网约车合法化之法律效果分析

沈映涵 路敬宇

网约车合法化之法律效果分析

沈映涵 路敬宇*

网约车的出现是对城市个性化出行方式的巨大变革，网约车相关政策的出台有其自身的现实背景及预期效果设定。然而过于严苛的准入标准、对公共道路使用权分配的影响、尚不完善的价格形成机制以及对传统出租车行业的冲击仍为网约车的法律规制带来了新的问题。因此，应当对网约车的准入标准进行修正，从对网约车司机的户籍要求转向从业资格的考察，以强制保险取代对车辆类型和价格的要求来保障准入车辆的安全，在合理分配公共道路使用权的基础上，以市场为导向确立合理的价格形成机制，并在促进巡游出租车和网约车融合发展的过程中，逐步构建全方位、多层次的出行市场竞争格局。

网约车准入标准公共道路使用权

一、问题的提出

网络预约出租车（以下简称“网约车”）是一种诞生于美国，近几年在全球迅速发展的新型出行方式。因带有互联网经济与交通出行方式创新的双重背景，网约车采用实时对接、信息共享的运营模式。这不仅打破了传统巡游出租车的经营模式，满足了城市交通出行的时段化需求、乘客个性化出行的需求，而且提高了城市个性化出行的效率，使城市的剩余交通资源得到更大程度的利用。

网约车的出现既是对城市个性化出行方式的巨大变革，也是对传统出租车行业的巨大挑战。网约车刚刚兴起之时，各大城市的出租车司机就开始抱怨自己的蛋糕被抢。比如，伦敦市出租车司机曾因此进行过两次大规模罢工；法国甚至出现了掀翻并烧毁网约车车辆、攻击Uber车主的暴力事件；德国、西班牙等国甚至直接禁止网约车的运营。在我国，网约车的发展受到城市管理、出租车市场等诸方面的影响，由私家车提供的网约车服务在北京等地曾一度被禁止，多地交管部门也曾以非法营运为由对网约车进行集中查处，2015年4月发生在山东省济南市的国内“专车第一案”①相关庭审情况见：http://www.iqilu.com/html/live/tuwen/201504/14/1495.html。更是将网约车合法性问题推上了风口浪尖。

从网约车的法律规制层面来看，美国、新加坡、英国等地政府部门均根据本国具体国情采取了不同的应对措施。如美国承认网约车的合法地位，但将其纳入到不同于传统出租汽车的新型监管路径；新加坡将网约车的准入门槛设置很低，登记备案即可运营；英国将网约车纳入到私人约租车范畴，设置较低的准入门槛；法国政府则为了平衡本国传统出租车行业的利益，将网约车纳入到出租汽车范畴，实行严格的监管措施。我国新近才确立网约车的合法地位，其合法性依据主要源于国务院办公厅于2016年7月26日印发的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）、交通运输部于2016年7月28日公布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）以及各地方政府相继出台的与《暂行办法》相配套的实施细则。

从理论研究层面来看，国外学者对网约车的研究主要侧重其作为一种“共享经济”的表现形式，在社会管理中应该以何种方式进行规制的问题。比如有学者指出，网约车的出现确实能够起到整合社会闲散资源，实现协同消费，减少浪费、提高资源利用效率的功能，但共享经济的概念仍在进一步的完善之中。②Andrew Leonard“Sharing Economy”Shams:Deception at the Core of the Internet’s Hottest Business,2014.也有学者指出，共享经济降低了市场准入门槛，使得大量非专业人员进入到行业中，给现有的监管体系带来挑战，要求政府制定行之有效的监管措施，保障其健康有序发展。③Amy Kristin Sanders&Natalie Christine Olsen,Re-Defining Deformation：Psychological Sense of community in the Age of the Internet,2012.

