法治新常态视角下权力清单的实践维度

摘 要 权力清单制度是适应法治新常态的现实需要，是体现法治新常态对于规则治理、良法治理、文明治理的制度形式。在法治新常态背景下，权力清单在制定上要提升规范性与明确性，通过公开、民主的方式，体现法治蕴含的对于公权力监督的价值目标。权力清单制度的权威与公正，将有助于形成良好的社会法治环境，推动依法治国的不断深化。

关键词 依法治国 法治 权力清单

作者简介：黄佳宇，中共长春市委党校法学教研部副教授，法学博士，研究方向：行政法。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.219

一、引言

改革的不断深入，依法治国的不断推进，给具有中国特色的社会主义国家建设带来了深刻而巨大的变化。党的十八届四中全会高度关注了“法治”，党的十八届五中全会高度关注了“发展”，法治建设为经济发展的新常态提供了有力的制度保障，也正是在改革与发展中，法治从理论到实践得以不断的完善与丰富。

二、法治新常态价值内核要素

“法治”是法治新常态的核心词，这种法治实践的新常态亦应紧扣“法治”的基本价值要求展开。对于法治的基本价值要求，虽然理解不尽相同，但从不同社会制度及发展阶段考量，法治应包含能够表征法的基本属性，以及法在国家治理实践维度中的一些基本要素：法的稳定性（形式要求），法的恶与良的属性（实质要求），以及在以上形式与实质要求基础上所彰显的公权力制约，私权利（包括人权）保障，公正、公开、文明等价值要素。

（一）稳定的规则治理

法治新常态在形式上，应为一种规则治理即“规则之治”。这种规则治理本质上要求，规则体现出在规则的形成与适用对象上应具有“普遍性”，这种普遍性当然亦体现在社会成员对法遵守上应具有普遍性，没有特殊或例外；其次，规则治理意味着规则适用的反复性，这是对特权的当然排斥，以法律面前人人平等之原则，体现出对同一类事，只要满足法律规定之条件，应不因适用对象之财富、种族、地位等而存在适用上的差异。这种适用上的反复性，无疑是对规则形成标准的要求，这种标准应具有统一性；最后，规则治理应体现出行为的导引性，这是法律在可预测性上的具体体现。法治的导引性是通过规则对于行为主体当为、可为、不可为行为范畴的划定，从而指引社会成员的行为，社会成员亦可通过对规则的认知，实现对自己行为后果的预测。规则的普遍性，适用反复性，行为导引性是规则之治的三个基本要求，而这三个基本要求的重要目的在于在社会成员，特别是公权力行使者形成能够“依法办事”的常态，以及形成全社会尊崇法律权威的常态。

规则治理依靠的方式具体可以是习惯、宗教、技术以及政策等规则，而最高层次的规则应为法律规则，在法治新常态视域下，法律规则更应该强调其强制性、责任性与公平性：法律是国家意志的体现，不同于道德等对于主体关系调整的方式，国家强制力是法律的坚强后盾，保证着法律在调整社会关系中功能的有效发挥，社会成员对于法律的认知、认可与普遍遵守，都离不开国家的宣传以及国家强制力的保障；法律规则在界定行为主体的行为模式中，当然的包含了责任的规定，这亦是法律权威性的表现，违法当承担责任，这是法治的当然要求，特别是对于公权力行使者责任体系的建构，是法律规则的重要实践内容之一；以国家强制力为保障，法律规则界定了不同主体的行为及其后果与责任，这种从规则制定到规则实践，都应当包含基本的公平或公正性的要求。故此，法治新常态首先应是规则治理之常态，这种规则治理应具有法治所体现的稳定性，在规则普遍、反复、公正的适用过程中，体现法治的公平与公正。

