环保税：让税制更绿化

摘 要 环保税作为我国落实“税收法定”后的第一部税种立法，其在规范财政收入，完善我国税制方面有着重大的意义。同时也是我国“绿色税制”的第一部单行税法，将“保护和改善环境、减少污染物排放、推进生态文明建设”写入环保法总则，意在表明此次立法宗旨。本文以环保税为切入口，就其推行实施过程中所面临的争议提出建设性意见，并且阐述环保税对我国建设资源节约型和环境友好型社会的战略意义，从而以小推大，通过环保税的开征不断完善经济与环境相协调的“绿色税制”是我国深化财税体制改革所迫切需要的。

关键词 环保税 税收调节 绿色税制

作者簡介：郭宇，华东政法大学研究生教育院研究生，研究方向：财税法。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.184

十八届三中全会要求“深化财税体制改革”，会议指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，并明确提出“推动环境保护费改税”。十八届五中全会绿色发展理念要求“经济要环保”，即“任何经济行为都必须以保护环境和生态健康为基本前提”。借此良机，作为此次财税体制改革之一的环保税，于2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过，并于2018年1月1日起施行。政策性法规的出台实施对行业的影响并非立竿见影，环保税亦然。在此次费改税过程中，环保税从开始的协商、提议、草案、讨论到最终的立法实施，面临着诸多争议，如企业税负过重，应纳税污染物的范围及计税依据，环保税的征管，又如质疑此次环保税出台对减少污染物排放能否起到实质性作用等。在环境日益恶化的今天，并不能奢望环保税这样一项政策性法规起决定性作用，需要协同相应一系列法规措施还我们绿水蓝天。此次环保税法，将发挥税收调节作用，本着“谁污染谁治理”，多排污多纳税的原则，鼓励企业节能减排，优化产业结构，为税制绿化奠定基础，这也正是深化财税体制改革的题中之意。

一、环保税应势出台

福利经济学曾提出“外部性理论”，即外部经济与外部不经济，它是指个人在市场外影响到他人的福利，产生有益的影响称之为“外部经济”，企业进行污染物排放，对环境造成损害，给他人带来污染问题，应当算是“外部不经济”的典型例子了。改革开放以来，我国经济迅猛发展，人民的物质生活水平得到显著提高，却不得不面对日益严峻的环境形势，尽管这些年，政府不断出台相应的法规来进行环境保护，但效果并非十分理想，污染物排放指数仍是居高不下。排污费在我国存续的三十几年间，不单为环保投入取得专项经费，更是让更多的企业关注环境问题，然而日益加剧的环境问题以及排污费本身存在的问题，诸如征费标准较低，排污费远低于企业进行技术革新，优化产能结构所投入的费用；一些地方环保部门与排污企业甚至相互扯皮，进行商议收费，造成排污费实际征收率较低等问题。

党的十八届三中全会明确指出：“推动环境保护费改税”，环保税法应势出台。在我国，税费是有着本质差别的，税收是无偿性的，没有必要考虑政府所收取的税金与提供的公共劳务和公共物品的成本是否等值，可以根据政府对公共物品的使用效率及其调节功能，确定税负的高低。 征税环节就排污费收取覆盖更广，将末端污染物排放更好的在各环节监管；环保税立法权归属各级人大，以法律加以规定，其执行力度大，规范性更强。环保税法其特有的税收优势，成为此次清费立税的关键，更是我国现行“绿色经济”所需。

二、环保税所面临的争议

环保税从最初的草案到今天的出台，是饱受争议的。不少专家指出，在我国经济发展处于下行且与发达国家经济发展水平仍有一定差距的大背景下，开征环保税，无形中增加企业税负，加大企业生产成本，同技术较发达的国家相比，削弱我国企业国际竞争力。环保税开征如果影响经济发展，财政收入整体下降，环保投入也将大大缩水，得不偿失。随着城市的不断迅速发展，汽车作为现代出行工具保有量不断提高，其所排放的尾气成为重要的污染源之一。在环保法中应税污染物仅是大气污染物、水污染物、固体废物、噪声，并未对许多危害较强的污染源应税，如农业污染、机动车尾气等进行征税。关于环保税税率，不少业内人士指出，面对经济下行的压力，环保税的征收只会向最低标准看齐，并不会提高税率，没有真正体现“污染者付费”的原则。 同时，环保税明确为地方税种，环境污染区域强，区域间污染情况存在较大差异，不免令人担心“地方主义保护”。由之前排污费的专款专用，成为立税后的统筹规划，怎样能保证环保经费投入。环保税专业技术性强，我国征收经验不足，环保税根据环保部门检测数据由税务部门进行征收，实现信息共享，排污收费实际征收率低，与地方政府权力实施不到位不无关系，“权力导致腐败，绝对的权利导致绝对的腐败”。 纳税人对环保税征收出现争议时，怎样救济。上述种种，使人就环保税对节能减排，环境保护的效用产生质疑。

三、对环保税“不足”的释义

（一）解读环保税的“不足”

