动澜沧江梯级水电站水量应急调度，加大景洪水电站下泄流量，以缓解湄公河流域的严重旱情。此次应急调水行动表明，必要的水利设施有利于减轻流域国因水资源时空分布失调所导致的灾害影响。此外，“补水行动”也彰显了中国在未来拯救湄公河和解决各类相关问题中不可或缺的作用，并表达了与下湄公河国家进行基础设施建设合作的意愿。

1.3 流域水利工程建设情况

1.3.1 中国澜沧江梯级水电站

中国在国际河流水资源的开发利用上一直踌躇满志。对于澜沧江而言，其干流在云南省境内共分15级开发。截止2016年，其中上游段的7级开发规划中，乌弄龙、里底、黄登、大华桥和苗尾5座水电站正在有序建设中，而中下游河段的8级开发方案中目前已有功果桥、曼湾、大朝山、小湾、糯扎渡和景洪6座电站投运，且小湾和糯扎渡还拥有库容较大的多年调节水库。由此可见，澜沧江干流水电基地已颇具规模且仍在快速建设中，梯级水库群的调节性能得以持续提升。

1.3.2 湄公河水电开发进展

自澜沧江经西双版纳出境成为湄公河后，水坝建设开始面临重重阻碍，至今干流无一建成的大坝。但湄公河流域国一直处于电力供应紧张的局面，水电开发势在必行。老挝是提议在湄公河下游地区修建大坝的主要支持者，在目前湄公河规划修建的11座大坝中，有9座位于老挝境内，这些待开发的水电不仅是其经济支柱，更是重要的出口商品。

2 借鉴水资源国际合作法律机制

2.1 美墨跨界河流工程建设与管理合作经验

美国与墨西哥在科罗拉多河和格兰德河上都有诸多合作。美墨双方建立了国际边界与水委员会这一双边国际合作机构。该委员会是双方进行边界水谈判的唯一机构，由两个小组组成。美墨两国政府各委派5名成员，包括1名主席、1名秘书、2名首席工程师和1名法律顾问。该委员会负责执行美墨两国达成的边界与水协定，协调工程建设计划，解决相关争议和纠纷[8]。

工程建设与管理是美墨跨界河流合作的重要内容，双方修建了包括蓄水坝在内的一系列工程，造福两国人民。以格兰德河合作工程为例，两国根据条约共同修建了阿米斯特坝和法尔松坝等国际蓄水坝，具有灌溉、防洪、发电和旅游等功能，两国各占一半发电量。大坝建设及管理维护费用按照分配的水库储水量，由两国政府按比例分摊。水电站的相关费用则由两国政府平均分担[9]。

2.2 南非水资源跨界合作的路径

南非是南共体成员国中综合实力较强的国家，在水资源利用方面也较为成功。南非还建立了一套国际规范，可妥善解决相关国际争端[10]。

1994年，南非开始加强与南共体各成员国之间的经济交流，并于当年正式成为南共体的一员。事实表明，南非无论是在区域经济合作还是跨界水资源合作中，都起到了非常重要的作用。该国积极运用其地区影响力，推动南部非洲国际河流流域机制的合法化，该机制不仅在南共体内部获得广泛认可，还得到了国际社会的赞誉。

2.3 《莱茵河保护公约》机制

1950年，荷兰、瑞士、法国、卢森堡和德国等5国成立了保护莱茵河国际委员会(ICPR)，以寻求解决莱茵河流域保护问题的方案。此后数十年间，多项公约与规划相继出台。在具有独立法人资格的协调机制作用下，深受工业污染的莱茵河重新恢复了生态系统健康，并实现了多项河流服务功能。

就莱茵河各项公约和计划的内容而言，并不符合当前阶段澜沧江-湄公河流域国的实际发展情况。但值得注意的是，突出技术性和监督性是莱茵河合作机制成功的关键。委员会下设了许多技术和专业协调工作组，包括水质、生态、排放标准、防洪和可持续发展规划等工作组。

此外，保护莱茵河国际委员会还有由政府和非政府组织组成的独立观察小组，负责监督各参与流域国的开发利用行为是否符合相应规划。将原本独立于机制外的影响力量纳入到机制内也非常有效。

3 基于设立流域统一调度机构法律机制的构想

3.1 流域技术执行机构设立的必要性

以江河综合调度技术为代表的水利科学进步将使国际河流水资源利用的目标更加明朗，从而为流域各国间互信的加强与合作机制的完善提供足够有说服力的建议。而在跨界综合调度的新背景下，合作开发和管理跨界水资源的愿景也值得期待。

鉴于当前最主要的流域管理机构(湄公河委员会)大体扮演咨询顾问的角色，并没有强制执行力。而中国作为具有流域地理位置和经济实力双重优势地位的国家，必须要在流域水资源合作法律机制建设中取得主导地位，并在同一法律机制内赢得其他流域国的认可。本文从流域国的现实需求和实际条件出发，以实现流域综合调度为目标，构想流域水资源综合调度局这一流域技术执行机构及其相应职能，从而依据协定，统一调度分属不同国家和利益主体的各类水利工程。

