美国海岸警卫队突发事件应急处置及其启示

吴 凡

美国海岸警卫队突发事件应急处置及其启示

吴 凡

美国海岸警卫队作为海上执法的主要力量，在对各种突发事件的应急处置上都有其独特的指挥体系和处置方法，这些方法值得我国海警部队借鉴，对战术运用能力、快速反应能力和执勤执法水平的提高有着十分重要的意义。

美国海岸警卫队 突发事件 应急处置 启示

美国海岸警卫队是美国五大武装军事力量之一，是海上执法的主要力量，其信息化的情报收集、立体化的作战行动、高效化的指挥部署、联合化的作战单元以及多样化的战术手段为其执法行动的顺利实施保驾护航。由于海上暴力恐怖事件、非法移民、走私贩毒、救援、溢油等突发事件的频繁发生，使得美国海岸警卫队得以不断加强和完善自己的指挥体系和处置方法，其快速准确处置各类突发事件与美国海岸警卫队的组织计划有着密切的关系。因此，对美国海岸警卫队突发事件应急处置过程的研究对中国海警及时、高效的处置海上各类突发事件有着十分重要的借鉴意义。

1.美国海岸警卫队突发事件指挥机构及其职责

1.1 联合指挥部

联合指挥部是负责某一事件管理工作的联合性工作小组，主要通过建立一系列处置目标和筹划具体策略，完成对事件的管理和处置工作。联合指挥部的构建及其工作并不会削弱任何机构或组织的权威、责任以及职责，它是事件指挥系统组织的延伸，其功能在于协调不同机构履行其各自的司法职责，以形成有效的处置合力，成员也可能包括为指挥系统提供大量战术性或支援资源的机构、组织或私人行业。

当事件具有如下特征时成立联合指挥部：

（1）跨越了地理界限（如两个州的分界线、国界线）时；

（2）涉及到多个不同的行政级别（如，联邦、州、地区）时；

（3）涉及到功能性职责（如搜救，火灾，油泄，应急医疗服务）时；

（4）以上情況有数个出现时。

1.2 参谋部

参谋部是突发事件的直接处置核心，由指挥官、公共信息官、联络官、安全官和情报官组成，其职责是：确定事件目标并对事件的管理工作进行一般性的指导；设立处置行动的优先级别；组织建立事件指挥所；建立合理而高效的组织机构；确保计划会议已经根据需要预备召开；批准和授权执行某一处置行动计划；确保足够且有效的安全措施已经就位；与关键人和官员进行协调；批准附加资源或资源解散、撤离的申请；对新闻媒体的信息披露；组织完成事件态势简况的编制，并转发有关上级部门；在适当的时候下达撤离命令。

1.3 基本部门

美国海岸警卫队处置突发事件的基本部门包括行动科、计划科、情报科、后勤科和行政管理科。行动科的职责是：紧急处置行动、战术计划、战术组织和训练；与其他工作人员协调，对当前态势和行动进行评估；协调、拟制行动和战术计划及行动命令；负责所有战术行动；负责指挥机构内所有人员和单位的培训工作。计划科的职责是：制定预案，包括任务分工、有关概念，以及全部的处置行动计划；准备好经提议的行动方案和指挥员评估结果，并提供处置建议；协调和主持计划工作的开展。情报科的职责是：收集获取各类情报信息和数据；分析并评估情报和数据；将整理过的信息和数据及相关建议提供给海岸警卫队的指挥官。后勤科的职责是：确定补给需求以及协调和处理补给申请；确保补给工作的安全；督导补给品的收集、储藏、分发和运输工作。行政管理科的职责是：根据联合行动原则、训练、战争计划，以及评估结果谋求联合行动力量的发展；利用联合训练系统、联合演练工程、联合参谋部参谋长评估工程，以及各种常规战争计划，协助各级战斗指挥员、联合参谋部，以及国防部办公室共同努力提高美国军队的战斗能力并最终实现战争目标；负责发布战争计划中前线的各种需求、联合性训练、教育以及联合行动原则。

2.美国海岸警卫队突发事件应急处置的程序

美国海岸警卫队在突发事件处置的过程中，有着严格的程序，主要为掌握情况，组织计划，召开专门会议，定下决心以及合理处置五个方面的内容。

2.1 掌握情况

2.1.1 初始反应和评估

这一阶段存在于所有的突发事件中，短期的应急措施通常规模较小或持续时间较短（例如，每一处置行动仅需要极少量的资源），仅利用事件情况简报表（突发事件情况简报表）便可完成对其的协调工作。