国内学者针对网约车的讨论则大致经历了两个阶段，并以网约车新政的发布为分界线。在《指导意见》和《暂行办法》出台之前，相关讨论主要聚焦网约车的法律性质和市场准入标准。由于网约车兴起之初缺乏相关的法律文件对其进行约束，在实践中多地公安交警部门将网约车形式认定为“黑车”“非法营运”，对网约车车主进行查处，并引发了一系列的社会讨论。有学者认为在现行法下，多种网络约车实践上也拥有合规发展的空间，不宜一律认定为不合法。④金自宁：《直面我国网络约租车的合法性问题》，载《宏观质量研究》2015年第4期。有观点则从出租汽车经营行政许可的合宪性角度分析，在当前经济、社会和技术发展形势下，继续禁止个人利用非营运车辆从事兼职网约车服务已不合时宜。⑤王军：《出租车经营行政许可之合宪性分析》，载《行政法学研究》2016年第2期。针对网约车的准入标准，有学者认为应该将网约车的准入标准按照比传统出租车标准更加严格，对司机的资质要求以及车辆状况提出比传统出租车更加严格的标准；⑥王静：《中国网约车的监管困境及解决》，载《行政法学研究》2016年第2期。有的学者则提出，国内网约车监管模式应学习美国、欧洲等地针对网约车的相关监管经验，从经营者、车辆类型和从业者资质三个方面，为网约车建构一套全新的监管体系。⑦陈声贵：《网络约租车的准入制度研究》，载《行政法学研究》2016年第5期。在《指导意见》和《暂行办法》正式公布以后，学界的关注点逐渐转移到各地陆续公布的新政配套政策的合理性及实际效果上来。有学者指出，新政给地方政府管理网约车保留了较大的发挥空间，然而地方政府的政策裁量是否合理以及新政具体实施过程是否有效仍令人担忧；⑧王锡锌：《在纠结中前行的网约车改革》，载《人民论坛》2016年第9期。有学者则更直接指出，北上广深等地网约车新政配套政策中有关限制本地户籍、限制车辆牌照注册地及轴距排量等方式变相对网约车实行数量管制的规定，一定程度上违背了以网约车为代表的共享经济新业态的发展趋势。⑨薛志远：《网约车数量管制问题研究》，载《理论与改革》2016年第6期。

由此可见，尽管当前已经出台的相关政策为网约车提供了合法化依据，然而网约车新政仍然引发许多问题尚待解决：网约车在我国取得了合法地位的同时也受到了新政的严格约束。新政中近乎严苛的网约车准入标准是否合理？其价格形成机制是否完善？网约车合法化之后又会对公共道路使用权以及传统出租车行业造成哪些冲击和影响？这些问题都需要我们进一步加以讨论。

二、网约车合法化的背景及其预期效果

我国网约车市场在经过了一个阶段的快速增长之后暴露出的各种各样的问题在社会中引发了强烈的讨论，批评与赞许的声音并存，网约车的出现在很大程度上完善了城市交通供给不足的问题，但相关法律规范的缺失也一度让网约车处于社会舆论的风口浪尖。

（一）网约车的合法化背景

事实上，网约车的出现和快速发展，依靠的并不是国家层面的强力推行，而是顺应了市场发展的需要。⑩参见前引⑥，王静文，第50-51页。根据公安部交通管理局的统计，截至2016年底，全国机动车保有量达2.9亿辆，其中汽车1.94亿辆，私家车总量超过1.49亿辆，从全国城市分布来看，全国有49个城市的汽车保有量超过百万辆，北京、成都、重庆、上海、深圳、苏州、天津、郑州、西安、杭州、武汉、广州、石家庄、东莞、南京、青岛、宁波、佛山18个城市汽车保有量更是超过200万辆。①数据统计来源：中商产业研究院，载http://yunvs.com/neican/nc4862532150.html。如此庞大的汽车保有量，分布又如此集中，大城市内的交通压力可想而知，目前我国北京、上海等城市的交通基础设施仍不完善，道路交通拥堵的弊病仍是困扰城市发展的“老大难”问题，这就导致在大城市中很多私家车无法上路通行，交通资源被浪费。

而从出租汽车行业现状来看，一方面，城乡建设部规定大城市的出租车保有量为20辆/万人，中小城市的出租车保有量为15辆/万人。虽然北上广深等地出租车保有量均符合以上标准，但由于出租车的巡游范围以主城区为主，因此，偏远郊区的出行要求则无法达到保障，加之大城市交通出行的时段化特征更加明显，早晚高峰时期打车更是难上加难。另一方面，我国的出租车行业长期面临着“份子钱”居高不下、出租车公司管理不透明、工作强度高、压力大等问题，乘客出行舒适度低，高峰时段出租车“一车难求”。

