我国地方官员腐败的一种解释视角与防治对策

房瑶瑶

摘要：伴随着经济的高速发展和改革开放的深入，种种腐败现象也逐渐滋生蔓延起来，这已成为我国转型时期面临的突出问题，而地方政府官员作为行政腐败的主体，腐败问题尤其突出。首先对我国行政腐败与反腐倡廉建设的现状进行分析，然后基于委托代理理论的视角探讨了地方政府官员腐败的主要原因，并从合理筛选代理人、科学界定地方政府职能范围、完善监督机制、加强思想政治教育等方面提出了治理地方政府官员腐败的对策。

关键词：行政腐败；地方政府；委托代理

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.30.064

社会历史发展表明，社会转型期往往是腐败的多发期、高发期。我国正处在传统社会向现代社会的转型期，腐败形势较为严峻，反腐工作必须更加制度化、科学化、系统化才能有效应对日益复杂的腐败环境和日益隐蔽的腐败行为。本文从委托代理理论的视角出发，分析地方官员腐败的成因，进而提出防治地方官员腐败的对策建议，以提高反腐倡廉工作的有效性。

1行政腐败与反腐倡廉：中国的一种现实政治生态呈现

腐败现象发生在各个领域，严重困扰着社会，成为社会热点和人们关注的焦点问题，而行政权力的腐败是导致整体社会污染恶化的罪魁祸首，是一切“污染”之根本。学术界对于腐败的解释，主要从利益交换规律、法律标准、道德标准角度来定义。金太军教授认为行政腐败主要是指国家政府机关以及工作人员，尤其是各级官员，没有履行与被授予权力相应的职责，为牟取私利或所在小集团的不正当利益而非法用权的行为，危害了社会公共利益。

改革开放以来，随着社会的进步和经济的快速发展，行政腐败问题也日益凸显，腐败行为越来越复杂化、隐蔽化。从中国最高人民检察院历年的工作报告中我们了解到，过去二十年间，检察院立案侦查的涉嫌贪污受贿和渎职侵权犯罪的案件数量、涉案人数以及损失挽回数额增长迅速，腐败行为主体正在从基层向中高层领导干部蔓延。当前行政腐败表现出群体化、高官化、巨额化、期权化、潜规则化等特点，对党、国家和社会构成了极大的威胁，严重危及和破坏法律的权威性，侵害了广大人民群众的切身利益。

面对严重的行政腐败问题，近年来我国积极推进腐败的治理工作，在制度建设、党风廉政建设等方面取得了明显的成效，呈现出系统治理、整体推进的良好态势。中国国家统计局民意调查结果显示，1996年以来，群众对党风廉政建设和反腐败工作成效的满意度呈上升趋势。2015年，91.5%的群众对党风廉政建设和反腐败工作成效表示满意，比2012年提高16.5个百分点，人民群众的满意度、信心度以及腐败遏制度创历史新高。

2“委托—代理”：解释地方官员腐败生成的视角选择

委托代理理论是产生于20世纪30年代，兴起于60年代末70年代初的经济学理论，最初主要用于解释公司治理的相关问题。根据詹森（Jensen）和麦克林（Meckling）的定义，委托代理关系实质上是一种契约关系：一个或多个行为主体（委托人）指定雇佣另一个人或一些行为主体（代理人）来代表他们提供服务，在这过程中，委托人会把若干决策权委托给代理人，代理人提供服务的数量和质量决定了其所获得的报酬。在委托代理关系中，我们需要解决的核心问题便是在不确定性和不完全监督的情况下，设计出一种合理有效的契约关系，为代理人提供补偿性激励，促使其选择使委托人福利最大化的行动。由于激励与责任的不一致、信息不对称等原因，委托—代理关系极易发生逆向选择和道德风险问题，在代议制民主国家，如果这种代理失灵发生在公共权力领域，便会产生行政腐败现象。在等级结构中，当权力可沿组织阶梯上下移动时，每一位个体（除了在最末水平上的之外）往往既是委托人又是代理人。我国地方政府官员既要向上接受上级政府的委托，又要向下对选民负责，这导致他们实际上处于一种双重代理的位置。在这种情况下，如何有效地激励和约束地方政府官员就显得尤为重要。从委托代理理论的视角来看，地方政府官员腐败的原因主要有以下三点。

