深化综合改革视域下高校行政效能提升的路径探究

薛昭曦

(福建医科大学党委办公室、校长办公室，福建福州350122)



深化综合改革视域下高校行政效能提升的路径探究

薛昭曦

(福建医科大学党委办公室、校长办公室，福建福州350122)

对照现代管理学中的效能理论，分析高校行政管理存在认识不足、服务意识淡薄、跟踪问效乏术、信息化水平不高等问题，提出需要从转变观念、改进作风、提高管理队伍素质、完善监督和绩效评价机制、增强互联网思维等路径和策略入手，提升行政效能，保障和驱动综合改革纵深发展。

行政效能；综合改革；高等院校

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深化教育领域综合改革”总体要求后，我国高校正在开启一场综合改革的空前浪潮，“综合改革”日益成为近年来高校发展的重要语境。这场改革突出“全面”的背景，按照“深化”的要求和“综合”的方向，呈现出系统性、整体性和协同性的特征。高校深化综合改革旨在破解发展的现实困境，通过资源的重组、配置和优化，进一步完善内部治理结构，实现人才培养质量和整体实力的提升。内部治理结构改革包含了人才培养模式、人事制度、教学管理、科研管理、行政管理等方面的改革。笔者发现，许多高校在以人才培养模式和教学科研改革为核心的改革实践中，常常忽视了行政管理改革，从而在整体上制约了综合改革的深入推进。当前，面对高等教育深刻变革的新常态，要求高校亟需转变管理理念、优化管理机构、探索管理新途径，从而整体提升行政效能，这既是深化综合改革的题中要义，也是推动综合改革的重要保障，具有双重意义。

一、高校行政效能建设的现实反思

何为效能？效能与效率有较大的区别。传统认知中，谈到高校行政管理时，通常关注的是管理的效率，即投入产出之间的比率。而现代管理学认为，效率作为衡量管理绩效的标准具有一定缺陷。原因在于，效率仅仅是一种比值，只有经济学意义上的成本与效益比，其中没有包含任何的价值判断，无法真实判断管理成效如何。而效能指向一种综合性评价，既包含效率，又关照了质量和成效。高校行政效能是“基于行政服务理念，围绕高校行政目标、行政管理部门依法行政的能力、水平、程度，以及由此产生的经济、社会、政治等方面的综合效益”[1]，它综合体现了效果、效率和效益。随着高校综合改革的不断深化，对行政效能提升提出了更高的要求。建设一流的高校，必须要有一流的高校管理机关，一流管理机关的核心评价标准是效能[2]。目前，国内许多高校，尤其是地方性院校，在行政管理上存在着一些突出问题，呈现出行政效能低下、监管弱化、提升乏术的状态，某种程度上制约了高校事业的整体性发展。

(一)对行政管理的地位、作用和专业性认识不足

1.高校行政管理的地位日益“边缘化”。由于过分强调行政管理的“附属”“服务”等功能，高校行政管理工作普遍处于“次要”的尴尬境遇。与教学育人、科研育人、文化育人等相比，管理育人的理念尚未树立。行政管理经常被认为是“小儿科”，是一种简单的、初级的、可有可无的工作，无非是“打打杂”“跑跑腿”。许多高校行政管理还停留在传统的粗放的方式上，思想上比较保守陈旧，管理服务理念落后。

2.高校行政管理的作用被“小看”。行政管理工作是高校全局工作的关键环节，提高行政管理水平，才能更好地服务和保障人才培养中心工作。相反，没有科学合理高效的行政管理，教学、科研、学科建设等方面工作都会受到严重制约。但由于师生对行政管理的固有印象，行政管理的意义经常受到误解，严重影响了行政管理作用的发挥。

3.行政管理的专业化步伐缓慢。深化综合改革，要求高校要有一只专业化的行政管理队伍。但从许多高校的实际情况看，行政管理队伍专业化的步伐缓慢，学术权力与行政权力混淆现象普遍存在。现代大学制度的内在要求是“改善内部管理结构，合理配置好高校内部行政权力和学术权力”[3]。有些高校往往混淆“教授治学”与“教授治校”的关系。特别是一些高校实行了“双肩挑”机制，允许拥有一定学术地位的教授兼任行政管理干部，这对行政管理有一定的好处。但是，由于身兼多职，双肩挑干部在时间和精力上都难以保证全身心投入行政管理事务，对高校发展规律和提升行政管理水平思考不多，在一定程度上也影响了行政管理的专业化水平。专职管理干部因没有经常进行专业化培训，懂管理、善管理的“治校专家”普遍匮乏，在一定程度上也导致了行政效能的低下。

