新疆开都-孔雀河流域地表水与地下水统一管理的探讨

赵少军

（新疆塔里木河流域管理局，新疆 库尔勒 841000）

新疆开都-孔雀河流域地表水与地下水统一管理的探讨

赵少军

（新疆塔里木河流域管理局，新疆 库尔勒 841000）

针对新疆开都-孔雀河流域地表水地下水开发利用存在的问题，从水资源统一管理的角度出发，对现状水资源管理模式存在问题、产生的危害及应对措施进行了阐述，希望能为类似地区的水资源统一管理提供考借鉴。

水资源；地表水；地下水；开都-孔雀河流域

水是生命之源、生产之要、生态之基。新疆是典型的内陆干旱区，“绿洲经济、灌溉农业”是其显著特点。新疆塔里木河流域管理局受自治区人民政府的赋权，负责全面行使塔里木河流域九源一干地表水资源统一管理的职责，地下水的开发利用由流域内各地、州水行政主管部门依照《水法》的相关要求负责管理，塔里木河流域的水权管理（地表水资源和地下水资源管理）实际上是处于分离状态，而在流域内的一些灌区，地下水私采、超采现象相当严重，导致塔里木河流域管理局处于“有权难用，有法难行”的尴尬境地。针对上述这些问题，本文以巴音郭楞蒙古自治州境内的开都-孔雀河流域为例，论述该流域地表水与地下水分离管理存在的问题，并提出一些意见及建议。

1 流域概况

开都-孔雀河流域位于新疆巴音郭楞蒙古自治州境内，包括和静县、和硕县、焉耆县、博湖县、库尔勒市与尉犁县一部分。流域上游为开都河，发源于天山中部萨阿尔明山，河流流经大、小尤鲁都斯盆地，最后进入焉耆盆地，汇入博斯腾湖，博斯腾湖湖水经孔雀河由湖西岸流出，穿过库鲁克塔格山，进入塔里木盆地。开都-孔雀河流域地表水资源总量为42.01亿m3，地下水资源与地表水资源不重复量为2.06亿m3，流域水资源总量为44.07亿m3。

建国以来，开都-孔雀河流域耕地面积已由2.446×104hm2扩大到2010年的39.16×104hm2，人口从1949年的9.06万增加到2010年的120.5万。目前，开都-孔雀河流域已发展成为自治区粮、棉、糖、瓜、菜等的主要生产基地和农副产品加工与出口的重点地区，是天山南麓绿洲经济带核心发展区，也是国家重要的石油、天然气等能源基地。

然而，随着流域经济社会的快速发展，水资源问题逐渐成为制约经济社会发展的瓶颈，如何对开都-孔雀河流域水资源进行统一管理，科学利用，促进流域经济社会可持续发展是目前面临的重要课题。对此，应该立足长远，统筹考虑流域地表水、地下水的管理模式，解决流域地表水与地下水资源统一管理过程中存在的问题，为流域经济发展、粮食安全、生态和谐提供资源保障。

2 开都-孔雀河流域水资源开发利用现状

开都-孔雀河流域水资源总量为44.07亿 m3，单位面积水资源量为5.72万m3/km2，现状人均占有水资源量为4022.5m3/人。流域多年平均地表水资源量为 42.01亿 m3，现状年地表水引水量为29.66亿m3，占地表水资源量的70.6%；现状年地下水可开采量为9.52亿m3，地下水实际开采量为7.82亿m3，占地下水可开采量的82.14%，开采利用程度较高。

据统计，流域现状年用水量为37.48亿 m3，其中引地表水 29.66亿 m3，占总用水量的79.14%；开采地下水7.82亿 m3，占总用水量的20.86%。用水量中农业灌溉用水量为 22.15亿m3，约占总用水量的 72.2%；林牧渔用水量为6.347亿m3，约占总用水量的20.1%；工业用水量0.380亿m3，约占总用水量的1.2%；城镇公共用水量0.071亿m3，约占总用水量的0.2%；居民生活用水量为 0.481亿 m3，约占总用水量的1.4%；生态环境用水量为1.226亿m3，约占总用水量的3.4%。