2.1激励或惩治不足

委托代理理论的经济人假设认为，每个经济人都具有理性，都追求自身利益的最大化、具有自利性，政府官员也不例外。作为一个理性的经济人，代理人最后行为的选择取决于他对成本与收益的比较。一般来说，地方官员腐败的个人预期成本主要包括道德成本、懲罚成本和掩饰成本，所获收益一般表现为金钱与权力的扩张，甚至会由于给部门谋取私利的政绩或机构升格而获得职位升迁。当腐败的成本小于其所获的收益时，地方官员便会倾向于选择腐败行为，而如果职位收益的增量大于腐败收益的增量，他便会慎重选择是否采取腐败行为。因此，对地方官员进行有效的激励和惩治，使腐败成本大于腐败收益就显得尤为重要。

另外，由于激励不相容，导致地方官员廉政的动力不足。地方政府官员本应追求公共利益，但公共利益难以观察和量化，缺少有效的考核制度将政府官员个人的努力与其所实现的公共利益相联系，导致激励不足，不能满足政府官员个人的期望值，便诱发了其以权谋私的行为，贪污腐败即为表现之一。

2.2信息不对称

在代议制民主政治中，委托人对代理人的激励或惩治不足是导致腐败产生的主要原因，而信息不对称则为腐败的发生提供了条件。地方官员实际上面对的是多重任务的委托代理合同，他们一方面要维护和发展本地的利益，是当地民众的代理人，另一方面，政府间的层级治理结构使得下级政府又是上级政府的代理人。在从上到下的各级地方政府中，由于公共权力委托代理链条的增大，代理风险也逐级放大。通常情况下，委托人无法了解到关于代理人行为的所有信息，作为代理人的地方官员往往掌握着大量的不为外人所知的内部信息，而这种信息资源恰是作为委托人的上级政府和广大人民群众所不了解的，于是在缺乏有效监督和考核的情况下，代理人就可以通过隐藏自己的行动和信息、“欺上瞒下”来获利，从而产生政府官员腐败屡禁不绝的现象。

2.3利益冲突

在我国，由于地方官员与上级政府和辖区人民的利益追求不一致，导致他们经常偏离上级政府或辖区人民的利益目标，各行其是。总的来看，利益冲突主要表现在三个方面：一是地方政府与上级政府的利益冲突。上级政府着眼于区域整体的发展，统筹全局，管辖的事务范围广泛，而地方政府仅关心辖区内小范围的事务，追求眼前利益，缺乏前瞻性、全局性，这样便导致地方政府对上级政府政策的执行存在偏差，背离上级政府和人民整体的利益目标。二是地方官员与辖区人民的利益冲突。很多地方政府官员政治觉悟不高，在其位谋其私，只一味追求政治地位的长久性、享受职位收益、以权谋私，而人民群众则希望地方政府官员能廉洁奉公、德能兼备，为地区创造更多的社会福利和更快的经济增长，维护良好的居住环境，保持地区稳定。对这种利益冲突的纵容便导致了腐败行为的横生。三是地方政府内部各官员的利益冲突。这里的利益冲突实际上指的是官员个人的政治追求不同。有的地方政府官员立志高远，廉洁执政，全心全意为辖区人民办实事、谋福利，而有一些官员则奉行中庸之道，只求明哲保身，碌碌无为。还有一些则想尽办法以权谋私。这种利益冲突难以调和，而且在同一个环境下执政，具有良好政治追求的官员难免会受到不良政治风气的影响，甚至会被潜规则化，这便导致了更大范围的行政腐败行为。

3中国地方官员腐败的防治对策

凯威特和麦库宾斯讨论了委托人试图解决普遍代理问题所使用的四种措施：筛选代理人、合约设计、监督和汇报、机构检查。这四种措施对解决当前我国地方官员的腐败问题具有重要的启示和借鉴意义。下面将从四个方面讨论治理地方官员腐败的对策建议。