（二）民主的良法治理

社会主义法治新常态应在实质上充分的体现出社会主义制度所蕴含的民主性，这种民主性与所谓西方的民主是不同的。社会主义国家的民主，法律制度的基础在社会主义国家的宪法，宪法作为国家的根本法，体现着明显的国家意志属性，社会主义的宪法则是人民意志的体现，表现并以根本法的形式保障人民的利益得以實现，从这个角度理解，社会主义法治新常态便是良法治理的过程。治国之重器为法律，善治的前提是良法，用良法治理的国家才是法治国家。良好的法律被社会成员广泛的遵守，这是法治新常态在实践中的明确体现，社会主义法治国家需要善治与良法能够实现在运行层面的有机结合。

可接受的“良法”应该体现如下要求：其一，意志主体应为多数即良法应为多数人之治理，绝非少数人之治理甚至个人治理，这也正是法治较之人治的优势所在。这意味着作为法治核心载体的法律应体现多数人的意志，且这种多数人意志的“集合”应是严谨的，换句话说作为法治重要环节的立法过程应是多数人意志，通过严格的程序最后表现于法律之中的过程。良法的这种要求，在社会主义法治中就集中体现为，良法应该代表广大人民的意志，良法的重要皈依是为保障广大人民的利益得以实现；其二，良法应体现公正与公开。法律治理是以法的稳定性、明确性、可预测性、可操作性，来实现法律治理的公正，这是对善变的，不稳定的个体意识、好恶、非理性的摒弃。此外，在法运行的各个环节，从立法、执法到司法、守法都应体现出公开性，这恰恰是多数人治理的外在表现，法治要想始终充满活力，就需要集民意，汇民智，以立法公开、司法公开、监督公开等诸多形式，彰显良法对于公开性的要求。而良法的公开性又能很好的保障法治对于公正的要求，置于公开之下的法治方能更好的体现公正性。

（三）制约公权与保障私权（人权）的文明治理

对于公权力的制约一直是法治的重要价值目标，公权力行使关乎社会之公共利益，其恣意妄为乃至腐败，都会对社会公共利益造成巨大损失，故此，从古代的罗马共和国，到近代的法国启蒙运动，从英美法系国家，到大陆法系国家，对于公权力的制约是法治不断发展中的重要关注要素。防止权力滥用，实现对权力的有效制约，这就使将权力关进制度的笼子里成为了法治的必然需要。对于权力制约的形式在不同政治制度国家表征并不相同，例如，以孟德斯鸠“三权分立”为理论基础的权力制约模式。社会主义国家构建法治，不能照搬所谓西方的“三权分立”，从中国的历史与现实实际出发，中国共产党作为执政党建构起了包括党内监督、人大监督、政协监督、法律监督、行政监督以及社会监督的多元监督体系。其中，党的十八大以来，执政党通过党内法规、制度的不断建构，使依法、依规反腐成效更加明显，已成为权力制约与监督的常态化形式。从依法治国的角度考量，反腐败，加强权力制约与监督是社会主义法治国家实践的重要内容之一，法治新常态亦就必然包含着依法反腐、制约权力的常态。

在法治不断制约公权的同时，法治亦在实现对于社会成员合法私权的有效保障。“不是人为法律而存在，而是法律为人而存在”，现代法治意义上的“私权”有着不同的理解与范围的界定，在强调法治对于私权的保障层面，更多的是关注法治对于人权的保障。人之所以成为人的权利便是人权，人权基本涵盖了包括生存权、发展权等类型的权利，人权保障是近代以来法治的重要价值目标之一。特别是第二次世界大战以后，对于人权的保障已在世界范围内形成了共识，尊重人权、保障人权亦是我国宪法的基本原则之一。故此，法治新常态是制约与监督公权力的常态，是保障私权（人权）的常态。

