我国地震应急救援对策存在问题及建议初探

龚强 李永强 白仙富

我国地震应急救援对策存在问题及建议初探

龚强 李永强 白仙富

为指导政府公共部门在震后能更有效地开展应急救援工作，本文通过事例分析，指出中国当前地震应急救援对策中存在的一些问题，针对这些问题，提出应该建立健全灾情信息获取制度和机制、加强各部门间的联动协同、提高地震应急救援决策手段和水平，并使其由经验型向科学型转变等建议。

应急救援对策 问题 建议

1.引言

中国地震活动强度大、频度高、分布广。20世纪中国大陆共发生65次7级以上地震，其中8级以上7次，8.5级以上2次，居世界之首。中国50%的国土面积位于Ⅶ度以上地震高烈度区域，包括23个省会城市和2/3百万以上人口的大城市。

自上世纪70年代，中国政府、人民群众在处置地震突发事件、震后社会秩序恢复和社会经济重建方面积累了丰富的经验，取得了可喜成果。进入21世纪，中国数次地震应急行动得到了国内和国际认同。符合国情的地震应急模式和对策得到实际运用，但仍有其薄弱环节和可加改进之处。

分析中国当前地震应急救援对策存在的问题，有针对性地提出建议，能为政府公共部门提供震后应急处置工作的协助和指导，提升地震应急处置能力，取得更大减灾实效。

2.地震应急救援对策存在的问题及原因

在我国，根据2009年实施的《中华人民共和国防震减灾法》和2012年修订的《国家地震应急预案》，可以归纳出我国震后应急救援主要有事前的预案制定，事中的灾情信息收集、现场指挥决策、抢险救援行动和后续的灾后恢复重建等任务。本文主要从灾情信息收集、现场指挥决策、灾后恢复重建等三个方面分析存在的问题及原因，并提出改进建议。

2.1 灾情信息获取途径各成体系

信息统计收集制度不够完善，各成一派，地震应急所涉及并参与的部门较多，在地震应急行动中，涉及参与的就有地震、民政、财政、卫生、教育、交通、水利、电力、武装力量等单位和部门，涉及地震灾害管理的部门虽然已在系统内部就相应灾情信息收集、救灾信息报道等管理处置方面作过相应规定，都建立各自的信息获取途径，如中国地震局新修订的《地震灾情速报规定》，民政部门也制定了关于地震灾情信息收集的规定，但没有构建起一系列统一综合的地震应急信息处置相关规定，现有的规定中也没有细化各部门间的任务和承担的责任。各单位和部门均成立了地震应急指挥部，但各种灾情、救援动态等信息交流共享不够，近年来的地震应急工作中也进行了一些务实性的探索，但目前来看灾情信息的获取、交换等方面则还存在执行力低，可操作性差，针对性不强，没有进行任务细化，致使灾区的灾情信息不能及时准确地共享和集中统计。

地震应急涉及部门较多，历年地震应急处置中，虽然我国的地震应急有国家级和省级等统一的抗震救灾指挥部及联席会议制，但真正在执行过程中，各联席单位和部门均成立各自的地震应急指挥部，纵向的联动制度和机制得到发挥和体现，但横向的还是存在各种灾情动态信息难实现交流共享的问题。

2.2 救灾人员和物资投入不合理

灾情信息共享机制不健全和信息获取准确性不高，使救灾人员和救援物资进入灾区的时间、区域和数量不明确，容易导致救援力量和救援物资分配不均衡。目前以政府为主导的救灾物资的物流模式在物资保障上成本高，高原山区震后的物资保障成本更高，物资在某一交通条件好的地区供给过剩，局部地区难以运抵，物资供需出现失衡。例如2014年云南鲁甸6.5级震后，救灾物资抵达灾区，仅是第一步，从集中处到村庄，再到每个村民手里，还有一个漫长而艰难的过程，这需要许多工作人员和志愿者的努力与协作。另外也容易出现物资供需不均衡的情况，比如灾区需要药品或是御寒物资，结果食品过多，导致供需不匹配。

2.3 恢复重建质量难保证

2.3.1 统筹规划缺少民意支持

灾后恢复重建工作中，既未征询群众意见也未调查研究，更未借鉴和总结历史经验教训，致使出现了一些问题。比如2009年云南姚安6.0级震后的恢复重建工作就由政府一厢情愿统规统建，当初宣传要打造“云南第一村”的官屯大村，村民刚搬进去，就反映出现严重的房屋质量问题，此事在2010年7月曝光后，惊动了中央，中央领导批示彻查。经查，主要有三个方面的问题：一是施工方现场管理失控；二是现场监理不到位；三是项目部履行职责不到位，且未公开重建工程当初的招标过程。

