构建城市总体规划面向实施的行动机制——上海2040总体规划中《行动规划大纲》编制与思考

张尚武 王 颖 王新哲 陈懿慧 刘亚微

构建城市总体规划面向实施的行动机制
——上海2040总体规划中《行动规划大纲》编制与思考

张尚武 王 颖 王新哲 陈懿慧 刘亚微

面向实施、加强规划的行动维度是当前总体规划编制改革的重要方向，上海2040总体规划成果体系中，明确了《行动规划大纲》是从时间维度统筹推进规划实施的操作性文件，目的在于建立总体规划实施过程中目标管理和过程控制的机制。分析当前总体规划编制与运行体系中存在的矛盾，总结行动规划大纲制定的思路，阐述大纲中行动规划编制、年度监测和五年评估、动态维护和弹性适应等主要内容，并对如何完善城市总体规划的行动维度进行探讨。

规划实施 | 行动规划 | 上海2040总体规划

0 引言

规划是基于对未来的预期而做出的安排，是发展蓝图与行动的统一。特别是总体规划作为战略性规划，其战略性既要体现前瞻性，更要基于规划目标对行动做出战略性安排。但一直以来，传统的城市总体规划都存在重编制、审批，轻实施、维护的问题，沿用“蓝图式”的编制理念，强调长远目标制定，缺乏对实施环节的关注。

重视规划的实施环节，加强规划的行动维度是我国总体规划编制改革的重要方向。2015年召开的中央城市工作会议，明确指出“统筹规划、建设、管理3大环节，提高城市工作的系统性”的要求。《上海市城市总体规划（2016—2040）》（以下简称“上海2040”）是中央城市工作会议召开后第一个展望至2040年并向国务院报批的超大城市总体规划，以“1+3”的成果体系突出实施导向，“1”是总体规划报告，突出战略性和结构性，“3”则面向实施性和操作性，包括分区指引、专项规划大纲和行动规划大纲。行动规划大纲制定的目的是建立上海2040总体规划在时间维度上的实施机制，以期有效推进规划的实施和控制过程。

1 对总体规划编制与运行体系的反思

我国的总体规划制度形成于1950年代，在计划经济环境下城市规划作为计划的落实，从规划编制到实施是一个高效的过程。进入改革开放时期以后，市场经济环境下规划运行体系发生了变化，发展的不确定性、利益主体的多元化造成规划编制与实施过程之间的矛盾越来越突出[1]。诸多学者围绕目标导向与过程控制的关系[2-4]，认为总体规划应成为协调相关利益主体进行空间资源分配的公共平台，具有反馈响应式、适时调整以适应内外部条件变化的动态性规划[5-7]。从实施过程来看，总体规划编制与运行体系存在诸多矛盾。

一是编制内容缺乏行动安排。总体规划定位为远期规划，编制内容关注城市发展目标与策略、空间方案与专项支撑系统，对规划如何实施笔墨较轻，指导性弱，缺乏行动计划[8]。规划实施作为常规章节，但往往缺乏针对性，无法成为规划方案的“操作指南”和“行动抓手”。

二是规划运行缺乏评估反馈。《城乡规划法》提出定期对规划实施情况进行评估是规划运作过程的重要环节，并作为城市总体规划的修改依据。2009年住建部出台《城市总体规划实施评估办法（试行）》，深化对于城市总体规划评估的各项要求，原则上每2年进行一次。但总体规划实施评估尚未进入常态化工作流程，评估结论更多只是作为政府内部的自我检讨和内部研究，对规划运行绩效的反馈作用有限。从规划评估的实践情况来看，甚至有些城市只是为了主管部门能够批准其修编总体规划而进行的“假评估”[9]。

三是规划实施缺乏动态适应。面对错综复杂的发展环境，城市规划的实施存在很多不确定因素。现有总体规划“蓝图式”的思维较难对城市动态建设进行有效引导，而规划实施出现偏差后如何应对则更加无法通过规划提前预测。