三、权力清单在法治新常态中的实践展开

（一）提升权力清单规范性、明确性、权威性

不同层级的公权力主体（集中表现为政府），其权力清单内容、范围存在差异；同一级别的公權力主体在不同地域，因地区的经济发展，自然生态，民族文化亦可能在权力清单内容与范围上存在不同，使提升权力清单制定的规范性显得十分必要。原则上，同一层级的公权力主体其权力清单内容与范围应该是一致的，但这与依据实际情况对权力清单内容的适时调整本质上并不冲突。权力清单确实关涉公权力主体权力的行使界限，关乎社会大众的切身权益，其指定程序的规范与严谨，内容的明确与细致，关涉权力清单的权威性以及公权力主体的公信力。覆盖面广、无遗漏，统一，协调的权力清单，对于权力清单的权威性，公权力主体的公信力至关重要，但不能使权力清单脱离实际僵化不变，适时的新权力类型的入单，不适时的权力出单应该是必要的。权力清单是公权力主体“晒权力”，公开权力范围，接受社会监督的制度形式，这就意味着权力清单的制定绝不应该是公权力主体的一家之言。在权力清单制定的过程中，应该发挥人大、社会公众的参与、监督、反馈作用，使权力清单在制定上体现出公开与民主，内容上明确与具体，从而确保权力清单的权威性，这亦是法治新常态表征为规则治理的应有之意。

（二）实现权力清单的“权责一体”

权力清单是公开权力范围、内容，明确权力边界的制度，是公权力接受社会大众监督的过程，这种监督过程应与相应的责任追究机制有机的结合起来，换句话说，权力清单就应该是责任清单，这种责任不仅包含了在提供社会公共资源、服务中，公权力主体肩负的责任（义务），更应是当公权力行使不当、违法，侵害了行政相对人合法权益时，公权力行使主体承担何种行使的责任（不利后果）。以法治的视角审视权力清单，如果公权力虽将公权力的内容、范围、程序、方式置于阳光之下，但缺乏了权力滥用之后果责任的追究，这无疑使权力清单被“形式化”。有权力须有责任，有权利须有救济，这应是良法的必然要求。权力清单集中的体现着法治新常态对于公开、民主、权力监督的价值要求，在权力清单中实现有效的“权责统一”，是提升权力清单“质”的需要，更是法治社会对于社会大众权利保障的需要。权力清单制度应涵盖公权主体在公权力行使失范的情况下，公权主体内部的惩戒方式以及社会大众的权利救济渠道。

（三）借力权力清单，形成尚法、守规社会氛围

形式规范、明确，内容具体、权责一体的权力清单，不仅是社会成员监督公权力的有效制度方式，更能发挥其明显的制度示范与导向作用。公权力行使界限明确，接受社会大众监督，公权力主体不仅使自身成为依法行政，遵法、守法的表率，更能引导形成崇尚法治，遵守规则的社会氛围。在法治社会中，公权力主体在物、人、政策上掌握、占有大量社会资源，在基于公权力行使的关系中，明显处于优势地位，一个诚信、高效、民主、公开、守法、依规的公权力主体，无疑会在社会上形成极强的示范效应。行政相对人在与公权力主体的互动中，通过参与、反馈，不仅实现了对于公权力主体的监督，更是能够通过公权力行使双方的互动，预测、规范自己的行为，在守法与违法的行为方式中做出符合理性与社会评价的选择。行政相对人合法行为被公权力主体之肯定甚至是褒扬，也会使社会成员形成遵法、尚法、守规的氛围。包括公权力主体在内的全社会尚法、守规，正是法治新常态蕴含的文明治理的集中表现。

四、结语

党的十八大，特别是十八届四中全会以来，中国的社会主义法治建设不断的细化，法治新常态不仅带来了法治理念的变革，也带来了难得的制度整合。权力清单制度将会在依法治国的进程中发展完善，不断彰显社会主义的法治文明。

参考文献：

[1]李龙.法治新常态刍议.社会科学家.2015（1）.

[2]马克思恩格斯全集（第3卷）.人民出版社.2002.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民出版社.2013.