2.3.2.恢复重建工期过急

饱受灾难侵袭后，让群众早点过上正常生活，是大家的共同愿望。但恢复重建有时难免充满行政命令的色彩，“赶工期”造成的工程隐患就是行政命令下的产物。众所周知，赶工期的后果往往比正常施工过程中出现的安全问题要多得多，包括建筑质量、施工安全、使用时间等等。特别是在高原山区，恢复重建受气候、交通、地形等因素的影响大，若赶工期，其安全问题的程度就更大。

3.完善地震应急救援对策的建议

3.1 建立健全灾情信息处置管理制度和机制

3.1.1 建立灾情信息处置管理制度

为应对在我国可能发生的破坏性地震，应以《中华人民共和国防震减灾法》、《突发事件应对法》和《地震应急预案》等法律法规制度为指导，建立地震灾情信息处置管理制度。如制定加强地震灾情信息处置工作的意见和要求，成立或规定以各级应急指挥中心为统一的灾情信息获取组织机构，整合灾情信息获取渠道，细化任务分工，明确信息收集范围、内容和时限，明确灾情信息收集的主体部门、配合部门、最终处置部门等，形成政府领导、部门合作、制度有力、工作有效的良好局面。

3.1.2 健全灾情信息处置管理机制

除了建立地震灾情信息处置管理制度，还要健全和完善灾情信息处置管理机制。比如健全和落实工作责任追究制，把任务落到实处，对工作优秀的单位和部门进行奖励，对工作不积极、不配合的予以问责。另外，我们越来越重视对灾情信息的获取，从村级的联络员到航空拍摄，甚至卫星影像都发挥着重要作用。升级灾情信息获取手段，包括技术手段，比如应急基础数据库的建设，灾情信息获取和传输设备的配备，小型无人飞机等，能为震后收集、传送、发布灾情信息提供技术保障。

3.2 加强各部门间的联动协同能力

3.2.1 设立地震应急联席制度

联动主要解决的是危机事件发生之后的现场指挥权问题。我们的联动机制，并没有非常好的建立起来。包括部门和部门之间的联动，区域和区域之间的联动以及领域和领域之间的联动，比如交通部门、民政部门和卫生部门，每一个部门，都各自承担着某一方面的突发事件的应对，因此他们在某一类突发事件应对中，有丰富的经验和人力、物资、信心、技术，但是，这些部门、领域之间，是不是在某些重大突发事件中，也能够迅速地，或者是自动地联动起来呢？实际上，当一个破坏性地震发生后，消防、武警、军队、电力、卫生、民政、地震等等部门达到现场的时候，他们之间关系平行，不能自动产生领导者，这个时候就要打破常态管理，实现应急管理模式。中国地震系统在2006年的全国地震应急救援工作会开始，就尝试建立全国地震应急工作的协同联动模式。将全国31个省级地震局划分为6个地震应急联动协作区，并且从国务院到各省都建立了抗震救灾指挥部以及其成员单位的联席制度，这是一个纵向的联动协同模式，既为做好地震应急救援工作指明了方向，也在地震应急救援工作中发挥了重要的作用。

3.2.2 横向联动协同模式的探讨

美国在建立横向的联动协同模式方面有借鉴之处，美国根据预案，把突发事件分类，为每一类指定现场指挥系统，比如交通类，只要发生突发事件，那么最高指挥官就是交通部门到达现场后的最高领导，其他可能涉及的部门为协助部门，要服从于最高指挥官。协助部门又分为支持部门和负责部门，比如电力事件，只要人员伤亡，卫生部门一定是支持部门，涉及交通管制、现场清理的部门则为负责部门。现场指挥机构对其他支持部门可进行协调安排，无需通过更高的领导授命，它的权利来自于预案规定。

当然，这种方式是否可行，可进一步讨论，也可先把我国某一多震区域或省份作为试点来进行探索。

3.3 地震应急决策应由经验型向科学型转变

3.3.1 大力发展和推进地震灾害保险工作

发生地震灾害时，政府主要负责受灾民众的紧急抢救和转移安置，以解决临时应急的生活困难，而保险赔款可以解决受灾民众的住房、吃饭、治疗及恢复生产等困难。2015年8月20日，全国首个农房地震保险试点在云南省大理州启动，试点启动仅仅两个多月，2015年10月30日，云南省保山市昌宁县发生5.1级地震，波及大理州永平县，云南诚泰财产保险股份有限公司根据云南省地震局提供的地震灾害直接经济损失评估结果报告，迅速实施理赔行为。永平县民房直接经济损失4480万元，政策性农房地震保险共计赔付753.76万元，农房地震保险赔付金额占到永平县民房直接损失的16.83%，从地震发生到完成赔付仅用时18天，预计将使953户农户受益。大理州永平县地震保险赔付作为全国首创的农房地震保险发挥了经济补偿功能，在增强人民群众抵御地震巨灾风险和提高灾后重建能力、恢复灾区生产生活秩序方面发挥了作用。