(二)行政管理的服务意识淡薄

高校行政部门的管理对象主要是教师和学生，“服务”是管理的出发点，也是最终归宿。搞好服务、做好保障是行政管理思维的基本始点。但目前高校行政管理与服务方面普遍存在着：行政的“管制”思维占据主导地位，官本位意识还未根除，公仆意识和服务意识还没有外化为行动自觉；在开展服务工作时，“个别人员位置把握不正，习惯发号施令，冷言淡语，工作的责任心、主动性不够，以自我为中心”[4]，忘记了行政部门工作的根本宗旨是为教学、科研、师生服务，时常存在“门难进、脸难看、事难办、话难听”的现象；工作优化机制和渠道没有建立，对于师生员工的合理请求，以简单对付为主，办事程序设置比较繁琐、流程欠合理，工作承接性不强，计划性、指导性的管理思维依然没有真正被服务性、制度性的管理思维所取代，经常淡忘服务的主导性，缺乏人性化管理；各自为阵现象比较普遍，行政分工越分越多，功能越分越细，但职能部门之间密切配合、协同作战的能力较差，经常以部门利益为标准，忽略了学校的全局利益和长远利益，存在上推下卸、互相推诿的现象。

(三)行政管理缺乏跟踪问效

高校行政管理有时重部署、轻落实，对于上级重要文件和重要会议精神，往往停留在口头强调、文件转发。对于上级部门部署安排的任务，行政管理部门简单分解后摊派给二级单位，缺少推进机制、监察机制和反馈机制，对具体执行部门和二级单位落实情况和落实质量缺乏有力的跟踪问效。管理部门平时忙于参会、发文、应付检查，在工作部署上，往往存在“以会议落实会议，以文件落实文件”，许多政策到了基层推不动、难落地。有些管理部门“作风虚浮，作出决策前往往以会议代替调研，发出的文件不认真落实，形同虚设”[5]。还有一些管理部门工作计划性不强，临时开会过多，文件发放随意，使二级单位疲于应付。管理部门虽然也都建立了效能督查机制，但也无法调动基层积极性，二级单位在具体执行过程中我行我素现象仍然存在。

(四)信息管理缺乏统一平台

随着“互联网+”时代的到来，迫切要求高校在综合改革中加快提升行政管理的信息化水平。虽然，许多高校行政管理已经迈入信息化时代，传统的管理手段基本上被智能化管理所取代，但是行政管理的信息化水平还不够高，信息管理各自为阵现象比较严重，缺乏统一集成的数据平台，信息共享度较低。许多高校在行政管理、教务管理、科研管理、学生管理等方面都有各自成熟的数据管理系统，但彼此之间缺乏呼应，数据资源整合利用能力较弱，缺乏“大数据”管理的思维和手段。师生常常要为同样一个数据反复填报，相关管理部门之间缺乏信息共享机制，造成了信息孤岛。这种单兵作战式的信息化管理手段已经难以满足现代高校管理的需要，严重影响了行政效能的提升。