由此可见，传统巡游出租车并不能满足市民对城市个性化交通出行的需求，而网约车的出现恰恰弥补了巡游出租车的不足，其不仅填补了出租车在时间和空间上的空白，让群众出行更加便捷，而且也为城市个性化出行提供了更多的选择，其因舒适、方便、快捷的出行方式得到了社会的广泛认可。②参见前引⑥，王静文。但另一方面，网约车的出现搅动了整个出行市场，抢占了部分属于出租车的“蛋糕”，这势必会使得原本就矛盾重重的出租车行业暴露更多问题。

因此，针对网约车在现实中存在的问题，政府需要为市场主体提供一个公平的交易环境并通过国家强制力维护市场交易主体的合法利益，即在法律层面提供更加详细和完善的解决办法，以完善解决网约车行业所面临的各方问题。正是在这种背景下，在经过历时近一年的征求意见之后，2016年7月，《指导意见》《暂行办法》正式公布并于2016年11月1日起正式实施。这两项新规不仅从法律层面对网约车的概念和范围进行了界定，而且将网约车平台公司的法律地位、车辆和车主资质标准，监管措施、责任承担等方面做出了指导性规定。与此同时，各地也纷纷根据以上文件出台了针对本地出行市场的实施细则。

（二）网约车合法化的预期效果

从整体上看，网约车新政实施的主要目的是为了更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益。从具体内容来看，新政从宏观角度对拟从事网约车经营的车辆和从业人员进行了严格的限制，要求车辆和驾驶员应该满足“城市人民政府规定的其他条件”的相关规定也有利于各城市政府根据本地具体情况制定更加适合本地出行市场的网约车政策。

《指导意见》和《暂行办法》及各地实施细则对于网约车的定位、网约车平台进出市场规范、日常经营监管、定价监管、信息监控、法律责任划分等核心问题均作出了明确规定。新政包括承认网约车的合法地位，将网约车与传统巡游出租车、合乘车等进行明确区分，实施与传统出租车、合乘车不同的管理模式和手段；明确网约车平台公司开展网约车服务所需的各项要求，并对网约车平台公司的市场进入和退出机制进行了规范；针对新政实施前网约车平台公司通过大规模运价补贴形式抢占市场、给市场带来不合理的竞争秩序，特别规定平台不得以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，对于违反者将处以严厉惩罚；明确网约车平台公司应加强对乘客信息保护，以减少乘客信息泄露的风险。这一系列规定对此前网约车服务及其相关平台的无序发展产生的规范和约束，能够在更大程度上保障网约车乘客的利益。

三、网约车合法化之后面临的新问题

尽管新政策的出台为网约车的市场规制提供了法律上的依据，然而与政府部门试图通过新政出台达到治理网约车市场的理想状态颇具出入的是，新规在发布以后进一步引发了极大的争议。

（一）过严的准入标准存在争议

1.网约车司机的户籍限制

为限制网约车数量的过快和无序增长，以北京、上海、天津为代表的“户籍限制”方阵要求从事网约车的驾驶员必须具备本地户籍。因此，细则一经正式实施，京津沪三地符合此项规定的网约车司机数量便大幅度减少，开网约车便成为京沪等地“本地人”的特权。实际上，新政未公布之前的网约车市场，外地牌照和非本市户籍的驾驶员是网约车大军的主要组成部分，新政对户籍方面的限制会将目前市场上的大部分网约车拒之门外。③以滴滴打车为例，在上海已激活的41万余司机中，仅有不足3%的司机具有沪籍。载http://mobile.163.com/16/1009/18/ C2V33FPO00118021.html。城市“黑车”无证运营是多年来困扰城市交通治理的一项顽疾，事实上，在注册成为网约车司机之前，部分非本地户籍司机从事的就是城市“黑车”运营，而网约车新政的实施，可能迫使这部分已经转行从事网约车行业的车主不得不重新拾起“黑车”旧业。④2017年1月18日，北京市正式宣布将严查不合规网约车，并将不符合北京新政的非法运营车辆定义为“网约黑车”，非京籍司机将被处以2万元以内罚款。载http://tech.qq.com/a/20170118/003116.htm。此外，对网约车驾驶员户籍和牌照的限制也会阻碍网约车跨地域运输的发展，从而对网约车跨地域运输监管造成很大的困扰。