四是规划管控缺乏传导。总体规划是刚性管控和弹性引导的有效结合，但现有城市总体规划实施过程中，各级政府事权不清晰，导致“刚性不刚、弹性不弹”，强制性内容难以落实和监督[10]。同时，城市总体规划面向实施部分的内容缺乏相关政策的支持和规范性的表述，与各部门、条块间的运作要求和程序不相匹配，因此，规划管理缺乏传导，存在脱节现象。

五是规划运行缺乏载体。《城乡规划法》明确提出编制近期建设规划，并将其作为实施总体规划的重要手段，但现有规划体系的工作特征是空间维度细化，总体规划内容通过分区规划、详细规划在空间单元上逐级深化、细化；在时间维度上（近期建设规划、年度实施计划等）虽有需求和一定落实，但各规划之间缺乏统一平台和协调机制，未形成行动规划体系，规划间矛盾或实施性不强。近期建设规划与年度规划并未起到有效传导总体规划的作用。

2 行动规划大纲制定的思路与主要内容

2.1 基本思路和内容框架

（1）基本思路

《行动规划大纲》作为“上海2040”成果体系的重要组成部分，强调从时间维度推进总体规划的有序实施，基本定位为建立一套从时间维度推进“上海2040”滚动实施的行动机制。

主要围绕3个基本原则：一是体现新时期规划工作的基本要求。以行动规划作为统筹规划、建设、管理的关键环节，完善空间规划体系、有效推进“多规合一”。二是落实新一轮上海总体规划面向实施的指导思想。围绕上海2040“目标（指标）—策略—机制”的逻辑框架，建立“城市总体规划—行动规划”的实施框架，实现规划实施全过程统筹和协调。三是探索适应上海实际和发展环境的总体规划实施模式。在规土融合的基础上，实现全域管控、精细化管理。以“上海2040”确立的目标为导向，积极应对城市发展环境的不确定性，建立目标管理和过程控制的有效机制，探索目标管理、过程控制、动态应对、滚动实施的总体规划实施模式。

（2）内容框架

内容框架包括3个部分。

一是总体规划实施。健全“多规合一”工作框架、优化空间规划体系、推动总体规划分层落实与分阶段实施，明确总体规划指标体系作用与阶段性目标—指标分解原则，落实弹性应对机制。

二是行动规划编制。明确近期建设和土地利用规划、年度实施计划及特定领域行动规划的编制要求和内容，强化行动规划制定和执行中的“多规合一”，突出行动规划与国民经济和社会发展中长期规划的衔接。

三是监测—评估—维护机制。以动态监测、年度评估、五年评估、特定领域专项评估为基础，通过其与行动规划编制工作的衔接与反馈，实现对总体规划的动态维护。

2.2 建立以行动规划为载体的滚动实施机制

明确行动规划是总体规划实施的载体，形成“城市总体规划—近期建设和土地利用规划—年度实施计划”的滚动实施框架。

（1）近期建设和土地利用规划

近期建设和土地利用规划每5年编制，针对该阶段的发展环境在时间维度上有重点地分解城市总体规划目标并落实实施途径，强调与国民经济和社会发展五年规划相衔接，共同组织、同步协同编制。

在内容上应落实总体规划分阶段的目标，明确近期建设任务，识别近期重点发展区域，落实差异化约束要求，预测用地需求，落实阶段减量目标与留白用地启动计划，提出重要行动计划、重大项目安排和配套政策保障。在综合确定市级层面近期任务的基础上，加强对专项、分区层面的行动指导。突出阶段性任务重点，加强对特定行动领域计划及相关规划编制工作的指导。从资金、用地、实施主体、机制保障4个方面明确任务的实施保障。