2.1.2 拟制情况简报

可以向外来的指挥员或者联合指挥部提供最基本的事件信息，包括事件进展等情况和已分派至现场的处置资源，最重要的功能是其等同于应急措施的行动计划。在应急措施实施完毕前，或计划部门制定出第一份行动计划之前，简报将持续生效并不断更新。此外，简报还可以向新指派的指挥员或参谋人员、配属到本部的战术资源提供情况。

2.1.3 召开首轮联合指挥部会议

图1 美国海岸警卫队突发事件组织机构表

首轮联合指挥部会议应尽量简短，且所有的重要决议和指令均应形成文件备案。会前，事件指挥官应预先熟悉会议议程规定的事项，并准备针对各事项的发言。此次会议的讨论结果对于整个处置行动来说具有一定的指导意义。

2.2 组织计划

2.2.1 明确目标

明确目标阶段要召开联合指挥目标会议（亦称“策略会议”）和指挥员与参谋人员联席会议。联合指挥目标会议中联合司令部将确定处置行动的先后次序，理清处置行动的限制和约束，确定事件处置目标和行动的基本原则。再次组织召开此种会议时，必须首先回顾有关的讨论结论及其他会议结果，并视需要随即更新。本次会议的讨论结果及其他成果连同首轮联合指挥会议中做出的决定和指令都要在指挥官及参谋人员会议时首先得到明确。在指挥员与参谋人员联席会议中，指挥员或联合指挥官将向指挥部和参谋部成员介绍其决定和管理指示，需要向事件管理小组的重要成员解释并帮助其理解联合指挥部讨论并确定的有关决心、目标、优先级、程序和功能性任务。

2.2.2 完善计划

完善计划阶段包括战术会议的准备阶段，战术会议和计划会议的准备阶段。战术会议的准备阶段是现场协调官或计划科长负责完成即将召开的战术会议的准备工作，包括根据处置目标来确定现场协调官的职责并据此分析指挥工作，方便有关的记录工作，主要是针对已确定目标而制定的策略和战术的记录工作；现场协调官或计划科长还应为下一个行动阶段草拟一份行动计划工作表及一份行动科组织结构表。此外，安全官此时应开始着手编制《有害风险分析工作表》。战术会议时长大约为三十分钟，主要任务是研究并总结行动计划所需的行动性信息。计划会议的准备阶段由计划科长负责整理收集并随时在会议中提交会议所需的（或需要讨论的内容等方面的）有关材料（包括信息和资源等）。

2.2.3 传达计划

传达计划阶段包括计划会议和事件行动计划的拟制与审核。计划会议主要是根据指挥所的指示、优先级和目标，讨论战术性计划的可行性。现场协调官负责向司令部和参谋部提交计划草稿并做出评论。根据指挥员关于下一行动阶段的指示，现场协调官需要讨论决定实现该指示的最佳策略和战术。现场协调官还需根据任务分工、资源分配和支援需求等，就事件的具体管理工作进行简单的讨论。事件行动计划的拟制与审核是事件管理小组的有关成员必须立即着手制定事件行动计划所需的有关任务或工作，且必须在计划科长确定的时限内完成，以保证计划编制时所需的材料全部到位。规定的时限应该尽可能提前，以留出时间供事件指挥员或联合指挥部进行审阅、批准，并且需要复制足够的份数供行动简令阶段使用或其他事件管理小组成员查阅。

2.2.4 评估计划

评估计划阶段包括拟制行动简报和行动进展评估。拟制行动简报主要是对接替行动科长的人员简要介绍事件行动计划的有关信息。完成简报后开始交接工作，离任的人员需与现场协调官和接任人员分别会面，以确保事件行动计划的有效性。分队长或组长可能在交接之前对战术做出其权限范围内的调整。同样，负责人也可以对分队内的资源进行重新分配，以适应情况变化的需要。行动进展评估是一项持续性工作，有利于调整当前的处置行动和对进一步的行动作出计划。简报及交接之后，司令部和参谋部门的所有负责人需要检查处置行动的进展情况，并以此为依据，在下一轮目标会议的准备阶段向事件指挥官或联合司令部提出建议。