2.网约车车辆的严格准入标准

除要求网约车必须是本地牌照以外，网约车新政对车辆车型、轴距、排放标准等也进行了严格界定。以京沪两地为例，与之前的征求意见稿相比，2016年12月21日落地生效的《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》保留了网约车“京牌京籍”的要求，取消了新能源车与普通车辆车轴距的不同要求，规定五座乘用车轴距不小于2650毫米、排气量不小于1.8升；7座乘用车排气量不小于2.0升、轴距不小于3000毫米。上海市也在12月21日公布的《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》中规定了网约车需“在本市注册登记”，并取消了普通车辆与新能源车车轴距的不同规定，规定网约车轴距达到2600毫米以上。另有哈尔滨、长春等多地直接规定加入网约车营运的车辆价格不得低于15万。

各地出台的网约车管理细则之所以对车辆和驾驶员制定如此严格的规定，其初衷在于将网约车定位为比巡游车更高品质的出行方式，以便为乘客提供更高品质的出行服务，并减少双方经营业态的冲突。然而，设定诸如提升车辆价格、增加硬件成本、减少合格司机潜在数量、增加审批流程复杂度等过于严苛的车辆准入标准，却忽视了乘客出行体验的自由意愿，不仅由于符合准入标准的网约车过少而使网约车成为解决“出行难”问题的“鸡肋”，而且势必会提高以网约车为出行方式的支付费用。事实上网约车平台此前业已提供了不同车型对应不同的出行费用可供选择，不同的乘客亦可根据自身需求做出相应选择，而新政的出台却在一定程度上否弃了乘客对于出行方式的自主选择权。

（二）对城市公共道路使用权分配产生影响

所谓“城市公共道路使用权”，是指各型车辆和行人在城市公共道路上正常通行的权利，城市公共道路使用权的合理分配实际上就是对城市公共道路资源的分配。在通常情况下，符合一定要求的车辆都享有在城市道路上正常行驶的权利，这是公民权利在交通出行方面的重要体现。长期以来我国的城市道路交通规划坚持机动车优先发展，这不仅导致城市机动车数量快速增加，而且由于停车位不足导致占道停车现象突出从而降低了城市道路使用率。随之而来的结果便是，机动车道越来越宽，高架桥越建越密，但交通拥堵的问题不仅没有解决，反而更加严重。

对于京沪等大城市而言，城市公共道路空间的有限性使得优先发展公共交通成为解决城市拥堵问题的首选方案。经审核批准的私家车成为网约车，意味着一种本来属于私人性质的出行方式转变成了准公共性质出行方式，亦即私家车加入到客运出行市场，为市民出行提供了除公共交通工具和巡游出租车之外的第三种出行选择方式，部分人群将放弃传统公共交通工具而选择网约车出行。然而另一方面，网约车的出现，增加了相同时段内城市道路上交通工具的数量，这便产生了优先发展公共交通与保障网约车的公共道路使用权两者之间的矛盾。

《指导意见》和《暂行办法》授权各市可以根据本市的交通情况适度发展网约车，这很显然采取了一种比较折衷的方法，既出于实际需求在法律层面上承认了网约车的合法地位，又出于对城市交通公共政策的考量，对网约车做出了诸多限制和约束，比如通过严格的市场准入标准控制网约车的数量。然而2015年新修订的《中华人民共和国立法法》明确规定：地方政府制定政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。由此可见，京沪等城市对网约车设定的近乎苛刻的标准并没有得到上位法具体内容上的支持，因此事实上，网约车新政的实施，剥夺了部分私家车主成为网约车的权利，并限制了其部分公共道路交通使用权。