（2）年度实施计划

年度实施计划是近期建设和土地利用规划的分年度实施的主要途径。响应年度评估结果，确定年度行动目标、市级年度建设项目库，落实土地储备和供应安排、用地保障计划等重点内容。围绕项目实施，加强土地供应、建设管理与年度财政预算、年度重点工作、年度重点工程安排之间的协调和衔接。突出与近期建设和土地利用规划的分解落实和动态调整作用。信息采集是年度实施计划编制过程中的基础性工作，主要通过建设项目预选址和用地核查、建设项目用地预申报及其他项目信息采集3种形式获取。

（3）特定领域行动规划

特定领域行动规划作为近期建设和土地利用规划的有效补充，针对特定发展领域或目标，根据需要组织编制，如特定领域的专项行动规划、特定地区的行动计划等。特定领域行动规划纳入近期建设和土地利用规划及年度实施计划统一实施。

2.3 建立年度监测、五年评估机制

以动态监测、年度评估和五年评估为基础，形成监测—评估—维护机制，增强总体规划实施的动态适应性，保障目标管理和过程控制的统一。

（1）建立城市发展战略数据库和监测指标体系

以由“基础数据库建设—平台功能建设—数据库及平台综合应用”构成的上海城市发展战略数据库（SDD）为平台，通过政府部门间信息资源共建共享，统筹整合全市人口、经济、房屋、土地等基础数据，为城市规划编制与管理提供基础支撑，为重大政策制定和重大项目规划提供决策参考，为保障城市运行与发展质量提供监测依据。

“上海2040”按照“目标（指标）—策略—机制”的逻辑框架建立了指标体系，作为加强规划实施管理的工具。指标体系由核心指标和监测指标组成，两者互有重叠。核心指标是评价上海全球城市建设进展和成效的关键性指标，反映总体规划的目标导向和管控要求，围绕建设“创新之城、人文之城、生态之城”3个分目标，提出城市规模、城市经济、综合交通、服务设施和历史文化、生态低碳5类30项指标，既有建设用地总规模、永久基本农田保护任务等反映底线控制的指标项，亦提出全社会研究与试验发展（R&D）经费支出占全市地区生产总值的比例、产业基地内用于先进制造业发展的工业用地面积等体现创新和转型的指标项，以及新增住房中政府、机构和企业持有的租赁性住房比例，400 m2以上绿地、广场等公共开放空间5 min步行可达覆盖率，每10万人拥有的博物馆、图书馆、演出场馆、美术馆或画廊等反映城市公益性设施和魅力提升的指标项，并提出职住平衡指数、碳排放总量较峰值降低率等有助于引导城市生态低碳发展的指标项。监测指标对应“上海2040”成果体系和上海规划管理事权，分为城市、分区、专项3大类。城市监测指标主要用来动态监测城市运行状态，包含城市综合运行体征、创新活力、人文魅力、绿色环保、安全韧性、空间绩效6个方面共97项指标，30项核心指标亦包括在其中；分区监测指标对应“上海2040”成果体系中的《分区指引》，根据中心城区和郊区的不同，从城市监测指标中选取14项指标，主要用于监测各分区发展状态，通过对这些指标的监测，评价各分区的运行状态及规划实施成效；专项监测指标对应《专项规划大纲》，注重反映专项系统的运行情况，涉及生态环境、综合交通、产业发展、民生保障、文化品质、安全运行、广域资源利用共7个板块95项指标，主要用于监测并评价各系统在运行过程中的状态，动态把握各系统在规划实施过程中的绩效。

（2）年度评估

年度评估指每年度以城市发展战略数据库（SDD）为基础，以城市运行质量监测为核心开展的评估工作，动态把握城市运行基本状况和规划实施情况，把年度评估结论作为指导年度实施计划编制的主要依据。

