基于博弈理论的我国流域水污染规制改革研究

毛文莉

（辽宁润中供水有限责任公司，辽宁 沈阳 110166）

基于博弈理论的我国流域水污染规制改革研究

毛文莉

（辽宁润中供水有限责任公司，辽宁 沈阳 110166）

文章利用制度经济学、规制经济学以及博弈理论，对我国日趋严重的流域水污染问题的内部动因进行了深入分析，并认为主要在于流域水污染所涉及的多主体间利益博弈的负面影响。基于分析结果提出了规制主体外部关系内部化、规制客体外部利益内部化以及完善法律体系等相关的政策建议。

博弈理论；流域水污染；政府规制

随着经济社会的迅速发展，我国对水资源的需求量也迅速攀升，而对水资源的无限开发以及不合理利用，也造成了严重的水环境污染［1］。当前我国跨行政区的流域污染业已成为水环境污染中最严重也最难以解决的问题。长期的治理工作并没有使此类污染事件频发的势头得到有效遏制，这也让环保部门处于被质疑的尴尬境地。既然流域污染具有跨行政区域的外部性特征，就注定不可能依靠技术手段得以有效解决。因此，从社会政治经济的宏观视角出发，对流域性水污染的现行规制方案进行深入反思，着重分析各规制主、客体之间的利益博弈与利益关系，进行规制结构、规制机制以及规制工具方面的改革探索，方可使流域水污染治理变得更为有效。

1 我国流域水污染规制体制的现状

1.1 规制原则

《中华人民共和国水法》对我国流域水污染规制原则进行了界定［2］。我国包括地表水与地下水在内的所有水资源都归国家所有，在水资源管理上采取行政区域管理与流域管理相结合的制度模式。水利部作为水利领域的最高行政主管机关负有对全国水资源进行管理与监督的职责。水利部依法在国内主要流域设立流域管理机构，负责本流域范围内的水资源监管。县级以上人民政府水务部门则负责本行政区域内的水资源监管工作。

1.2 水污染规制体制

在管理权限上，水利部下属的流域管理部门主要负责水利工程建设与开发，而各级环保部门只负责对污染物排放的管理，从而造成我国水资源管理中“两龙治水”的权责之争［3］。这种水利部门主管水资源利用，而环保部门负责水污染防治的权责分工，虽然从形式上赋予环保部门的统一监管权限，而事实上并不能获得对流域机构的领导权。进一步看，流域水污染规制是一个复杂的系统性工程，并涉及到环保、水利、农业、交通等一系列政府部门。其中每个部门的政策与行为都会对水污染防治工作产生影响，而发生突发事件时又容易造成职权不易划分，影响相互协作。

1.3 水污染规制工具

我国现有的水污染规制工具主要是行政法规，同时辅以必要的经济手段。一是经济支持性政策，例如环保专项资金、排污企业污染治理专项补贴、污水处理设施建设与运营的专项补贴；二是价格杠杆性政策，例如排污费、城市生活垃圾处理费、流域生态补偿政策；三是行政许可政策，例如排污许可政策、排污许可证交易政策。

2 我国流域水污染规制关联方之间的博弈

2.1 中央政府与地方政府之间的博弈

跨行政区域污染纠纷是流域水污染规制中最为突出也最难处理的矛盾，而处理的难点主要在于其中涉及的事件主体为政府［4］。这一主体包括中央政府和地方政府两个层面及多重身份，既是水污染的规制方，又是污染治理的谈判方，甚至也是污染排放者，这种层级与身份之间的利益博弈成为跨区域污染纠纷多发的重要原因。另一方面，中央政府与地方政府之间具有委托—代理关系，地方政府就可以凭借水污染信息方面的垄断地位，并基于自身利益的考量，决定对中央政府的政策采取何种态度， 是积极执行、 消极执行还是“变通”执行。