3.1完善绩效评估制度，合理筛选代理人

如果要选择一个地方政府官员来从事所委托的管理地方事务的任务，选民和上级政府可以通过比较多个候选人以前的行为和绩效表现来减少逆向选择的问题，筛选出相对合理的代理人。因此，有必要建立一个健全的绩效评估制度，将绩效评估结果与职位晋升制度相结合，制定出动态的综合评价指标体系，在公平有效的规则下，定期对地方官员的工作业绩进行评估，并根据评估结果做出相应的工作调整和职位变动，杜绝以往由少部分领导直接决定职位变动的情况，避免职权滥用和任人唯亲，从而筛选出合适的地方官员。另外，将合理有效的绩效评估机制与奖惩机制相结合，一定程度可以上解决奖惩与工作表现不相称的问题，促使地方政府官员廉洁勤政。

3.2科学界定地方政府职能范围，规制官员行为

麦库宾斯提出了立法机关可用以抵消逆向选择，特别是道德风险恶果的两种方式：一是由立法机关对特定法规的管辖范围进行界定；二是由立法机关界定执法的程序要求。如果中央政府限制了地方政府可供选择的管辖目标范围，也就限制了行政官员的大量自主决策权，从而有效遏制权力寻租行为。2013年李克强总理在国务院廉政会议上指出，简政放权是反腐倡廉的良药。当前我国要继续推进地方政府职能转变和机构改革工作，进一步改革行政审批制度、简政放权，把该放的放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位，科学合理界定政府职能。

另一方面，还要从法律上对地方官员的行为进行规制，确保公共权力的正确行使，增加腐败的道德成本和惩罚成本，规范领导干部的廉洁从政行为。我国坚持依法治国基本方略，逐步形成了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败和廉政建设法律法规制度体系，今后应该更加注重法律法规制度的贯彻实施，并根据新形势的发展需要继续制定新的、修订原有的反腐败和廉政建设法律法规制度，使之不断发展和完善。

3.3增强行政过程透明度，完善监督机制

委托—代理关系中存在着信息不对称性的弊端，为了消除地方政府与中央政府和公众之间的信息壁垒，地方政府要主动进行信息公开，增强行政过程的透明度，通过权力制衡监督来增加腐败的博弈成本，预防腐败。上级政府和地方选民可以要求地方政府机构进行信息公开，事先将地方政府将要采取的行为通知给可能受影响的第三方，宣布其行动意图，这样便会引起人们对该行动的评论，进而促使各方引入证据支持相关议题。事实上，这就创立了一种预警制度，使委托人对代理人的行为有所警惕，同时管理程序还产生了一个时滞，使委托人能深入考察代理人的行动方案，避免不合法、不合理的行政行为。

机构检查也是监督机制的一部分，通常要求拥有权力否决或阻止特定代理人行为的其他代理人进行，即代理人之间的监督。在我国，对地方政府官员腐败的机构检查主要是司法监督和行政监察。一方面，要改革和完善司法监督体制，对司法机关的工作机制和人财物管理体制进行改革，逐步实现司法审判和检察与司法行政事务相分离，从制度上保障司法机关依法独立公正地行使司法权。另一方面，要理顺行政检察部门与同级政府之间的关系，把监察部门升格为仅次于同级政府的地位、享有高于同级政府部门的权力、隶属于上级监察系统的监察机构，监察系统领导人员的任用、调动、升降须征得上级监察部门的统一，并赋予其独立的办案权和处置权，使之依法独立开展行政监察。

3.4加强思想政治教育，协调利益冲突

任何社会秩序本身都是由外化的操作规则和内化的价值规则两部分组成的，操作规则是价值规则的对象化，价值规则是操作规则理性的内在根据，以及对这种合理性的论证与说明。前面我们提到的路径选择主要是从操作层面展开的，而思想政治教育作为社会政治建设的重要内容，只有当它在广大地方政府官员的意识形态深处奠定了稳固的价值合理性的基础下，才有可能产生一种内在动力。因此，对政府官員进行深入的思想政治教育在反腐倡廉工作中必不可少。

利益冲突之所以产生，究其根本原因是利益主体纵容了自身行为，使其通过一种错误的方式来表现。因此，抑制利益冲突的根本途径还是要靠约束利益主体的行为，而最有效的方式就是通过教育。一个素质良好的地方政府官员不仅应当将整体利益目标放在第一位，也应当成人民的好公仆，同时具备大局意识和为人民服务的精神。各级地方政府要将思想政治教育与政府行为和政策精神相结合，通过思想教育来从根本上控制利益主体的行为，缓解利益冲突，抑制腐败的产生。

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