加强行政执法检察监督的再思考

唐张

摘要：检察机关是宪法和法律明文规定的法律监督机关，十八届四中全会有关检察机关对行政执法行为的监督作出了相关规定。检察机关行使法律监督权，虽有法律和政策依据，但是立法规定还不够明确。各地检察机关进行了有益的探索，就行政执法的相关问题进行了多轮的理论研讨和实践论证，形成一套法律监督体系，实践中应进一步加强和完善，切实提高监督实效。

关键词：行政执法 检察监督 机制

经过近五年来的实践探索和理论研究，笔者结合在灌云县人民检察院工作期间的一些思考，总结行政执法监督的模式、依据、原则、机制、方式等方面的问题，反思已经开展的工作，认为还有一些尚需完善的地方，本文从以下三方面，进一步深入研究。

一、信息平台建设是基础

信息平台建设是行政执法监督运行的前提和基础，监督行政违法行为的关键是能够发现和知晓监督对象存在违法，这就要求通过一定途径了解行政执法行为如何进行，才能对行政执法行为进行评判。因此，及时获取行政执法信息是实施监督的必要条件。目前灌云县人民检察院获取行政执法信息的平臺有三个，一是自主开发的两法衔接平台，基于2013年1月推进行政执法和刑事司法相衔接而建立的专门用于报备行政处罚信息的运行平台。此平台配套机制较完善，运行效果较好。二是阳光权力网平台，此平台是由政府法制部门和监察部门先行建立的，检察机关后期参与其中，推进此平台的建设和完善，通过平台报备的行政执法的信息种类较多，内容较全面，但报备的真实情况难以确定，这其中有部分内容（行政处罚类信息）与两法衔接平台报备的内容有重合，行政执法机关有的因重复劳动会产生不满情绪。三是行政执法监督微信平台，灌云县人民检察院自行建立的有行政执法监督信息员参与的微信信息交流平台，主要受理行政执法监督信息员提供的基层行政执法的信息，实践中与群众利益联系较紧密，但基层信息员报备的主动性不够，作用发挥还不充分。

行政执法监督信息平台实现了行政执法与检察监督信息的互联互通，提高了行政执法监督的效能，但是在实践中还存在平台录入人员缺位、录入不及时、录入内容不全面、重复录入等现象，为了更好地推进此项工作，应在一定区域范围内（以省或省辖市为单位）建立一个较大范围涉及各项行政执法活动的信息共享平台，这个平台的信息应包含行政处罚、行政强制执行、行政许可等内容，同时要健全平台运行的责任主体和工作机制，加强对平台运行的管理、维护、监督、考核，定期检查平台运行的效果。

二、畅通行政执法监督的渠道是关键

1.履职监督。检察机关内部各职能部门，诸如职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉等部门在履职过程中发现行政违法行为，一般的轻微的应移送行政检察部门，由行政检察部门受理，并根据需要启动监督程序。严重的涉嫌违法犯罪的应由职务犯罪侦查部门直接启动侦查、调查程序，加强对行政违法行为的惩治力度。其他部门的履职行为是对行政检察部门监督的促进和保障。

2.信息平台监督。行政执法各部门和检察机关建立的信息共享平台，实践中是获取监督信息的有效途径，检察机关要充分发挥平台的作用，根据工作需要，安排专人定期浏览、搜索平台上的信息，及时筛选，及时核查，随时发现行政违法信息，同时要注意发现平台运行中自身存在的问题，不断改进和提升平台的运行效果和质量，确保信息提供及时，监督规范有效。此外，检察机关还可以与政府服务热线、当地相关新闻媒体热线联系，搭建监督联动互动平台，强化无缝对接，拓展案件线索渠道。同时，充分发挥检察机关外部网站、微信公众号等自媒体的宣传平台作用，及时推送行政执法监督典型案例及工作成果，提升社会各界对其的知晓度、参与度，扩大行政执法监督的社会效应。