2.3 召开专门会议

2.3.1 召开业务管理会议

本会议主要是制定、更新财务和后勤支援工作的业务管理计划。流程可以包括文件事宜、成本分担、消耗分析、经费需求、资源采购和财政数据摘要。与会人员通常为财务或行政管理科长、消耗单位负责人、采购单位负责人、后勤科长、态势单位负责人和文件单位负责人。

2.3.2 召开机构代理人会议

本会议目的在于更换机构代理人，并确保其能够对事件行动计划起到应有的支援作用。通常由联络官主持，各机构代理人参加。最佳召开时机通常为计划会议稍后的某一时刻，目的是指定下一个行动阶段的行动计划。

2.3.3 发布媒体简报

主要是对媒体和公众发布最新、最准确的事件信息，通常在联合信息中心举行。媒体简报由公共信息官提出并组织，一名联合司令部发言人负责主持，数名选定的发言人为主要参加人。发言人由公共信息官选定，负责介绍有关情况。简报会议应准备充分、组织有序，并根据媒体的需要制定有关时间表。

2.3.4 召开撤离计划会议

主要是为制定事件撤离计划，收集指挥员、参谋人员和指挥部方面的功能性需求。功能性需求包括计划内容所涉及到的安全、后勤和财务事宜，以及在计划中有所体现的解散次序（优先级）。与会人员通常包括指挥员、行动科长、计划科长、后勤科长、财务或行政管理科长、联络官、安全官、情报官、公共信息官和撤离单位负责人。

2.4 定下决心

定下决心是事件指挥官在评估计划通过后制定的行动方案，其内容大致为以下几个方面：

（1）事件名称

（2）组成联合司令部的有关组织或机构

（3）与其他支援或合作机构、组织的联合

（4）支援设备及其所处位置（事件指挥所、基地、联合信息中心等）

（5）行动阶段和行动时长

（6）对参谋人员的书面授权

（7）关键信息的汇报程序

（8）敏感信息的管理

（9）资源的申请和命令、成本分担方式和耗费统计

（10）行动安全事宜

（11）主要职位的任命（行动科长和副科长）

（12）处置对象的优先级

（13）事件管理小组的工作程序和职能

（14）司令部的指挥方式等具体问题

2.5 合理处置

2.5.1 明确处置优先级

处置的优先级是事件指挥官首先考虑的方面，是最大程度挽回损失，降低伤亡的标准，其内容为：行动人员自身的安全及公共安全；对国土安全的威胁；最小化对环境造成的破坏性影响；恢复（重建）交通运输设施或海上贸易；尽可能避免更大的财产损失；调查和追究责任；减少或防止针对其他方面的威胁或攻击。

2.5.2 明确分工，合理编组

搜寻救援是美国海岸警卫队的重要任务之一，以坠机案为例，深入分析其应急处置过程中的编组与分工。

（1）搜救组,继续在搜救任务协调官的指挥下开展搜救行动。来自不同管辖区域的配属水面及空中资源抵达后,部分或全部处置资源的战术性控制权可能会移交给搜救组,由搜救现场协调官或空中协调官负责指挥控制和管理。

（2）医疗组,医疗组主要由当地的紧急医疗服务人员以及当地医院的医护人员和资源负责支援。医疗组负责协调伤员的分类工作、不同治疗区域的划分以及生还者的转移工作。为保证对伤病员由集结地/伤员分类区向医疗设施的转移运输的效率和质量,此时可能会建立一个专门负责此项工作的伤病员转移单位。

（3）执法组,执法组自成立后便负责进行现场保护的有关工作、负责集结地及事件指挥所周边区域的安全警卫、证据收集和管理,同时应即刻着手调查事件的起因等。如经初步的调查认定，排除了此次坠机事件的起因系犯罪行为的可能性后,则可能由国家运输安全委员会来承担本次事件的调查工作。如果经初步认定,怀疑本次坠机事件与恐怖袭击有关,则由联邦调查局负责主持其后的调查工作。国家运输安全委员会和联邦调查局的代理人将参加联合司令部,并向联合司令部简要汇报其所属机构对调查活动及恢复行动的基本意见和要求。

（4）空中战术组,此时可能需要配置一名空中战术组组长,负责协调空中资源的行动和任务分配以及空中战术行动的管理工作。

（5）交通管制组，海岸警卫队需要组织成立一个交通控制单位,负责控制、管理大量因好奇而聚集在事发地周围的无关人员,防止因其围观等行为影响到紧急医疗服务或救援人员向关键集结地集结的开进工作。

