假释决定过程中的检察监督探讨——基于宜昌市的调研

黄利红， 胡金鑫， 杨 娟

(1. 三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002； 2. 宜昌市人民检察院， 湖北 宜昌 443002)

假释决定过程中的检察监督探讨
——基于宜昌市的调研

黄利红1， 胡金鑫1， 杨 娟2

(1. 三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002； 2. 宜昌市人民检察院， 湖北 宜昌 443002)

作为一项重要行刑工具的假释制度，在决定过程中存在检察监督的缺失， 主要表现为作为假释决定主要依据的服刑人员考核没有纳入检察监督的范围，检察机关审查提请假释的法律规定操作性不强，法律没有细化和明确检察机关的调查权和提请权，结合实践中部分地方的探索，建议检察监督关口前移,检察机关全程参与刑罚执行机关对罪犯的计分、奖励等考评以及假释的申报与评定、裁判等，立法上明确赋予检察机关假释监督的调查权、假释提请权、不当假释裁定抗诉权。

假释； 检察监督； 调查权； 提请权； 抗诉权

一、假释决定过程中检察监督的必要性

假释制度的实施具有非常重要的意义和作用，但是在司法实践中，假释反映出来的问题越来越多，徇私舞弊、滥用职权、违规违法办理假释呈愈演愈烈之趋势。假释这一行刑过程中的有效工具并没有实现立法者有效促进罪犯改造的初衷，却成为犯罪官员、有钱人逃避刑律处罚的一个重要手段和工具，使假释异化为“提前释放”，导致司法腐败频发，司法不公现象，严重影响了刑罚的权威性和我国社会主义的法治形象。

据《山西晚报》2011年5月17日报道，全国当时在押犯每年有二至三成可获减刑，但同为在押犯的贪腐高官获减刑、假释和保外就医的人数要大大高于该比例。另据《长江日报》2012年4月16日披露，全国判刑的省部级官员共计100多人，除了个别判处死刑者外，服刑者大多数获得了减刑、假释和保外就医。对此，社会公众普遍认为，好不容易判了重刑的贪官，却接二连三地被减刑、假释和保外就医，轻松出狱，这让政府公信力大大下降。因此，对于其中的假释工作必须加强监督，其中加强假释检察监督是防治假释滥用的有效屏障，据检察机关的统计数据显示，2008年至2013年，全国检察机关共监督纠正刑罚变更执行不当68776人[1]，特别是强化假释决定过程中的检察监督，使其充分发挥监督功能和作用。笔者经过较长时间思考，并结合自己的实际调研，在深入了解假释决定过程中检察监督现状的基础上，结合相关理论和立法提出了相应的建议。

二、假释决定过程中检察监督存在的问题

1.作为假释决定主要依据的服刑人员考核没有纳入检察监督的范围

服刑犯罪人员的日常行为考核是对其是否予以假释的主要依据，而目前，全国各地对服刑犯罪人员在服刑期间的行为表现如何进行考核，包括考核依据、考核方式方法等，现行法律法规和司法解释均没有明确的法律规定，主要依据还是1990年司法部制定的《关于计分考核奖惩罪犯的规定》以及各省、市和自治区根据此规定结合本地实际制定的《计分考核奖惩罪犯规定实施细则》和《罪犯考核与奖惩办法》。为了便于操作，各地监狱还会结合本监狱的实际情况对上述制度规定进行细化，增强其操作性。而对犯罪服刑人员予以计分奖惩的规范性文件以及犯罪服刑人员的岗位调配等对其计分考核具有重大影响的环节，往往将检察监督排除在外[2]。

2.检察机关审查提请假释的法律规定操作性不强

我国新修改的刑事诉讼法和2013年元月1日实施的《人民检察院刑事诉讼规则》第六百四十九条规定，人民检察院在收到执行机关抄送的假释建议书副本之后，应当逐案、仔细地进行审查，一旦发现假释建议提请不当或假释提请违反法定程序的，人民检察院应在十日内在向执行机关提出书面纠正意见的同时，还应向审理该假释案件的人民法院提出书面检查意见。2014年7月21日最高人民检察院第十二届检察委员会第二十五次会议通过的《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第十条对假释检察监督作出了明确而具体的规定。

从规范层面来看，上述这些规定对检察机关如何进行假释检察监督作出了较为明确的规定，但从司法实践中发现，上述这些规定不具有可操作性，或者说可操作性不强，进而导致各地检察机关对假释检察监督的审查方式不统一，甚至出现极个别监狱以现行法律法规无明确规定为借口，不配合驻监所检察室工作人员对其所提出的假释决定进行的检察监督，致使假释检察监督无从下手。这种操作性不强主要体现在以下几个方面：