（三）网约车价格形成机制尚不健全

各地网约车新政实施细则对网约车价格形成机制的规定大同小异，即对网约车实施以市场调节价格为主、各地政府认为必要时可制定政府指导价为辅，其中网约车的市场价格是由网约车平台公司根据市场供求条件确定的。事实上，在新政实施前，网约车平台公司曾一度为网约车为乘客和车主发放大量“车费补贴”，但新政出台后，这一做法将被视为不正当竞争手段而提起垄断调查。因此，伴随着网约车数量的断崖式减少和车费补贴的消除，长期来看，网约车的价格势必会回升到一个更高价位，而这一价格回升现象不仅会影响到众多网约车车主的利益，而且价格的最终承受者还是有出行需求的乘客，这样一来，长期以来的打车难、打车贵的状况便难以得到有效改善。

（四）出租汽车行业或面临洗牌

尽管网约车新政对网约车与传统巡游出租车进行了严格区分以实现网约车与巡游车的错位发展和差异化经营，然而新规定不仅体现了政府对于鼓励创新的积极态度，而且为网约车市场的运行提供了合法化依据。这一新出行方式的确立必将对传统公共交通尤其是巡游出租车行业带来一定的冲击。根据新政中将网约车与小汽车合乘进行了严格区分并适用不同的政策规范的相关规定，网约车与真正意义上的“共享经济”⑤王军、金自宁等学者对当前网约车市场进行细化，认为目前我国网约车分为六类，而符合共享经济特征的只有“顺风车”。出行方式并不相同：“共享经济”的出行方式意指司机在前往一个既定目的地时顺路搭载一个乘客，以减少路上的汽车数量，实现“少添堵”、少排碳，发挥“准公共交通”的作用。⑥荣朝和、王学成：《厘清网约车性质推进出租车监管改革》，《综合运输》2016年第1期。因此事实上大部分网约车服务，其本质与出租汽车无异。⑦在2016年11月6日的第28次上海市市长国际企业家咨询会议新闻发布会上，上海市市长杨雄就曾调，国家七部委对网约车的基本定义仍是“网约出租车”，仍旧属于出租车这一大的范畴。并且，在相同甚至更低的价格条件下，人们往往会将更加舒适、便捷的网约车作为首选。因此，尽管国家鼓励网约车与传统出租车实行差异化经营，但一定时期内，网约车的合法化仍将给传统出租汽车行业带来不小的冲击。

四、网约车合法化背后问题之对策分析

（一）修正网约车的准入标准

尽管京津沪等地实施的网约车户籍牌照制度主要初衷是从城市环境容量、交通承载力、保护本地就业等公共政策出发，减少城市拥堵和环境污染，然而网约车户籍政策的出台也限制了外地车主从事网约车的机会，不仅涉嫌就业歧视，⑧参见《专家：网约车“限户籍”有违公平——北大举办网约车地方细则专题研讨，与会专家认为北京网约车“限户籍”政策调整可能性不大》，载《新京报》2016年10月18日A12版。而且有违公平，拥有本地户籍和牌照问题是否应当构成胜任网约车驾驶工作的必要条件实有待商榷。

1.从户籍限制向从业资格考察转换

美国是网约车最先兴起的国家，目前网约车在美国各州的法律地位仍存在争议，但在加州（2013年9月）、科罗拉多州（2014年6月）以及华盛顿哥伦比亚特区（2014年11月）等地已经确认了网约车的合法地位。纵观上述几地的网约车新政，并没有发现其内容对网约车驾驶员的户籍有任何强制性要求，取而代之的是对司机进行基于全国性的数据库（包括全国范围的性侵行为记录）的刑事背景审查。根据优步（Uber）官方网站提供的资料，想要注册成为一名网约车司机，只需要车主提交合法的在该州的美国驾照、一个全美通用的社会安全号（SSN）以及一份所在州的州内保险，以用作有关个人身份、保险记录、信用记录和犯罪记录等背景调查，⑨王军：《网络约租车的美式监管》，《中国交通报》2015年7月29日第6版。比如加州就规定因服用毒品或饮酒导致交通事故、诈骗、驾车实施犯罪、暴力侵害或实施恐怖行为、性侵犯行为、损害他人财产的犯罪行为和盗窃行为被判处重罪的人不得从事网约车驾驶员工作。