3.3.2 大力发展地震预警

目前，地震预报还是全世界无法突破的难题，但地震预警系统却在减轻地震灾害中占有重要地位。地震预警是在地震发生后，根据观测到的地震波初期信息，快速估计地震参数并预测对周边地区的影响，利用电磁波比地震波快大约十万倍的速度差，抢在破坏性地震波到达之前，通过电磁波向社会发布地震动强度和地震波到达时间的预警信息。在地震来临前哪怕只是几秒钟，可发出一个警告，让燃气、石油输送管道自动关闭，让电力、铁路自动停止运行等等，以减少地震灾害发生后造成的实际伤亡，这就是预警。日本在阪神大地震后，建立了地震预警系统。2011年日本3·11特大地震发生后，地震预警系统发布了预警信息，新干线上27列高速列车及时制动，避免了列车出轨和人员伤亡。

中国地震局2000年在国家科技支撑项目的支持下全面推进地震预警系统的研究与示范应用，2013年4月1日，中国地震局正式对社会公众提供自动地震速报服务，为地震预警信息打造了发布平台。2014年8月和10月，中国地震局分别与中国气象局和教育部联合发文，决定通过国家地震烈度速报与预警工程项目的实施，在部分中小学校试点建设预警台站和预警信息服务系统。

另外，四川成都高新减灾研究所等一些民营公司也在研究地震预警系统。

3.3.3 继续细化地震应急预案，提高可操作性

芦山地震、漳县岷县地震、鲁甸地震应急处置时刻表对比（来源于云南省地震局应急救援处《从鲁甸地震看专业救援队伍行动和处置策略》PPT报告）

地震应急预案应根据地方特点分清层次，抓住重点进行细化，职能部门应围绕如何保证部门工作正常运转，将政府赋予的职能职责具体化，按照分级响应原则，具适用性、操作性和规范性，并对可能出现的各种危机有应对措施。比如我国西南区域各省、各级政府、部门的地震应急预案就要抓住高原山区、断裂分布多、地震活动性强、小震大灾等特点来制定和细化应急预案，提高预案可操作性。在2011年间，云南省地震局和中国地震应急搜救中心共同完成的中日合作JICA项目中的“地震时刻表”在各次地震应急工作中的运用，就体现了地震应急预案制定的可操作性。

3.3.4 完善震后恢复重建机制

恢复重建要讲科学，更要有章法。首先要迅速解决和尽快恢复灾区正常的生活、生产秩序，这对稳定民心、稳定灾区社会有深远的意义，也为下一步的恢复重建打下基础。一个具破坏性的地震发生后，灾区正常的均衡性会被打破，主要包括生态、经济和社会秩序，而恢复重建就是恢复该区域的均衡性。关于地震灾后的过渡性安置和恢复重建在我国新修订的防震减灾法中有具体的要求，比如第六十七条就规定了地震灾后恢复重建的规划及实施应该注意的重点问题。

其次要对灾害造成的损失进行评估，这里的评估不仅指单纯的地震灾害损失评估，要对地震事件过程中各部门和单位所作出的相应的处置方法进行评估，对处置效果如何，要做出一个综合评价，这个评价即为总结的经验和教训。虽然防震减灾法中都作了规定，但这一规定也只是给出了指导性意见，而真正在实际执行过程中，目前为止，还是没有具体的量化和执行标准，也即真实可靠的监管和评估体系并未健全，需要进一步建立健全具可行性的恢复重建的监管和评估体系。

第三是要对震后恢复重建工作进行跟踪和监督。没有监督，难免产生腐败和建筑质量问题。所以灾后的恢复重建一定要明确相关部门的职责，发挥约束机制，制定恢复重建跟踪和监督制度，一旦发现违法违纪行为，要迅速查清，严肃处理，直至绳之于法，严惩不贷。在监督管理部分也强调县级以上人民政府有关部门应当加强对地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建物资的质量安全的监督检查。要求建设、交通、铁路、水利、电力、地震等有关部门按职责分工，加强和提高对工程建设的强制性标准、抗震设防要求等执行情况和地震安全性评价工作的监督检查。也规定了审计机关应对重建物资、资金的筹集、分配、拨付及使用进行审计，同时监察机关要实施监管的作用。

作者单位：云南省地震局

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* [基金项目]地震行业科研工作专项：中国地震应急救援的区域差异性分析（201208018）。