2.5.3 海空联动，做好善后

海岸警卫队总部设立1个航空管理机构，管理26个航空基地。航空基地配置的原则是在港口、捕鱼区、游乐区、人口密集区和其他事故多发区。每个基地根据任务配置数量不等的飞机，最低配置为3架直升机，其中1架担任搜寻救援，1架担负训练保障和机动，1架作为维修和维护，以保证能在2小时内到达事发海域开始救援。飞机在确定人员位置后，营救队员将救生篮从飞机上垂直放下，或直接机降到目标附近海域，将人员从水中或船上救起，返回直升机。尸体打捞分队此时被配属到处置行动中,与具有司法权限的验尸官配合完成对遇难者尸体的打捞工作。水下打捞组此时亦组建完毕,可能会被纳入到海军或其他机构内参与处置工作。打捞工作分为三个方向分别进行( 水面、水下以及沿岸），通常按照地理区域将整个搜寻和打捞行动分割为数个便于管理控制的区域性行动,分别同时展开有关的搜寻及打捞工作。最后，将遇难人员和飞机信息对外公布，做好遇难者的遗体安置及其家属的安抚工作。

3.美国海岸警卫队突发事件应急处置对中国海警的启示

3.1 充分重视信息化在突发事件应急处置中的重要性

信息化在处置突发事件过程中起着十分重要的作用，美国海岸警卫队会通过先进的全球海上遇险和安全系统、搜救优化定位系统对事发海域进行精确扫描和确认，情报的收集通过情报指挥控制协调中心，确保情报信息的及时性和准确性。同时还创新了搜救优化计划系统，它具有反向追踪能力，可根据风和水流、漂浮残骸发现的位置预测搜寻区域，该功能使得搜救计划制定者制定出最佳的搜寻方式，最大化目标搜寻的成功率。相对而言，中国海警在处置突发事件的过程中，多数情况是以指挥中心为信息化指挥平台作为依托，但指挥中心作为司令部下设的部门，结构较为单一，通常出现硬件跟得上软件跟不上的情况，同时，仍缺乏信息化指挥人才，这就需要海警要在横向上与解放军信息化指挥系统保持密切联系，借鉴美国海岸警卫队信息化建设成果，加强信息化特别是大数据背景下的指挥手段建设，信息化基础设施建设和信息化人才的培养，充分重视信息化在处置突发事件的重要性，切实提高部队的应急机动能力。

3.2 增强突发事件应急处置过程中计划与行动的一致性

美国海岸警卫队从突发事件发生接到情况通报开始到评估检验整个行动计划结束，形成了一个高效的组织计划的循环体系，若评估检验没有通过，则指挥员及时调整决心意图，重新召开会议，计划组织，直到其计划通过检验评估为止，充分体现了组织计划的循环性。因此，要理解计划与行动二者的关系首先要认识到计划在整个行动中起到的全局性作用，它是指引整个处置行动导向的基础，这就要求海警在处置行动前要充分做好预案和行动计划，不可盲目实施。其次计划描绘了事件行动计划过程中的阶段，它包括初始步骤获得的认识情况和建立事件管理组织。我们要保持对整个基本事件的态势感知并有序实施计划，一旦完成,事件管理就会转变成一个周期的计划，通过持续的事件进展和现场反馈,继续和重复每一个计划周期，这个周期性的循环,也促进着行动朝着有利于海警处置行动的方向发展。最后，要在突发事件处置结束后不断总结和分析行动计划的优缺点，现在大部分时候是行动结束后分析问题的原因不彻底，追究的深度不到位，导致问题再发生。