二、提升高校行政效能的路径和策略

当前高校深化综合改革的语境对行政效能提出了更高的要求。首先，提升行政效能是完善内部治理结构的必然要求。高校综合改革要求从原来的外延扩张向内涵发展转型，更加注重发展的质量和效益。因此，在行政管理上，高校要改变原先的外在依赖性，实现由“政策驱动”向“内需驱动”转型，探索和建立适合高校自身特点的行政管理模式。其次，提升行政效能是推动综合改革的重要保障和抓手。许多高校的综合改革已经踏入深水区，面临着利益格局的重新调整，改革过程必然会出现许多新问题，遭遇现实的困难，如果缺乏强有力的行政管理或者行政效能低下，势必会使改革停滞不前，容易在困难面前妥协，甚至“开倒车”。提升行政效能不仅是一种价值导向，更是一种科学理性的工具。因此，建立高效能的行政管理服务体系，是综合改革的强大保障，也是科学抓手。最后，提升行政效能是适应高校行政管理新常态的内在需求。高校行政管理发展正处在革旧鼎新的阶段。从这几年高校招聘管理人员情况看，对学历和专业要求越来越高，硕士研究生加入行政管理队伍已成为新常态，许多部门甚至要求招收博士研究生。可以说，高校行政管理队伍越来越朝着高素质、专业化的方向发展。高校的管理工作，不能还停留在“打打杂”“跑跑腿”的初级阶段，更要改变“庸懒散浮拖”的工作作风，为充分培养好、使用好这支高素质“生力军”树立榜样，营造良好、高效的管理环境。

高校行政效能的提升已经成为深化综合改革的当务之急。提升高校行政效能，为高校的内涵发展、转型发展和特色发展提供更高质量的管理服务，可以选择以下的路径和策略。

(一)转变观念，切实重视行政管理工作

1.转变传统行政管理理念。高校要尽快转变对行政管理的固有偏见，扭转行政管理是“低级事务”的观念，充分肯定和保障行政管理的地位，将管理育人作为学校人才培养的重要环节，建立完善的行政运行机制。要健全人才稳定机制和激励机制，在编制配置、进人用人、经费划拨、激励和分配等方面予以统筹兼顾，不断优化外部条件，在法律和相关制度上保障管理人员的合法权益，保证行政管理者享受相应待遇，有明确的发展渠道和空间。

2.善于发挥行政管理的作用。在推进高校综合改革进程中，切实重视发挥行政管理的功能和作用，在科学决策、依法依规施策以及改革的过程与目标管理上，运用现代管理的有效手段，确保综合改革朝着正确的方向有序推进。

3.树立“专业化”的管理理念。专业化管理是服务型管理的基础和保障。有学者明确指出，高校去行政化的本质是行政专业化，并非不要行政管理，而是要处理好行政权、教育权和学术权的关系，实现三者分离，同时提高行政服务师生、落实教育和学术决策的效率[6]。行政管理的专业化是构建现代大学治理体系的核心环节。高校要尽快实现行政管理向专业化甚至专家化的方向转型，在行政管理队伍和行政管理手段上实现专业化，从而在根本上提高行政效能。

(二)改进作风，提高服务水平和能力

1.切实树立以人为本的服务理念。管理是一门理解人、发现人的学问。尤其在高校，更要求管理者以人为本，以师生为本，在制定政策和执行政策时，要以师生的利益为根本出发点，要给予教师和学生更多的人文关怀，注重发挥他们的主人翁精神。

2.完善制度体系建设，保障服务有章可循。高校行政管理要进一步形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的机制，继续完善以大学章程为统领的制度体系建设，善于运用法治思维，让法治思维、制度思维渗透到服务思维中，为改革发展提供规范和秩序，让管理服务和决策更加民主科学、公开公正，真正使管理服务有章可循、有理可据，从而保障行政效能的提升。

3.切实转变行政作风。加强作风建设，为行政管理营造更加风清气正的良好氛围。要从加强行政管理人员思想政治教育入手，严格遵守中央八项规定精神，拧紧思想开关；要把作风建设与党风廉洁建设相结合，强调依法行政，在行政管理工作中坚持公开、公平、公正，规范办事流程，提高办事效率；要深入开展反腐倡廉宣传教育，加强校园廉洁文化建设；要健全惩防体系建设，加强对重点岗位和关键环节的监督。

(三)多管齐下，提升行政管理效能

1.提高行政管理队伍素质。“人”是管理活动中的重要因素，行政管理的现代化，首先是人的现代化。在深化高等教育综合改革背景下，高校要尽快让行政管理者走向专业化，培养一支专业管理素养高、精干、高效、相对稳定的“专家型”行政管理队伍。这不仅要求管理的文凭化，更关键是实现管理行为的专业化[7]。要重视和加强行政管理人员的行政素养，包括政治素养、专业素养、理论素养、人际沟通素养、文字素养等；要建立分层分类的培训体系，针对不同类型、不同知识结构的管理人员，采取有针对性的管理知识和素质培训。

