论社会组织的行政法控制

董敏维

(上海政法学院 上海 201701)



论社会组织的行政法控制

董敏维

(上海政法学院 上海 201701)

目前，我国社会组织的数量庞大，社会组织在社会生活中扮演着非常重要的作用，而我国对社会组织的控制方面还存在很多的不足。本文主要从社会组织的概念入手，探讨分析对我国的社会组织进行行政法控制的必要性和重要性，从而对社会组织进行行政法立法提出一些可行建议。

社会组织；行政法控制；立法

一、社会组织概述

(一)社会组织的概念。我国的社会组织分为广义和狭义两种。从广义上来说，它指从事社会活动的各种团体组织，包括家庭、政府、军队、学校等团体。从狭义上来说，它是指为达到一个相对确定的目的而有意识有目的性地结合起来的社会团体，典型的是各类企业、政府、高校、医院等。它在所有的组织形式中，只占很少的一部分，但合作形式相对稳定，都是为了一个很具体确定的目的而筹建的。

新中国成立后，我国的社会组织名称有多种叫法，有“社会团体”、“非政府组织”、“自治团体”等等，现在统一将它们定义为社会组织。从社会组织的名称的发展变化，可以看出我国对社会组织的认识和理解正在不断加深。改革开放以来，经济的快速发展，社会组织的管理问题日益凸显，国家为了更好地发挥社会组织的作用，让社会组织向更好地方向发展，为社会主义建设服务，国家给出了指导建议。

(二)社会组织的特点分析

1.目标相对确定。目标通常是明确的和具体的，会体现该组织具备什么性质和职能。人们会为了一个具体的目的而建立一个团体，而这个目的可能是单个的，或者是个具有相关联系的的目标系统。

2.组织内部成员相对确定。一般来说社会组织成员相对确定的，它由两个以上的成员组成一个团体，而这些组成团体的成员对自己的归属是明确的，了解自己在哪个组织。与国家一样，人口是国家存在的必备要素，而社会组织存在的前提就是有相对确定的成员，有了他们才能开展特定目标的活动。

3、有一套健全的可供执行的制度规范。一个社会组织的正常运转必须有一套完整健全的制度来指导其工作，人们只要是受其管理和约束，就必须按此制度规范来执行，遵守它，维护该组织的权威性。

(三)社会组织的作用

1.首先,为人们提供服务是设立社会组织的初衷。改革开放以来，经济快速发展，人民的物质文化生活水平在不断提升，在满足物质需要的同时与之而来的是人民对更高需求的出现，由其是对国家提供的公共服务和产品质量提出了更多地要求，期待更好地公共服务。在此背景下，政府和企业两个主体很难将人们的所有需求满足，而社会组织的建立很好了弥补了政府和企业不具备的职能，可以更好地为公众提供广泛的公共服务，而且服务效率高、质量优，它可以利用社会资源为广大群众提供多元化服务。

2.其次，社会组织扮演者沟通者的角色。社会组织可以在两个企业、企业和政府、政府和公众之间建立有效的沟通方式，以弥补不足。社会组织可以为企业的生存发展提供有用的信息，促进企业之间加强竞争与合作，从而实现共赢。社会组织在政府和企业之间的沟通和协调中起着不可替代的作用，对我国经济的发展和社会生活的改善也同样起着很大的作用。我国的社会组织可以很好地维护公平竞争的市场秩序,减少恶性市场竞争，从而来保证正常的市场交易活动的进行。社会组织也可以作为政府和人民之间的沟通纽带，能很快将人们对政府的诉求,愿望等一起通过发表评论、沟通对话等方法来传达给政府有关部门,政府可以听到人民呼声，更好地为人民服务，政府的决策可以清楚地传达给人民，有效地解决社会矛盾，得到公众对政府的理解提高政府决策的民主性、透明度和科学性。

二、我国社会组织暴露出的问题

首先，社会组织具有明显的政府和人民的双重性质，对政府有更大的依赖性。在一定程度上，它限制了社会组织的独立性和自治功能。除了建立社会组织必须由行政机关审批，政府行政管理体制仍然占主要地位，表面上是民间性的社会组织，其实还带有很强的行政色彩，严重制约社会组织将其功能最大化。一方面,中国法律规定社会组织主要是社会团体和民间办非企业单位,它们基本上是通过行政监管、指导和自律机制来运转。另一方面,伴随着社会组织的发展壮大，其必然会需要财政支持，但由于各方的竞争，为了得到紧缺的资源必须得到行政支持，从而会出现有可能与社会组织设立初衷相违背的事情，导致社会组织该有的职能无法正常发挥。

其次，社会组织的内部管理机制并不完善，一些组织在困难、混乱的管理中运作，缺乏约束机制。社会组织是自愿组成，拥有比较健全的运行规章制度、严谨的内部管理机制和有效的民主监督制度等。然而,在我国社会组织中存在很多问题，它们对政府过度依赖，人事任免权利都归政府，难以自主决定处理自己的日常事务；同时管理不民主，决策层由很少的一部分人控制，广大的成员无法参与社会组织的管理和决策，无法保障其权益，导致组织失去应有的活力和凝聚力。

三、怎样对社会组织进行行政法立法

(一)根据实际情况地不断更新社会组织立法的观念。首先，我们应该建立一个非行政治理的社会组织立法思想。市场经济条件下,只要社会组织行为不会危害社会和人民,不损害国家利益,社会利益和当前执法秩序,就应该让其可以正常运转，发挥其作用,让其有一个健康的发展环境。因此，限制社会组织的数量本质上是一种反市场和反竞争行为，应该彻底废除。

(二)社会组织立法的方向。事实上，我们的长期思考是制定一项管理社会组织的行政法。从立法的未来方向看，最实际的事情是制定密切相关的行政法。在立法中，有必要减少和限制政府对社会组织的不当行政干预和行政管理，并给予社会组织更多的自主权。正如我们所说的市场经济的快速发展，是政府宏观调控、简政放权的结果，中国社会快速发展，必然也是权力下放的结果。党的十八大明确提出我国社会组织改革创新的目标是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。要保证立法上的统筹协调。在全面深化改革的今天,社会组织也确立了改革的总目标，到2020年，统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制建立健全,社会组织法规政策更加完善,综合监管更加有效,党组织作用发挥更加明显,发展环境更加优化；结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成。

(三)确保社会组织的独立地位。我国的社会组织性质上不是行政机关，但社会组织的公共管理行为具有公法的性质。国家应当通过立法保证社会组织具有独立的社会主体地位，理顺社会组织与行政机关的关系，社会组织在政策推动和制度规范下成长为重要的治理主体。通过立法促进各类社会组织在法律规制下实现最大限度的健康发展,充分发挥社会组织在社会治理中的主体作用。必须突破现行部门立法的局限,站在国家利益的全局和战略立场上整体推动，《慈善法》的出台较好地达成了制度建设方面的共识与合力,使得我们探索建立新体制的同时推进形成新的统一的社会组织法律框架，包括对社会组织的概念和范围、权利和义务、自身与行政机关的关系定位、管理机构职能和办事原则、活动经费以及资产的管理等其相关规定。

[1]肖鹏.推进社会组织立法[N].人民日报，2015-01-28.

[2]王名.加快社会组织立法工作[N].人民政协报,2011-03-05(B02).

[3]冯俏彬.如何促进我国社会组织发展[N].中国财经报,2013-03-23(006).

董敏维(1992-)，男，汉族，山西忻州人，硕士研究生，上海政法学院，宪法学与行政法学专业。