年度评估的主要工作内容基于指标监测开展，包括3方面。一是监测评估城市运行状态和质量，依托指标监测，结合历年监测值变化情况观察城市运行状态；通过监测近期重点关注指标选项的指标值变化，评估城市运行状态，预判城市发展趋势。二是评估年度计划实施情况和规划执行情况，对照当前阶段近期建设和土地利用规划确定的目标，评估近期建设和土地利用规划执行情况；对照总体规划确定的目标，评估总体规划执行情况；对专项领域和各分区年度实施计划和规划执行情况进行监测总结。三是对城市年度运行质量和规划执行情况做出总体评价，提出下一年度工作重点，包括项目推进、政策建议以及需要在下一年度开展的规划编制工作。

年度评估将形成工作的总结和实施绩效评价报告，该报告应包括实施背景概述；城市年度运行情况分析；总体规划、近期建设和土地利用规划、年度实施计划和各专项、各分区的规划实施绩效和规划执行分析；提出下一年度实施计划制定的建议和要求等内容。

年度评估工作应与年度实施计划的编制工作统筹开展，并与人大监督工作相结合，加强对规划实施的监督检查，定期向社会公布。

（3）五年评估

五年评估以城市发展战略数据库（SDD）和历年年度评估报告为基础，以城市总体规划阶段性目标完成情况、规划实施情况和规划实施环境为重点，动态把握城市阶段性发展特征和规划适应性，把评估结论作为指导近期建设和土地利用规划及动态维护界面选择的重要依据。

五年评估应包括5方面内容。一是实施环境趋势分析，分析本轮近期建设和土地利用规划实施的环境和城市发展情况。二是目标实现分析，以近期建设和土地利用规划确定的阶段性目标—指标体系的目标值为依托，进行阶段性目标完成度评估；以指标体系的目标值为依托，对总体规划目标实现度进行定量评价。三是实施绩效分析，通过对空间绩效定量评价、总体规划刚性管控内容传导和落实的效果评价，评估总体规划结构性要素的实施情况。四是实施保障分析，对当期近期建设和土地利用规划内容、政策和实施机制进行评估。五是规划适应性评估，通过对社会影响（社会满意度）、发展环境、规划重点等方面的评价，进行规划适应性评估，并明确后续总体规划动态维护工作界面选择。

五年评估的作用主要有3个方面。一是与人大监督工作相结合，定期向社会公布评估结果。二是五年评估的结论作为指导下一轮近期建设和土地利用规划编制的主要依据之一。三是作为规划维护或启动修改程序的依据。

（4）特定领域专项评估

特定领域专项评估是根据特定领域行动规划、专项规划重要调整或重大事件影响，对相关领域进行不定期的评估。评估结论作为年度评估和五年评估的有效补充，同时作为五年评估的重要基础材料。

针对特定领域行动规划的评估重点内容是规划实施成效及其实施影响，并针对其中存在的问题提出解决对策。针对专项领域、重大事件影响的评估内容包括专项规划调整对总体规划中底线管控、建设总量、空间结构、发展目标、指标体系等内容产生的影响，以及突发性重大事件对规划实施所产生的影响分析，并评估规划的弹性应对能力。评估中应突出重点问题和重点指标，提出规划建议。评估完成时间节点需与近期建设和土地利用规划及年度实施计划编制启动的时间节点相衔接。

五年评估结论作为年度评估的有效补充，指导相关行动规划编制和调整，同时作为五年评估的重要基础材料。

2.4 建立规划动态维护和弹性适应机制

（1）规划的动态维护

为保障城市总体规划实施过程中的稳定性和适应性，以行动规划、空间各层次规划、专项规划作为总体规划动态维护的主要载体，监测、评估结论作为启动总体规划动态维护程序的主要依据。如总体规划在实施过程中，由于重大事件、发展变化而产生规划内容与实际发展偏离的不适应情况，可根据监测评估结论，若涉及总体规划强制性内容的调整，则按照法定程序启动总体规划修改工作；若不涉及总体规划强制性内容的调整，则启动总体规划动态维护程序，主要通过进一步对偏离的原因、实施情景变化的影响、规划的适应性进行评估，提出应对方案，相关内容反馈至行动规划、下一层次的空间规划和专项规划进行落实，以实现对总体规划的动态维护目标。