在英国伦敦，网约车也曾遭受当地出租车司机的强烈抵制，但最终还是顽强地存续下来。伦敦交通主管部门对网约车驾驶员的身份要求也并没有出现要求伦敦当地人的强制性规定，而是要求年满21周岁，拥有合法驾照且驾龄在3年以上，“拥有在英国生活、工作的合法身份”，并接受犯罪纪录查询、体检等一系列要求，满足以上条件者在申请执照时还需在伦敦交通局的官网上注册账户，之后填写一系列表格，同时，申请者还必须通过一项关于有关伦敦地形路况等信息的测试。②侯登华：《网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)〉》，载《北京科技大学学报(社会科学版)》2015年第6期。实际上伴随网约车在英国的盛行，很多网约车的司机也并不是英国当地人，而是欧洲其他国家的移民。

因此，针对网约车司机的准入要求，应该找到替代单纯户籍限制的更为有效的标准，如采取严格的职业资格考试提高整个网约车行业的准入标准、加强网约车车辆及驾驶员信息公开透明等方式来替代“一刀切”的户籍准入门槛。

2.以强制保险保障准入车辆安全

美国加州公共事业委员会要求TNC对接入平台的私家车及其司机实施严格的安全核查，并对车辆和司机的责任保险提出要求，比如私家车须是不少于四门、载客不超过8人（包括司机）的车辆。这些车辆在接入平台服务前必须经过全面的安全检验，且至少每年进行一次定期的检验，法案同时列举了车辆检验应当覆盖的机动车的19个部件。此外美国各州还通过强制网约车平台公司和司机购买高额车辆强制保险，并由网约车平台具体实施。①参见前引⑦，陈声桂文，第126-127页。

伦敦市政府没有禁止私家车申请约租车执照，也没有数量控制一说，其主要是通过要求网约车平台公司和驾驶员必须购买高额的强制保险来实现对网约车的准入限制。伦敦交通局对于网约车的保险要求主要有两个：一是强制要求平台公司必须购买承包金融为500万英镑的公共责任险以应对公共突发事件；二是要求网约车司机在营运之前必须购买有偿租车保险，这一保险承保范围很广，不仅包括司机与乘客的安全，还包括车辆的安全，承保金额也高达500万英镑。设定高额保险的目的不仅在于保证承担网约车运营中的风险，而且由于“伦敦模式”的这种巧妙设计，既使伦敦市网约车市场保持了最大程度的开放，名义上不对网约车牌照的数量加以限制，又在实际上增加了网约车准入成本，间接实现了对于车辆数量的管控。

（二）促进公共道路使用权的合理分配

城市道路作为公共资源的一种，本应由全体成员共享，但为了缓解城市道路与车辆行驶之间的矛盾，可以从对公共道路使用权进行合理分配的角度出发解决问题。

城市拥堵是全球各大城市都会面对的“城市顽疾”，针对网约车出现后对城市公共道路造成的拥堵等不利影响，可以采用对不同车辆进行路段管制的方式分配公共道路使用权。如美国加州规定，接入交通网络公司（TNC）②在美国，Uber,Lyft和SideCar等从事的网约车被定义为一种新型约租车，加州公共事业委员会创设了一个新概念，将Uber等互联网约车平台统称为“交通网络公司”（Transportation Network Company,TNC）。其定义是，在加州境内，通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主，提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织。的车辆只允许提供预约服务，不得沿路巡游揽客，并且TNC车辆每次载客不得超过7人；伦敦也有一些因地制宜的做法，如黑色出租车(伦敦传统出租车)可以在不影响公交车的前提下分享公共汽车专用道，在火车站或是机场也有专门为黑色出租车停靠接客的路段，而这些地方，网约车都不能占用，并且出租车可以招手即停，而网约车则只能通过事先预订。