2.加强跟踪问效。效能是多因素构成的综合性结果，效能督查是“对实现行政管理目标的能力及产生的效率、效果、效益的综合性监督检查”[8]。高校要尽快区分效能督查与廉洁监察的不同功能，杜绝以廉洁监察代替效能督查。要坚持以问题为导向，寻找制约工作效能发挥的因素，从而为下一次行政任务提出更加优化的方案，不断提高行政管理的执行力。要成立专门的效能督查部门，保证人员独立和经费独立，除了对日常的行政事务进行跟踪问效外，还要加强效能研究，及时提出效能优化解决方案，从而促使综合改革不断向前推进。

3.健全行政效能绩效评价机制。健全完善的责任体系是行政效能提升的重要保障，建立人人履责、人人守责、人人尽责的责任机制才能推动行政工作顺利实现既定目标。在深化综合改革过程中，高校要尽快完善更加严格的工作责任制，明确划分责权，防止工作中出现敷衍塞责、拖拉扯皮、争功诿过的现象。要探索建立明确的岗位职责、首问责任制、失职追责问责制、限时办结制、纠错容错制等；要根据高校行政管理职能的调整和变化，不断丰富完善责任体系，使之成为一个动态相适的保障机制，从而约束人、督促人，最终达到激励人、提升效能的目的；要紧紧依据责任来划分和确定管理绩效，根据每个人所承担的职责大小以及履责、尽责的情况来决定绩效大小。

(四)更新技术，增强行政管理互联网思维

技术和工具是提升行政效能的物质保证。虽然高校是知识和人才汇集的地方，但相比于教学、科研工作而言，行政管理的技术手段相对落后。在现代行政管理活动中，要想大幅度提升行政效能，很大程度上取决于是否树立了互联网思维，能否有效地运用现代科学技术和现代管理方法。时代发展日新月异，高校行政管理事务较之从前更加繁杂，需要综合处理的信息剧增，如果仍旧采取传统的手工操作方式，显然无法适应高校管理的新要求。因此，高校要尽快在管理中引入互联网思维，把行政效能提升纳入到信息化校园建设的规划中加以考虑。要加强硬件设备建设，引入信息技术手段，建立电子政务管理体系，有效使用电子计算机和人工智能设备等处理行政事务；要加强数据库统一规划，整合校内数据库资源，发挥信息集成效应，并善于使用大数据为管理决策、施策提供更加科学的数据支撑。这样不仅可以大大提高行政效能，还能够降低管理成本，规范业务流程。

三、结 语

高等教育发展进入新的历史时期，高校行政管理队伍作为深化综合改革的重要参与力量，越来越要求其往职业化、专业化、专家化的方向发展。管理机制的好坏将直接影响到改革目标的实现，而提升行政效能不仅是行政管理工作的本质要求，更是改革的驱动力。高校要尽快将行政管理机制改革纳入到内部治理结构改革中，重点部署，精准施策，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成责权一致、分工合理、决策科学、手段先进、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

[1]邓爱华.高校行政效能现状与提升原则[J].扬州大学学报(高教研究版),2013,17(6):60-62.

[2]于 光，董铁柱，刘 焱.提升高校机关管理效能的思考[J].北京教育(高教版),2010(3)：41-42.

[3]王文杰.“专家治校”与高校行政管理者的职业化与专业化[J].高校教育管理，2013,7(1):40-43.

[4]宋 影.加强高校机关作风建设的思考[J].思想政治教育研究，2009(6):119-121.

[5]陈树冬，张 佳，佟林杰.高校机关效能建设的问题与对策研究[J].学理论，2011(6):158-160.

[6]熊丙奇.去行政化本质是行政专业化[N].中国教育报,2015-03-10(1).

[7]孙 萍.高校管理现代化与管理队伍专业化研究[J].闽江学院学报,2014(3):56-60.

[8]马传谊,夏传芳.高校行政效能监察的模式探寻及现实意义[J].长春工业大学学报(高教研究版),2012,33(3):32-35.

(编辑：常志卫)

2017-02-17

薛昭曦，男，研究实习员，文学硕士。研究方向：高等教育研究。

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