（2）弹性留白机制

“上海2040”从增强弹性适应能力出发，提出3类留白。

一是战略留白区。结合市域功能布局调整，确保重大事件、重大功能项目等建设需求，在规划城市开发边界内预留并划示的战略预留区，由全市统一管控。战略预留区作为一种特定政策区，实行过渡期管控政策，严格控制新的建设行为。战略预留区需经过评估纳入启动程序后，方可进行规划建设。启动程序为：前期论证评估—审议批准—规划编制和审批—纳入近期建设和土地利用规划及年度实施计划—项目实施。

二是机动指标预留。为了保障未来区域性重要通道、重大基础设施建设的需要，以机动指标的形式进行预留，不作具体的空间安排。由市、区两级分别管控。启动程序与战略留白区相同。

三是时序计划调控。针对人口变化的不同情景以及开发过程中的动态性，调控土地使用供需关系，通过土地供应计划控制建设用地的供应节奏，建立动态空间资源管理体系，优化用地结构和标准。时序计划调控是通过相应政策规定及近期建设和土地利用规划落实，纳入各分区开发控制层面的常态化管理。时序计划调控采取市、区两级管理的方式。各区在规划建设中具体执行和管理，由市规划行政主管部门负责监督检查，并纳入行动规划编制和监测评估中。

2.5 建立规划实施中的“多规合一”机制

有效推进“多规合一”是“上海2040”确立的基本目标。在“上海2040”“1+3”成果体系中，分区指引和专项规划大纲是从空间层次和系统维度建立的“多规合一”机制，行动规划大纲则是从时间维度建立的“多规合一”机制。无论行动规划的编制，还是开展年度监测和五年评估，都需要确立总体规划在多规合一的空间规划体系中的战略蓝图和行动纲领作用，体现总体规划在城市发展中的战略引领地位。在开展年度监测和五年评估方面，明确主要任务、技术指引和评估反馈要求。在行动规划编制方面，明确近期建设和土地利用规划、年度实施计划及特定领域行动规划的编制要求、规划内容和工作程序。围绕行动规划制定和执行，建立多层次、多部门共同推进总体规划实施的行动保障机制。

3 对完善总体规划行动维度的讨论和思考

3.1 关于行动规划大纲定位的讨论

在“上海2040”编制和专家咨询过程中，对行动规划大纲的具体内容有着不同观点。可以概括为3种定位选择。一是指导规划行动的大纲，传统“行动规划”的内涵理解，侧重时间维度的规划行动，注重规划实施内容的时序安排。二是指导“行动规划编制”的大纲，侧重滚动实施规划制度的建立，以“行动规划”作为推进总规实施的核心环节，从多规合一角度提出“行动规划编制办法”。三是指导规划实施行动的大纲，涉及总规定位及对建立空间规划体系的基本认识，既涉及滚动规划制度，也侧重从运行和机制层面建立规划实施体系。3种选择都是对传统总体规划的改革，但改革的深度和广度不同。从理想角度，行动规划大纲的内容三者都应兼有。

“上海2040”最终成果中的行动规划大纲，基本定位为建立一套从时间维度指导总体规划实施的行动机制，内容主要侧重于指导行动规划的编制及构建动态监测、评估、维护的操作方案，框架性地提出类似于配套本轮总体规划成果的实施办法和实施细则。没有突出对行动的具体安排，尽管内容中强调了不同阶段的近期规划要以总体规划确立的目标为导向，加强对不同阶段总体规划实施重点的研究，但不可否认与启动总体规划编制之初，开展的成果体系研究中提出的制定行动规划大纲的目标存在距离。

3.2 规划编制与规划运行体系的双向创新

总体规划行动维度的建立有赖于规划编制与规划运行体系的双向创新。从规划编制而言，应完善规划编制—实施滚动机制，形成规划—监测—评估—维护—规划的良性动态循环系统。从时间角度对规划实施做出阶段性安排，以各类行动规划组织有效分解、推进、修正总体规划。从注重目标与结果的安排转变为注重规则与过程的控制。