3.2 综合调度需求梳理

3.2.1 水电优化调度

水电优化调度指梯级水电站或多水库群的优化调度，这方面的研究相对成熟，在建立优化模型中有许多经典算法、现代智能优化算法及混合算法。其宗旨是在满足其他开发利用目标的情况下，使发电效益达到最优。随着澜沧江-湄公河干支流各大坝或水电站的修建，开展该项调度工作最为必要。

3.2.2 防洪与抗旱调度

澜沧江-湄公河流域旱、雨两季分明，因此水利工程承担着重要的防洪与供水任务。目前水量应急调度已有成功实施案例，只是并未在同一法律合作机制内开展，属于经政府间协调的临时性调度。

3.2.3 生态调度

湄公河流域拥有世界上最丰产的内陆渔业，这些鱼类维持着生活在两岸的数百万人的生计。生态调度就是要确保基本的生态流量，并在鱼类集中产卵季节，上游大坝增大下泄流量，形成“人造洪峰”，为鱼类繁殖营造良好环境。当然，生态调度也包括维持河道的水沙平衡，尽力减少对河道冲淤的影响。

3.2.4 航运调度

随着澜沧江-湄公河梯级水库的不断建设，航运水位保证率会逐步得到提高，航行条件自然得到改善。澜沧江-湄公河的航运调度主要是在枯水期利用水库兴利库容实施补偿航运流量调节方案，满足坝址下游最低通航水位。当然，由于澜沧江-湄公河上中游航道中礁石浅滩众多，想要充分发挥航运调度效益，还需要航道整治工程的配合。

3.3 综合调度法律问题梳理

3.3.1 跨界水利基础设施的法律地位

澜沧江-湄公河跨界综合调度要建立在完善的水利工程体系之上。特别是大型的调节水坝及配套的引水和供水工程可承担流域尺度的水力发电、灌溉、防洪、枯水补给、航运和生态保护功能。

对于跨界设施的法律地位问题，最理想的是流域管理组织具有作为契约机构的高度权限，跨界水基础设施的所有权和效益均由流域国共享。但实际上，可能是某国境内的设施依然属于该国财产，但各流域国可通过共同签署协议来分享基础设施协作运营带来的收益，在跨河综合调度层面就是取得调度权限的问题。这其实涉及到了“主权让渡”，而国家是否愿意让渡主权以及让渡应当到何种程度，其考量标准是国家利益能否实现最大化。

3.3.2 受益补偿机制的建立

不难发现，江河综合调度技术的应用会改变曾经处于平衡状态的流域国间权利义务结构，因而需要有新的法律法规予以调整。可以确信，只要确定各国的权利义务关系和受益补偿机制，一个基于前沿水利技术并服务于全流域发展的法律合作机制就具备了可行性。受益补偿机制是在国际河流的利用与保护中，受益国在主观或客观上采取措施并给予付出相应代价的国家合理补偿的机制。从流域国的国际河流合作实践来看，受益补偿原则是很多国际河流协定中的重要内容。

3.4 流域水资源综合调度中心职能设计

构想中的流域水资源综合调度局将主要由各流域国的水利、地理、环境、水生生物学领域的资深技术专家及工程师组成。其工作内容主要是按照综合调度方案直接下达各项调度指令，完成综合调度所设定的目标。此外，在涉及综合调度的技术服务、学术研究、争端解决等事宜上，流域水资源综合调度局也承担着重要的角色。其职责具体包括：

(1) 根据各国联合制订并经共同批准的流域水资源跨界综合调度计划，负责流域发电、防洪、抗旱、生态及航运等调度的具体执行工作，各梯级水库、水电站的运行状态信息需要集中于此；

(2) 向流域各国及其他流域水资源管理组织提供流域水资源综合调度所需的技术服务；

(3) 组织开展流域综合调度领域的科研工作；

(4) 必要时，可承担区域电力协调中心的职责。

4 结 语

澜沧江-湄公河流域六国均为发展中国家，对水资源的依赖程度都比较高，在水能资源开发、旱涝灾害防治、生态环境保护、航行运输保障等方面有着共同的利益诉求。江河跨界综合调度技术作为前沿水利技术，其意义在于通过对流域水利工程体系的统一调度，能够在为地区提供大量清洁可持续能源的同时，一并承担防洪、抗旱、航运、生态保护等任务，并可将大坝对鱼类繁殖的影响减至最小。此外，引入“江河跨界综合调度”这一理论也是试图在国际水法的规则和实践中加入中国原创的概念和话语。相信未来在江河综合调度技术与国际水法的积极互动和碰撞下，流域统一调度机构法律机制的建立将不再是构想。

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[2] 谈广鸣, 刘百川.中国江河综合调度的探索与发展[J]. 水利发展研究, 2012, 12(12):10-12.

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[7] 流域组织国际网, 全球水伙伴. 跨界河流、湖泊与含水层流域水资源综合管理手册[M]. 北京：中国水利水电出版社, 2013.

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[9] 郑文琳. 国际水道的公司制管理[J]. 暨南学报：哲学社会科学版, 2015, 37(6):61-70.

[10]赵积旭. 浅析南非在南部非洲发展共同体地区一体化过程中的作用[J]. 重庆科技学院学报：社会科学版, 2012(12):31-33.

(编辑：唐湘茜)

2017-03-15

武晓文，男，武汉大学中国边界与海洋研究院，硕士.

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