关于我国扶贫的几个问题

闫婷

摘要：贫困是世界性课题。学术界对贫困的根源及消除贫困的方法已经产生共识，即贫困在于资金不足，治理贫困最佳的方法为投入资金。本文以此为理论依据，界定了我国扶贫资金的提供者主要是政府，扶贫投入的效益问题就是财政扶贫投入的效益问题，扶贫制度设计和机构组织对扶贫效益的影响及相关建议。

关键词：财政资金；投入效益；扶贫

中图分类号： F323 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-00-01

一、消除贫困的共识：资本注入

贫困是世界性课题，国外现代贫困理论普遍认为贫困的根源在于资金的不足，系统内部无力打破 “穷者愈穷”循环，需要外部资本的注入。例如美国哥伦比亚大学教授纳克斯认为贫困国家普遍存在低收入、低储蓄导致社会资本缺乏的供给面资金不足与低收入、低购买力的需求面资金不足，这种供给与需求的“双重不足”相互作用使得贫困国家陷入恶性循环中难以自拔（纳克斯，1953）。美国经济学家纳尔逊在其发表的《不发达国家的一种低水平均衡陷阱》一文中指出：发展中国家人口的过快增长是导致人均收入难以迅速提高的陷阱，破解这个陷阱需要大规模投资，当投资和产出超过人口增长时，人均收入就能够实现大幅度提高和经济增长（纳尔逊，1956）。那么，资金如何使用才能够减少贫困呢？瑞典经济学家缪尔达尔认为发展中国家必须在教育、卫生、收入支援政策等方面投入更多资金，强调政府干预的必要性（缪尔达尔，1991）。而赫希曼认为投资应该选择那些创新能力极强、有较大发展前途、利润率相对较高的主导部门和产业，这样投资就可以传递到其他部门或产业，通过“连锁效应”诱发其他部门投资（赫希曼，1991）。

二、我国扶贫资金的来源：财政资源

我国政府大规模、有组织地扶贫工作始于1980年中央财政设立的“支援经济不发达地区发展资金”专项，主要以政府投入为主、其他社会主体投入为辅的形式开展。政府扶贫尤其是中央政府对扶贫工作一直以来持续、稳增的投入，被认为是我国扶贫工作成绩斐然的重要原因。据调查，按照现行农村贫困标准衡量，我国农村贫困人口已经累计减少7亿。与之对应的是不断增加的财政投入，根据《中国实施千年发展目标报告（2000-2015年）》，2000-2014年中央财政累计投入专项扶贫资金2966亿元，年均增长达到11.6%。

资源是有限的，财政资源亦是如此。政府在集中资源流入扶贫领域时，两个问题必须思考。首先，应当考虑将有限的资源集中由政府支配或者交给其他经济主体支配，何者更能促进贫困地区经济的发展和社会财富的增加，即何者更有效率。只有当政府扶贫效益更大时，政府扶贫才是对社会有益的；其次，考虑的是资源的分配问题。有限资源投入何方能够产生更大的扶贫效果，何方更能够实现脱贫的最大化，即何方更有效率。针对第一个问题，财政扶贫更为适合我国国情。因为我国总体上还属于“自产国家”（史锦华，2016），税收大部分来自国有经济，资源大部分掌握在国有经济手中，其他经济主体难以负担此项重任。从数据上看也证明了这个观点，当前我国的扶贫资金主要来源是中央财政扶贫资金、以工代赈、中央扶贫贴息贷款、中央专项退耕还林还草工程补助、省级财政安排的扶贫资金、利用外资以及其他扶贫资金等；这些资金来源除利用外资以及其他扶贫资金外，均来自于国家财政。根据历年的中国农村贫困检测报告，国家财政负担的扶贫资金比重占整个扶贫资金的70%-80%；其中，中央财政占据主导地位，比重高达60%-70%。因此，第一个问题就从“效率衡量”变为“实力衡量”，我国反贫困的主要手段必然是政府援助为主。既然我国反贫困主要依靠的是财政资源，那么第二个问题就变为财政扶贫资源分配效率问题了，因此在我国国情下扶贫投入的效益问题可以称为财政扶贫投入的效益问题。

三、影响财政扶贫效益的重要因素：制度及机构

资源稀缺性往往会表现为财政收入不能满足财政支出，财政支出又不能满足公共需要，这意味着是使用财政资源必须要考虑其效益。那么就会要求财政支出的安排和使用必须效率优先，厉行节约。在扶贫领域，财政扶贫资金投入的使用效益可以概括为“少花钱、多减贫、能持续”。想要实现这一目标，制度和管理是决定因素。没有制度的有效供给和机构组织的高效执行，那么扶贫投入的效果将会大打折扣。

四、建议

1.建议强化顶层设计，建立贫困地区脱贫评价指标体系，科学测算政策与资金配备。一是进一步完善顶层设计，摸清现阶段区域内脱贫工作的基本情况和进展，充分听取基层工作者的想法、实事求是调查研究，修改不科学、不符合实际的政策目标和要求；二是建立脱贫指标评价体系，按轻重缓急、突出重点原则配套政策和资金。脱贫指标体系可以分为共性指标与个性指标，各地方可以结合本地区贫困状况进行指标的选择，因地制宜搭建起个性化脱贫指标体系作为脱贫评价标准。在此标准之下，进行资源的统筹与分配，增加扶贫投入效益；三是明确扶贫政策和扶贫资金的使用细则。扶贫政策和扶贫资金是主要的脱贫手段和工具，为了更好的利用这些政策和资金，相关部门应该在如何提供更清晰、明确的操作细则方面下功夫，同时出台对应的文件作为执行依据；四是政策应更有针对性。对不同类型的贫困人群设定不同的扶贫政策。

2.增强扶贫部门统筹协调能力，完善机构职能和组织体系。一是理清组织机构，明确牵头部门、执行部门、相关部门的权责与分工，建立主要领导负责、其他部门联合办公制，合理配备人员编制和经费等物质保障；二是建立部门间统筹和协调机制，减少因信息不对称造成的执行受阻；三是不断加强扶贫队伍建设，提高专业技术能力和执行能力。围绕扶贫工作开展的需要，加大扶贫理论和经验推广力度，引进（或抽调或兼职聘请）与扶贫相关专业的专业技术人才，提高精准扶贫的执行力；同时提高基层队伍的工资和待遇，实行特殊津贴制，建立激励機制，增加扶贫工作积极性，减少扶贫工作者的后顾之忧。

作者简介：闫 婷（1983-），女，汉族，辽宁沈阳人，辽宁行政学院经济学教研部讲师，博士，主要从事财政理论与实务研究。