一是从假释案件的呈报来看，《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院办理减刑、假释案件规定》对假释的审查方式是逐案进行审查，而其前提必须要能够做到一案一报，也就是说，对于假释案件，一旦满足假释的法定条件，就要及时申报，提出假释建议书并把假释建议书副本送达人民检察院，以便对假释情况及时进行检察监督。而司法实践的实际情况是，由于受财力等条件的限制，监狱机关对拟减刑假释的案件一般采用一个季度一报的方式，监狱每一季度召开一次监狱长办公会议，对申报的假释案件予以研究，决定是否实施假释，制作并向人民检察院抄送假释建议书，接受检察机关的检察监督。而这种一季度一报方式，使得需要决定减刑、假释的案件非常之多，我们通过对宜昌监狱的调查发现，宜昌监狱每季度呈报的减刑假释案件平均在80～100件左右，这么多减刑假释案件要求检察院在短时间内逐案进行详细的监督审查，因受时效、人力等条件的制约基本上不可能做到。

二是从审查内容来看，检察机关是仅审查提请假释建议书副本，还是审查包括卷宗材料在内的详细案卷情况，现行法律法规均没有明确规定。如果有权审查卷宗材料，但此时的卷宗材料已随案送至有管辖权的中级人民法院，如何审查卷宗材料又成为一个现实问题和难题。尤其是现行法律法规没有明确规定检察机关在审查监狱提请的假释案件中发现存在违法甚至是犯罪问题时所应享有的调查权，导致假释检察监督的手段疲软，监督成效不佳。

三是从审查时间来看，提请假释的案件是在经过监狱长办公会议讨论决定之后，在呈送有管辖权的中级人民法院的同时，才向检察机关抄送假释建议书副本。检察机关也只有在接到假释建议书副本之后才能介入调查，即使能够发现问题，根据法律规定提出书面纠正意见敦促监狱撤回假释建议书，监狱方通常也会以案件已经过监狱长办公会议讨论形成决议，向法院撤回审批程序繁琐为由相对抗，导致假释检察监督的权威性受到损害[3]。尽管《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第五条规定，检察机关在执行机关提请前就应当介入假释案件，对执行机关移送的案件材料及时进行审查，其主旨就是为了避免检察机关只对假释建议书副本进行审查，不审查案件材料，难以发现存在的问题，起不到监督作用，致使假释监督流于形式这种现状。但是，由于种种原因，在司法实践中，检察机关很少在执行机关提请前介入假释案件。

3.法律没有细化和明确检察机关的调查权和提请权

驻监所检察室对假释的检察监督主要是通过对执行机关移送的假释材料进行审查予以监督，而没有明确赋予假释检察监督的调查权，使得假释检察监督乏力。尽管根据《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第六条第一款、第三款、第四款的规定，人民检察院对职务犯罪罪犯，破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯，黑社会性质组织犯罪罪犯，严重暴力恐怖犯罪罪犯，或者其他在社会上有重大影响、社会关注度高的罪犯的假释提请应当予以调查核实；对假释考验期长、起始时间早、间隔时间短或者实际执行刑期短的罪犯的假释提请应当予以调查核实；对考核计分高、专项奖励多或者鉴定材料、奖惩记录有疑点的罪犯的假释提请应当予以调查核实。但是，这种调查也只是事后调查，仅仅是对拟提请假释的书面材料审查监督的一个补充，而且，这些规定也仅仅是粗线条的，对于检察机关如何开展调查，这种调查享有何种权力和义务，可以采用哪些调查方式等等均没有作出具体的规定，这致使假释的检察监督作用也就得不到有效发挥。

按照现有法律规定，假释的提请权归属于刑罚执行机关即监狱方，法律虽然赋予了检察机关对刑罚执行机关提出的假释建议具有审查权，这只是对刑罚执行机关提请假释的一种被动监督[3]。而在司法实践中，依靠这种被动监督的形式，是不能很好发挥检察机关的假释检察监督功效的，很多情形需要检察机关发挥其主观能动性，主动承担起监督职责才行。

三、假释决定过程中检察监督完善的实务探索

长期以来，宜昌市人民检察院十分重视假释检察监督工作，取得了一定的成绩，尤其是在假释决定过程中同步检察监督工作方面探索出了具有一定特色的经验和做法。

1.监督关口前移

检察机关全程参与刑罚执行机关对罪犯的计分、奖励等考评，驻监所检察室从计分开始，一季度一考核，若有特殊情况，一年之中连续有4个表扬，符合条件的可申报假释。检察院驻监所监察室现有2名工作人员对平时计分表现进行巡检，如在巡检过程中发现有问题及时予以纠正。