3.模块化监督。为了有效节约司法资源，加强行政执法监督的类案分析，灌云县人民检察院结合行政执法机关的职能，将过去点对点联系的监督方式，优化为现在的面上系统监督，即按职能将行政执法各部门分为几个模块，如食品药品安全领域、环境资源领域、安全生产领域、民生权益保障领域等几大模块，以模块为单位建立联席会议制度、信息通报制度、风险评估制度、案件协调机制，实现相关联领域类似案件的共同研究分析，信息反馈传递，执法风险评估。

4.应邀参与监督。检察机关的行政执法监督目前主要是事后监督，实践中有些行政行为一旦作出会产生难以挽回的后果，如何保证监督的及时性，使一些正在发生或即将发生的行政违法行为得到及时制止，政府组成部门或当地政法委组织的执法检查或法治建设评查，是提升行政执法监督效果的有效方式，检察机关应邀也可以参与其中。监督行政执法检查的规范性，同时也可以发现行政违法信息，及时提出纠正意见，确保行政执法规范运作。

三、健全行政执法监督机制是保障

1.线索双向移送机制。十八届四中全会提出：“检察机关在履行职责中发现违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正。”检察机关履职包括哪些内容，笔者认为，职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、职务犯罪预防、受理控告举报申诉、民事行政检察监督都是检察机关履职的重要组成部分。行政检察部门在开展行政执法监督活动中，首先要立足自身，加强与内部相关职能部门的横向联系，建立线索双向移送工作机制，及时获取行政执法监督线索，通过其他部门履职行为形成监督合力，提高工作效率，增强行政执法监督力度，从而有效提升依法行政水平。

2.相互沟通协作机制。检察机关实现对行政违法行为的规范监督，工作中要注重加强和相关部门的协作配合，加强信息沟通，推进案件流转。一是要加强与各行政执法单位的协作配合，以获取信息为目标，推进信息平台的良性运作，建立健全行政执法监督领导小组，组织成员单位定期召开联席会议，通报行政执法的信息报备、案件处理情况，加强对行政执法单位人员的培训，促进行政执法单位规范执法。二是要加强与政府法制部门的协作配合，政府法制部门是行政执法的牵头部门，检察机关可以通过政府法制部门传递信息、明确要求，加强联合监督。三是要加强与监察部门的协作配合，检察机关通过检察建议、纠正违法通知书督促相关部门改进工作、整改问题，如检察建议落实不到位，可以向监察机关发出意见书，建议对行政违法行为追究行政责任。

3.动态考核评价机制。行政执法监督运作的规范程度如何、监督效果如何、检察机关除了配合政府法制部门出台具体的规定外，重点要加强对行政执法部门执法监督的考核，政府部门每年要组织对行政执法单位依法行政、法治建设情况进行综合考评，检察机关可以将行政执法监督的平台建设及运行情况、案件信息报送情况纳入政府的法制考核，由检察机关提供相关信息，由政府部门考核，从而深入推动行政执法监督工作的开展。

4.重大行政执法行为风险评估机制。行政执法行为具有即时性、发生后果不可逆转性，所以重大行政执法行为在作出决定前应报政府法制部门审核，检察机关可以会同政府法制部门对重大行政执法行为进行风险预测和评估，有些部门会主动征求检察机关的意见，检察机关应及时提出合理化建议，促进政府部门依法行政。

5.备案审查工作机制。检察机关加强对行政违法行为监督，要求行政执法部门通过信息平台报送各类行政执法信息、权力运行清单，加强备案审查监督，同时要规范报备工作，对网上已报备的不再书面报备，避免产生重复劳动的现象。要提升报备的质量要求，提升报备人员素质，保证报备工作的及时性、有效性。

未来行政监督去向如何，特别是检察机关反贪、反渎、预防部门转隶后，检察机关如何拓展这方面的职能，弥补当前对行政执法监督的空白？笔者认为，在实践探索基础上应通过立法予以确认，赋予检察机关这方面的监督权，这样就能从另一层面体现检察机关的法律监督地位，推进依法治国和法治社会建设。