3 流域地表水和地下水管理存在问题、危害及原因

虽然开都-孔雀河流域地表水用水总量的控制管理不断加强，但流域内经济的快速发展，地下水管理权的分离，造成流域管理机构无法对地下水的开采进行有效监控和管理。

3.1 存在的问题

（1）农业灌溉面积大，大量的农业需水造成水资源紧缺。

塔里木河流域近期综合治理工程实施以来，据巴州国土资源局统计，截止 2011年年底，开都-孔雀河流域灌区灌溉面积已达587.4万亩，比2001年国务院批复的《塔里木河流域近期综合治理规划报告》中核定的规划面积（294.3万亩）超出一倍，灌溉面积的大幅增加，造成农业用水量剧增。

（2）地下水资源过度开采。

随着开-孔河流域地表水用水总量控制管理的不断加强，增加的灌溉面积大多无地表水用水指标，因而大量开采地下水进行灌溉。而地下水主要依靠地表水补给，大量开采地下水致使流域内河道输水损耗不断加大，变相占用了地表水资源。据初步统计，开都河两岸现有机井近 3000眼，1996～2003年，开都河平均河道损失为6.41%，2003～2011年却高达14.1%，特别是近几年，开都河出山口至入湖口河段损失水量甚至达到8亿m3左右，开都河入博斯腾湖水量不断减少；孔雀河两岸现有机井约3000眼左右，1998年以前，孔雀河平均河道损失为 23.7%，而 1999～2011年却达到31.5%，较1998年以前河道损失增加了3亿 m3左右。

（3）流域生态环境十分脆弱。

近些年来，随着流域内的焉耆盆地大规模工农业开发以及人口的迅速增加，使得博斯腾湖水位已降至《巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域水环境保护及污染防治条例（修订草案）》明确规定的最低控制水位1045.0m，并使得博斯腾湖及其湖滨地区生态环境直接或间接的受到焉耆盆地工业污水、城镇生活污水以及农田排水的危害。

另据塔里木河流域巴音郭楞管理局七个水源地数据统计，近十年来（2002～2012年）水源地累计地下水位平均下降达1.1m。可以说，机井的盲目扩张和地下水的过量开采，严重破坏了流域“三水（地表水、地下水与大气降水）”的平衡关系，造成了严重的危害。

3.2 产生的危害

一是地下水位不断下降，机井越打越深，形成恶性循环。流域内机井建设时间可分为两个阶段，第一阶段为上世纪80年代所建，由于成井质量差，淤积严重，维修管护不好，大部分机井目前的实际深度均小于80m，随着流域内地下水位的下降，致使这部分机井出现了吊空、塌陷、涌沙现象，并导致部分机井报废；第二阶段为近10年来所建的中、深井，井深为80～200m，由于缺乏统一规划，且分布不均衡，已造成局部地下水超采，并加速了周边较浅机井的废弃。

二是灌区抗旱减灾能力减弱。近年来，尽管开都-孔雀河流域的地下水出现了严重采补失调，且地表水利用量逐年减少。由于未出现较为严重的干旱年份，流域内农业和粮食生产未受到大的影响，若遇干旱年份，地表水不足，地下水又无法保证供给，出现旱灾的情况将难以避免。

3.3 形成的原因

形成这一问题的主要原因是流域地表水的利用受到客观条件的制约以及流域内地表水与地下水资源没有实现统一管理造成的，表现在三个方面：一是受地表水灌溉价格的影响，农民更愿意选择取用方便的井水；二是受灌区田间工程制约，有些农田得不到地表水的灌溉，只能选择采用地下水灌溉；三是地下水开采缺乏有效监管，流域内农业灌溉机井大量增加。