从规划运行体系而言，需要确立行动规划在规划编制体系中的地位。行动规划是时间维度衔接战略性规划与实施性规划的重要载体，也是真正能够统筹并实现“多规合一”的空间政策平台。从规划执行而言，则需要加强多部门、多规划协同，对规划实施过程进行有效监测和监督，并纳入各级政府和各部门的考核，推动总体规划实施机制的变革。

3.3 总体规划由远期规划向“战略性的行动规划”的转变

在我国现行的法定规划编制体系中，总体规划基本定位为远期规划，主要强调基于远期目标的规划安排。对比国外城市，如伦敦、纽约等城市战略性规划的内容存在明显的差异，这些规划都具有“战略性的行动规划”的特征，其战略性体现在从城市发展的长远目标出发明确未来发展导向，但落脚点则是当前的行动，提出对应战略性目标的当前行动领域、实施政策及相应实施主体、项目、财政等方面的安排。

从完善我国城市总体规划行动维度的方向看，由远期规划向“战略性的行动规划”的转变，将是一个重要趋势。我国的城市发展正在步入存量发展时代，目标导向是城市总体规划的特质，但从问题出发，建立基于现实矛盾的行动框架将变得越来越重要。

在对模式的探讨中，可能存在两种路径，一种类似于“上海2040”的探索，即“总体规划+行动规划”模式，总体规划相对稳定，通过阶段性的行动规划编制推动总体规划的实施。另一种类似国外的战略性规划的经验，即“总体规划包含行动规划”模式。但无论何种路径，要实现这样的转变，都将涉及一整套规划制度的转型。

4 结语

从上海的发展环境来看，城市建设已经进入转型阶段，结构优化和城市更新替代扩张型发展模式，成为上海城市发展的基本路径。规划既要突出目标导向，更要强调建设过程和实施结果的合理性。行动规划大纲制定的目的是为了加强“上海2040”在实施过程中规划、建设、管理的统筹，通过行动规划机制的建立保障规划编制和实施过程的有效衔接，更有效地发挥城乡规划的战略引领和刚性管控作用。

（感谢上海2040总体规划联合编制团队，同济大学赵民、唐子来、孙施文、耿慧志、上海同济规划设计研究院裴新生对《行动规划大纲》编制给予的指导和支持；项目组主要成员包括上海同济规划设计研究院刘振宇、龙微琳等，在此一并致谢。《行动规划大纲》为上海2040总体规划成果之一，由上海市规划和国土资源管理局委托上海同济规划设计研究院编制。）

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Constructing Action Mechanism for Urban Master Plan Implementation: Plan-making and Thinking of Action Planning Outline in Shanghai 2040 Master Plan

ZHANG Shangwu, WANG Ying, WANG Xinzhe, CHEN Yihui, LIU Yawei

Implementation and action is an important direction of the current reform of master plan making. In the final product of Shanghai 2040 Master Plan, the Action Planning Outline is a document for plan implementation and operation from the time dimension, with the aim to build a mechanism of target management and process control. This paper analyzes the contradictions between plan-making and operation, summarizes the primary ideas of the Action Planning Outline, expounds the main contents about action plan-making, annual monitoring and five-year evaluation, dynamic maintenance and flexible adaption, and then discusses the way to improve the action dimension of master plan.

Planning implementation | Action plan | Shanghai 2040 Master Plan

1673-8985（2017）04-0033-05

TU981

A

张尚武

同济大学建筑与城市规划学院教授，副院长

上海同济城市规划设计研究院副院长

王 颖（通讯作者）

上海同济城市规划设计研究院 规划设计三所总工程师，高级规划师

王新哲

上海同济城市规划设计研究院副院长，教授级高级规划师

陈懿慧

上海同济城市规划设计研究院规划师

刘亚微

上海同济城市规划设计研究院规划师