3.3 加强战术训练，增进突发事件应急处置效率

美国海岸警卫队在平时的训练中具有针对性强、联合性广的特点，并根据各部署分队的任务和分队内不同的编组有针对性地进行训练，如直升机中队的海上搜救训练、针对泄油的海上溢油处置训练，针对非法移民船舶的登临检查训练，港口安保和走私物品检查的训练等，训练中海岸警卫队广泛利用空间优势，运用突击艇与海岸警卫队的运输机、直升机相互配合，其中立体拦截战术是海岸警卫队采用最广泛的战术之一。鉴于此，中国海警也要不断加强战术训练，以期在突发事件应急处置过程中发挥更大效率。首先，海警官兵要对战位上武器装备的使用进行针对性训练，适时轮换战位，使官兵绝大多数官兵会操作作战武器，确保战时战斗火力的持续发挥。其次，组织单艇战术训练，熟悉执勤部署等级以及损害管制等战术动作，针对岛礁和狭水道的单艇战术训练，单艇处置突发情况，自救和抛锚的训练，切实提高海警舰艇对海上作战环境的适应性。最后，定期开展综合演练，提高多艇间、舰艇编队、舰艇与直升机间以及直升机编队的协同作战能力，切实发挥各单位、各部门及作战分队内部的协同配合能力，提高指挥员的指挥决策水平，充分了解预案和处置海上突发事件的措施和操作程序。

3.4 搞好协同配合，加强与海军的无缝连接水平

美国海岸警卫队不仅与海军建立了情报共享系统，还定期开展军事演习，在执行任务时，海军的舰艇也是海岸警卫队直升飞机的起降平台。在战时与海军协同作战，但在平时，海岸警卫队也与海军开展各种创新性活动，密切配合，满足处置突发事件的需要。我国海警虽为准军事力量，但其行动更偏执法性，与海军联系不强，而海军拥有先进的武器装备和情报侦察系统，对海警处置海上违法犯罪事件和暴力恐怖事件都有积极的促进作用。因此，我们要借鉴美国海岸警卫队与海军协同合作的经验，与海军建立联合的指挥、控制和通信系统；开发共同操作装备的领域，对海军退役舰艇进行再利用，再开发；参加联合作战行动的演练、训练；共同的舰艇操作训练、人员配置和装备配置等，切实搞好协同配合，加强与海军的无缝连接水平。

3.5 优化行动能力，加强海上专业化处置力量建设

美国海岸警卫队的应急处置能力之所以能如此高效，是以先进的武器装备和专业的处置力量为基础的。据最新统计，美国海岸警卫队现役飞机152架，大小舰船2000余艘，并有着先进的单兵作战装备，近年来，海岸警卫队正在进行大规模新装备的开发和制造，计划投资270 亿美元，准备采购新的装备包括巡逻机、运输机、无人机、巡逻舰、快速反应艇和C4ISR系统等。同时美国海岸警卫队拥有六只可部署的专业队伍，即“海洋安全与安保分队、海洋安全反应分队、战术执法分队、港口安全分队、国家打击分队和地区潜水分队”，他们从事一系列广泛的活动，包括传统的执法，对海上威胁的迅疾反应，在海上对高端污染和有害物质进行反应以及军事潜水行动。可部署专业队伍包括一些预备役部队，可在海岸警卫队内部和外部与其他势力联合，形成综合的、多机构的海上专业化处置力量。

表1 美国海岸警卫队单兵搜救作战装备

海上专业化处置力量又可以理解为处置海上突发事件的应急机动力量，应构建一个由岸基到海上，由水面到空中的立体化处置力量网络体系。首先加强岸基处置力量建设，以船舶港口检查、情报收集、封控堵截为基本任务，将情报信息及时传递岸指和基指，以促进指挥和处置的衔接；其次，加强专业化队伍建设，提高海上封锁和巡逻能力，如安保分队、执法分队、战术分队、资源管理分队和后勤保障分队等，并发展高度专业化的、训练有素的快速反应分队，来应对各种海上突发事件；最后，加强海警直升机和无人机力量的建设，充分考虑无人机建设的有效性、兼容性和可供性问题，设立航空管理控制中心和航空基站，增强对事发海域的情况感知和立体侦察能力。这支网络化、移动化的专业处置力量能够显著改进海警部队处置突发事件的被动局面，对情报收集和证据的获取都有着十分重要的作用。

作者单位：中国人民武装警察部队学院

[1] 傅崐成.美国海岸警卫队海上执法的技术规范[M].北京：中国民主法制出版社.2013.9.

[2] 何学明,王华民.美国海上安全与海岸警卫队战略思想研究[M].北京：海洋出版社.2009.4.

[3] 陈军民,杨银奇.浅谈美国海上搜救体系和装备对我国的借鉴意义[J].百科论丛.2008.7.

[4] USCG Incident Management Handbook [M].2014.5.

[5] USCG Rescue and Survival Systems Manual[M].2015.5.