（三）确立合乎市场的价格形成机制

网约车行业的价格形成机制并没有在新政中得以具体体现，存在很大的监管漏洞，因此应通过构建全方位、多层次的市场竞争格局，进而形成合乎市场经济规律的价格形成机制。

一方面，简单地通过增加车辆来缓解出行高峰“打车难”问题会忽略非高峰时期空载率增加，并导致高峰时段的道路拥堵更加严重；另一方面，网约车市场要形成健康的价格形成机制，不能单纯依靠运价管制，除了通过给公共交通行业提供更多补贴以鼓励大众乘坐公共交通工具外，规制网约车市场的相关政策应当能够在一定程度上提高城市个性化出行数量以满足高峰时段的出行需求。

美国各州即不对网约车进行运价管制，而是允许对不同派车机构的车辆、服务和价位进行比较和鉴别，以确保乘客能够获取较为充分的信息。③哥伦比亚特区《2014年雇用车创新修订法》就同时解除了传统出租车通过网络平台预约服务的运价管制。因此，网约车平台必须抛弃过去单纯依靠“车价补贴”的低质化竞争方式，学习国外管理经验，从乘客的乘车满意度出发，不仅注重价格在市场竞争中的作用，允许各城市制定高峰期的固定车资溢价政策的可行性，鼓励错峰出行，而且注重其所提供的出行服务的质量和效率，为乘客提供安全、高效的出行服务。

（四）促进巡游出租车与网约车的融合发展

网约车的出现和发展将推动我国传统巡游出租车行业的大洗牌，因此如何能够合理统合传统巡游出租车和网约车二者之间的良性竞争是未来将要解决的重要问题之一。若要实现在行业内部构建和谐、生动、有序的竞争局面，不仅对网约车的服务标准提出更高的要求，在实践中加强网约车日常管理以防范网约车行业内部未来可能出现的个别企业市场垄断，而且亟需尽快完善出租车行业改革，积极治理过去束缚出租车发展的“份子钱”等弊病，研究制定更加合理的出租车定价机制。

尽管网约车的出现日渐成为出租车和汽车租赁的有力竞争对手，然而从长远来看，未来传统出租汽车行业将与网约车市场渐趋融合发展，并与汽车租赁等行业共同参与到个性化出行市场的竞争中去，长期以来困扰出租车行业的牌照寻租、份子钱等弊病必须在网约车的竞争压力中寻求解决方式。以新加坡为例，新加坡虽然不允许私家车进入网约车市场，但每家出租车公司都会有自己的打车软件，也就是说，巡游出租车同时具备巡游揽客和网络预约线上线下两种功能；此外，新加坡陆路交通管理局也推出了自己的“打车软件”能够向出租车用户实时提供全新加坡28000多辆出租汽车的空车和位置情况，为乘客出行提供最及时的车辆信息。这说明，巡游车使用打车软件能够在一定程度上缓解网约车迅速发展给出租车带来的业务减少、收入降低的问题。这一点已经日渐在实践中被网约车平台采纳，出租车与网约车逐渐形成统一的网络约租车市场：网约车只能通过网络平台接受出行订单，而巡游车则同时兼具线下巡游揽客与线上接受订单两种业务模式。这样一来，网约车与巡游车之间既能够实现差别化经营，又提高了整个城市的出行效率，不仅完善整个网约车市场，而且促进整个出租汽车行业的升级，以逐步构建全方位、多层次的市场竞争格局。

结语

网约车的合法化规定不仅顺应了我国当前大众出行的现实需要，而且也体现了国家立法正朝着更加开放的方向发展。然而，尽管《指导意见》和《暂行办法》初步完成了对网约车合法化的法律定位，政策自身的合理性及其落实的效果仍需要实践的不断检验。只有不断完善网约车的准入和监管措施，并将网约车的市场规制和出租车的行业改革落到实处，才能够在最大程度上实现城市交通治理的有序进行。

（责任编辑：卢护锋）

*沈映涵，上海海事大学法学院教师，法学博士，政治学博士后；路敬宇，上海海事大学硕士研究生。本文系上海市哲学社会科学规划课题一般项目“分配正义视阈下城市公共道路使用权问题研究”资助（项目号：2016BFX10）。