此次清费立税采取“中立原则”，新修订的《环境保护法》第43条规定“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。”且实际上未出现新的纳税人，或应税污染物，不存在实质性的增加企业税负，根据排污费的现行计费及标准来设定环保税的税额，充分体现税制改革中的“税负平移”。为调动地方政府积极投入环保事业中，承担起主要的环境责任，有效治理环境污染，此次环保税为地方税，全部税收收入归地方所有。事实上，环境保护所投入的经费要远远高于排污费的收取。2015年节能环保方面支出达到4814亿元，全国排污费征收额仅为173亿元。 财政部税政司司长王建凡也公开表示“未来在财政预算安排的节能环保支出，投入力度还会不断地加大”。由于环保税征管的特殊性，现阶段需要税务机关和环保部门通力合作，从而实现信息共享。根据环保法的相关规定，环保部门有对污染物排放进行监管的义务，同时环保部门在排污费征管过程中积累了较多经验；税务机关可将企业相关排污情况及时与纳税人申报材料有效对接，更加便利对环保税的征管。此次，我国出台的税法体现公平原则，与OCED的原则相契合，制定“浮动税率”，可就地区环境污染以及企业污染物排放情况不同，有地方人大进行“差异化”征税。在我国环境形式十分严峻的当下，环保税并非主要承担增加财政收入的责任，更多的是发挥其税收调节作用，本着“谁污染谁治理”的理念，对直接向环境排放应税污染物的企事业单位和其他生产者征收环保税，从而改变纳税人的排污行为，减少污染排放物，从而改善环境，推动我国生态文明建设。

（二）完善环保税

当“霾”成为生活在华北地区人们新的气象指数，“霾爆表”、“等风来”成为人们对环境的调侃，不得不警醒着我们不能一味追求经济GDP，更要保证绿色GDP。在全民需求环保的今天，政府更是应当承担起环境责任，节能减排应成为地方政府政绩考核的一项指标，不能再出现牺牲生态环境。司法机关的“问责机制”在全面依法治国核心战略中初见成效，好的措施应灵活加以应用，“绿色问责机制”是时引入生态文明建设中来，成为各地政府“必修课”，同时政府还应做好环保导向工作，对市民加大环保宣传力度，在欠发达的农村地区，更是应投入精力及经费，减少农业污染，提高全民环保意识。

环保税作为一项政策性法规，其对节能减排，保护环境的作用并非立竿见影，还需要不断的完善相关法规政策，使环保税法同税收征管法及环境保护法协同奏效。为避免环保部门征收排污费时的“尴尬”，此次环保税征收，环保部门对纳税人所排放的污染物进行检测，税务机关就监测数据对排污企业征税。就先前有过的排污“地方保护主义”及行政干预，此次环保税征管建议加入第三方机构进行检测，环保部门与第三方检测机构检测数据进行比对，设定可允许“差异范围”，取适值征税。公平公开引进第三方检测服务，将纳税争议进行事前预防。一旦出现纳税争议，就环保部门及税务机关，找谁救济，怎样承担责任，仍需要国务院和最高人民法院出台相应的细则解释。

四、绿色税制中浓墨一笔

十八届五中全会绿色发展理念中倡导“环保要经济”，即从环境保护的活动中获取经济效益，将维系生态健康作为新的经济增长点，实现“从绿掘金”。不少企业可以借此次环保税立法，从中获益，一些大型企业原本就拥有较好的减排设施，污染物排放指标合格，这类企业便可少缴环保税，从而提升企业竞争力；当然不乏本是从事环保领域的企业，环保税政策导向及法律刚性要求，获取更多的业务机会，同时可在技术改进，储备专业人才等方面投入更多经费，真正做到“从绿掘金”。

尽管环保税法与社会各界所期待的有所不同，如诸多专家提出的环保高税率、汽车尾气碳税纳入应税范围，明确环保部门和税务机关有关环境监测核准的细则及出现争议后的救济途径等问题未得到根本的解决，但此次环保税立法落实了税收法定，明确了税收立法权的归属，迈出了深化财政税收体制的关键性步伐，更是我国完善绿色税制的一大进步，不断完善经济与环境相协调的“绿色税制”正是我们所期许的。

注释：

陈少英.中國财税法的生态化——以路径依赖为切入口.法律出版社.2015.10.

杨未宏.环境税影响几何.中国经济信息.2016（10）.

[英]约翰·爱默里克·爱德华·达尔伯格-阿克顿著.侯健、范亚峰译.自由与权力.商务印书馆.2001.342.

李丽辉、吴秋余.绿色税制加速发展.人民日报.2017（1），第2版.

参考文献：

[1]李颖.我国绿色环保税收体系的构建与完善.长白学刊.2011（4）.

[2]宋丽颖、王琰.完善我国环境保护税法的思考.税务研究.2015（9）.

[3]葛察忠.中国环境税的研究与实践.上海环境科学.2001（8）.

[4]常纪文、王宗廷.环境法学.北京：中国方正出版社.2003.