4 加强开都-孔雀河流域地表水与地下水资源管理的对策

地表水与地下水统一管理，是实现开都-孔雀河流域水资源可持续利用、维护流域生态环境稳定与和谐的必要条件。但目前在管理上却被人为分割为地表、地下两个管理主体，流域水资源管理单位（塔里木河流域巴音郭楞管理局）仅能管理地表水及一部分地下水的取用，而地下水的取用却主要由当地水行政主管部门管理（巴音郭楞蒙古自治州水利局），造成地表水、地下水难统一，产生了极大的不良后果，这种状况若不及时改善，将对流域社会经济产生巨大的损失，产生更大的生态灾难。

4.1 从法律和政策层面入手，为地表水、地下水统一管理提供相应的制度保障

《水法》第二十三条明确规定：“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先的原则，合理组织开发、综合利用水资源”。我区目前缺乏针对灌区地表水、地下水统一管理方面的地方性法规，虽然自治区针对塔里木河流域水资源管理出台了《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》，但该条例仅明确了塔里木河流域管理局对地表水的管理，而对地下水的管理则存在立法真空。因此，应加强该条例的补充完善，对流域水资源统一管理、科学利用进行更加全面细致的规定，以水资源的可持续利用支撑流域经济社会的可持续发展。

4.2 实行水资源统一管理，推广地表水地下水联合灌溉模式

统筹地表水、地下水，实行统一管理，优化配置既是实现水资源可持续利用的需要，也是建设节水型社会的需要。流域内各级政府部门要加强宣传，转变灌区群众用水习惯，把群众过去单纯考虑经济效益、无视环境问题的用水思想转变到建设环境友好型社会上的思想上来，把用水模式转变到“地表水地下水联合开发利用，保持适宜比例”上来。

4.3 制定地下水开发利用“双控”指标，促进流域生态修复

流域水资源管理部门应加强水资源管理，建立地下水观测、预警机制，开展水资源科学利用、采补平衡等方面的研究，制定地下水开采总量与地下水开采水位双控指标（地下水开采红线），划定地下水禁采区、限采区、控制区，一经批准、公布，严格执行。

4.4 加快流域水价改革，制定差别水价政策，利用价格杠杆促进水资源的科学利用

目前流域内灌区供水价格不到成本价的50%，且为政府定价，灌溉管理单位无自行调整水价的权利，尽管如此，与机井水价相比较，地表水水价受渠线长、管理层次多等因素影响，亩均水费偏高，受利益的影响，群众更愿用井水灌溉，加大了地表、地下水开发利用失衡。因此，要加大水价改革力度，用经济杠杆来引导群众合理利用地下水，促进地表、地下水的科学转化。

与此同时，目前在开都-孔雀河流域灌区内的农业供水中，对基本农户的基本用水权益的有效保护不够，存在开荒经营大户挤占基本农户既得利益问题。一是开荒地与基本农田的水价政策差别不大。各地虽然都相应提高了开荒地的用水水价，有些地方比基本农户加了一倍收费，大多数县、乡政府的规定缺乏有效政策支持。二是各地农业水价普遍实行“两水统调”政策，即地表水和地下水两水同价，虽然方便了供水管理，但是没有发挥对水资源的控制和调节作用，特别是对地下水开采的控制。由于地下水取用方便，用水成本相对较低，导致出现地下水过度开采的问题。三是经济作物和粮食作物同价，收益不同但用水成本一样，没有体现国家鼓励粮食生产，保障粮食安全的目的。

5 结语

综上所述，只有加强开都-孔雀河流域地表水地下水资源的统一管理，合理配置地表水地下水用水量，控制流域用水规模，提高流域用水效率，才能实现流域社会-经济-生态环境系统的稳定与可持续发展，才能以水资源的可持续利用维护国民经济的可持续发展。

TV213.9

A

1672-2469（2017）02-0025-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.02.010

2016-05-10

赵少军（1963年—），男，高级工程师。