2.2 地方政府间的博弈

同一流域内的地方政府之间属于既竞争又合作的关系，这种关系可以通过政策、技术、人才、环境等诸多领域表现为利益关系、权力关系、行政关系等多种不同的关系形式［5］。地方政府之间博弈的核心是利益关系，特别是分税制实施以来，地方政府出于自身财政利益，在博弈中出现了相互封锁、甚至损人利己的不良竞争行为。例如，流域内上游地区的污染会随着水流进入下游区域，而上游地区政府却不用承担污染损害治理成本，所有这些都需要下游地区政府承担，因此形成一种静态博弈。长此以往，下游政府不可能无动于衷，肯定会采取抗拒、控告甚至极端报复行为，从而呈现出重复博弈态势。

2.3 企业间的博弈

流域水污染事件所涉及的企业往往是一个庞大的企业群组，通常会涉及到上、中、下游不同区段，分属不同产业的各种企业。所有上述企业基于水资源利用上的共同目标，而形成一个演化博弈“种群”，但是在实际中，上述企业的决策者往往会受到思想与周围环境的影响，而并不能做到完全理性。对于企业个体来说，其是否处理污染物，取决于这种处理是否可以提高本身的收益。在我国现行机制下，企业并没有主动处理污染物的意愿，因此企业群体长期博弈的结果必然导致都不处理的策略。因此，政府制定相应的政策，解决企业基于利益最大化的追求，而忽视社会责任的问题极为必要。

2.4 政府与企业的博弈

政府与企业的博弈主要表现为各级环保部门与排污企业之间的博弈。显然，当环保部门监管概率处于较低水平，国家政策对企业的违规排放处罚力度不足时，环保部门与企业反复博弈的结果必然导致企业在污染治理上意愿不足，甚至选择不处理策略。因此，要达到控制企业排污的水污染治理目标，必须要提高对排污企业的监管概率与处罚力度。

2.5 多方博弈中地方政府的尴尬地位

流域水污染本身是一个多方参与的复杂利益博弈关系，中央政府、地方政府、环保部门以及企业都不可能置身事外［6］。其中特别要指出的是，地方政府在博弈过程中扮演者更为复杂的角色，其对流域水污染的态度与策略往往是多种因素综合作用的结果。一方面，地方政府出于经济发展的角度，可能与排污企业合谋，以牺牲环境利益为代价换取经济的高速增长；另一方面，地方政府需要执行中央的各种宏观性政策，以满足社会期望。显然，在这一博弈中，中央政府需要提高监管和处罚力度，最大限度降低地方政府与企业合谋的可能性，实现环境保护的总体目标。

3 流域水污染规制改革的建议

3.1 规制主体外部关系的内部化改革

3.1.1 中央与地方政府关系的内部化

根据多年来的经验，在流域水污染规制中，中央与地方政府的关系主要表现为地方政府对中央政府政策权威的挑战，从而阻碍了国家政策法令的顺利实施，并影响到流域水污染治理的效果。所以在处理中央与地方政府关系时应着重从以下三方面入手：首先，建立流域水污染地方首长负责制，只有如此才能保证其在环境资源领域的权力与责任对等，为中央政策的顺利实施提供权力保障。其次，实行环保部门的垂直管理，以避免地方政府的可能干扰，进一步优化资源配置。最后，将节约、保护环境的指标纳入地方政府，特别是领导干部的考核体系，提高地方政府水污染防治的意识和积极性。

3.1.2 地方政府外部效益的内部化

行政区划的割据性与封闭性，造成了地方政府的外部效益，而这种效益的存在与获取往往会影响到环境治理［7］。针对这一情况提出如下建议：首先，地方保护主义是流域水污染纠纷的重要根源，因此合理采取科层协调、市场协调以及府间协调等地方政府之间的横向协调机制，消除或减小地方政府的外部效益。其次，建立介于中央政府与省级政府之间的“大流域政府”，实现在公共政策以及基础设施等外部性方面进行统一决策，以抵消流域内地方政府的负面作用。

3.2 规制客体外部效益的内部化

3.2.1 用水企业的自我规制

用水企业和用水个人作为经济个体都具有追求自身利益最大化的要求，但是两者在社会地位、影响力以及掌握的资源方面存在巨大差异，因此在流域水污染中产生利益冲突时，用水个人将处于弱势地位。由于上述两者之间的外部关系具有明显的单向性，因此实现二者关系内部化的有效途径是用水企业实施自我规制。由于追求利润最大化是企业的核心目标，自我规制只有能使企业获得收益或避免某种损害时，企业才有主动实施的意愿。因此，政府要加大信息公开力度，充分发挥包括消费者和民间环保组织在内的社会舆论作用，促进排污企业选择自我规制。另一方面，政府要加强投资引导，使投资者对企业在环境保护方面施加压力，以强化企业的自我规制意识。

3.2.2 用水个人的责任意识

用水个人与用水企业相比处于弱势地位，但并不意味着用水个人在消除流域水污染规制客体的外部效益方面没有任何作用。相反，用水个人要提高环保意识，并积极参与社会事务和政治事务，利用聚会、采访、网络等各种正当渠道表达弱势群体的意见，增强自身在流域水污染中的自我保护能力。特别是用水个人与用水企业产生纠纷时，要注意运用协商、投诉乃至法律手段维护自身的合法权益，减少不必要的利益损失。

3.3 进一步完善法律保障体系

任何制度的存在与实施都离不开法律的保障，流域水污染规制原则也不例外［8］。法律制度不仅是最严肃、最强硬的社会规范，同时也是利益集团博弈与冲突的均衡解决手段。在现行的水污染规制中，虽然水利部明确指出流域机构是具有行政职能的事业单位，行使流域内所有水资源的管理权，但这不影响各级政府作为行政区域内的管理主体地位。这也就造成现实中流域内地方政府无序占有水权，而消弱区域水行政部门的权力，并最终使国家利益蒙受损失。只有在法律层面确立流域水资源管理机构的地位，建立合理的水权分配与交易模式，真正实现流域水资源的统一化管理，才能从根本上解决上述问题。

目前，我国已经颁布和实施了部分水利领域的法律法规，但是远未达到完善的水平，并不能有效满足流域性水权管理的现实需求。另一方面，现有的部分法律条款，已经不适应市场经济条件下的水权管理要求，需要进行进一步的修改与修订。因此，要从流域水权改革的要求出发，通过制定新法和修订现行法律等多种途径，构建完善的流域水权管理法律法规体系。

4 结语

流域水污染紧靠技术层面的治理难以取得实质性的进展，近年来的流域水污染治理投入巨大，但是成效并不明显的事实也说明了这一点。流域水污染问题不仅与社会经济发展紧密相关，也与行政区划造成的利益冲突有直接关系，所以流域水污染研究不能仅从技术层面着眼，而应从政治经济层面进行广泛而深入的研究。文章基于博弈理论，从我国流域水污染规制体制的视角对上述问题进行了深入解读，并提出合理的规制改革方向和建议，目的在于通过改革打破流域水污染规制的现实困境，为流域水污染防治工作提供可借鉴的研究新视角。

［1］王金南，吴文俊，蒋洪强，徐敏，谢阳村，赵康平.中国流域水污染控制分区方法与应用［J］.水科学进展，2013（04）：459-468.

［2］曹伊清，吕明响.跨行政区流域污染防治中的地方行政管辖权让渡——以巢湖流域为例［J］.中国人口.资源与环境，2013（07）：164-170.

［3］李正升，王俊程.基于政府间博弈竞争的越界流域水污染治理困境分析［J］.科学决策，2014（12）：67-76.

［4］黄万华，白永亮.基于区域经济竞争优化环境治理绩效的府际环境合作机制研究——以跨区水污染治理为例［J］.当代经济管理，2011（04）：58-62.

［5］杨超.论新时期我国水污染防治有效机制的构建［J］.水利发展研究，2015（09）：30-33+70.

［6］李胜.基于制度分析的跨行政区流域水污染治理绩效优化研究［J］.水土保持通报，2015（02）：246-250.

［7］安增军，刘军.社会规制中对政府的激励与对被规制者的激励——基于地方行政辖区小流域污染处理补偿［J］.东南学术，2011（03）：95-101.

［8］刘振坤.流域水污染治理机制——基于风险社会理论的思考［J］.法制与社会，2012（15）：62-63.

X52

A

1672-2469（2017）02-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.02.008

2016-04-08

毛文莉（1985年—），女，工程师。