对监狱进行全程监控，驻监所检察室对每一个角落都有全方位的监控设施，通过全程监控对服刑人员的平时表现予以全程监督，对监狱所有的监控资料至少保存一个月，每天均要浏览前天及晚上的监控情况，根据工作要求，逐渐实现检察室对监所每十五分钟巡检一次，发现问题及时通报和纠正。

2.全程参与假释的申报与评定

检察机关从监区申报假释起就和监区干警一起商量讨论，全程参与监督重点人员的假释申报与评定，尤其是对涉黑、职务犯罪等犯罪分子的假释，重点关注，从严把握。如原领导干部郑某，就有很多领导关注，打招呼，要求对其予以假释，但经过仔细的审查，认为条件不够，没有执行。其流程基本如下：经过监区和驻监检察人员的讨论同意后，把拟假释的人员名单报到监狱刑罚执行科，初步审查程序间隔期是否够条件，表扬、计分是否符合要求等，在审查过程中，驻监所检察人员全程参与，并对职务犯罪、涉黑等三类犯罪重点审查；然后返回监狱，把分管领导同意的减刑假释名单提交给监狱办公会，对假释名单根据条件进行研究讨论，决定是否假释。在这个过程中，驻监所检察室检察人员全程参与其中。

宜昌市人民检察院通过列席假释评审会议，发现刑罚执行机关假释提请不当的，还会及时发出检察建议书。如2013年11月11日，宜昌市人民检察院驻宜昌监狱监察室检察干警列席宜昌监狱2013年第三季度减刑、假释评审会议后，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定，对拟提请减刑、假释案件依法进行了审查。经审查认为，宜昌市监狱第五监区对罪犯代某提请假释的意见不当。罪犯代某，男，现年38岁，因受贿罪于2011年1月16日被判处有期徒刑5年，2011年3月3日入监服刑，现余刑1年8个月。该监区依据代犯获得表扬4个(2011年4季度，2012年第2季度、3季度，2013年1季度)和监狱积极分子1个(2012年度)的奖励情况，对该犯提请假释。宜昌市人民检察院经审查认为：代犯至今服刑未满3年，按照有关规定，还未达到法定条件。为此，宜昌市人民检察院发出检察建议书建议：对其推迟提请假释呈报[4]。

宜昌市人民检察院列席假释评审会议，若发现刑罚执行机关提请假释存在违法情况的，还会及时发出纠正违法通知书，对其予以监督。如2013年4月18日上午，宜昌市人民检察院驻监监察室干警接到监狱刑罚执行科工作人员通知：宜昌监狱定于第二天召开减刑假释评审委员会会议，讨论2013年第一季度减刑假释案件，派员列席。宜昌市人民检察院驻监检察干警根据通知要求，于2013年4月19日列席了宜昌监狱减刑假释评审委员会，参与了对拟提请减刑假释的92名罪犯和拟续保的3名保外就医罪犯的讨论，同时参与了对几名拟确定为病犯的服刑人员是否符合病犯条件的讨论。针对上述减刑假释评审委员会会议程序，宜昌市人民检察院经过审查认为违反了省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅《关于办理减刑、假释案件的实施办法(试行)》第六十条第二款的规定：执行机关应将会议的时间、地点在开会三日前通知人民检察院，同时抄送提请减刑、假释的罪犯名单及基本情况。为此，宜昌市人民检察院根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百六十五条的规定，向宜昌监狱发出《纠正违法通知书》，特向宜昌监狱提出纠正[5]。

3.全程参与假释裁定审判过程

对于假释案件，宜昌市中级人民法院采取公开听证、开庭审理，人民检察院全程参与的审理方式，探索出了一条较好的假释决定检察监督的新路子，2002年，宜昌市中级人民法院和宜昌市人民检察院联合制定的《审理减刑假释案件规则》规定：人民法院审理减刑假释案件，应当依法组织合议庭，并采取公开听证的方式进行，听证会由人民法院主持，人民检察院应当派员参加，对减刑假释案件的审理进行监督。人民法院决定听证后，应当进行下列工作：确定合议庭组成人员；将听证的时间、地点在听证三日以前通知人民检察院和刑罚执行机关。

四、假释决定过程中检察监督的完善建议

1.完善各项监督制度

第一，做好服刑犯罪分子的日常考核检察监督。

服刑犯罪分子的日常考核是假释决定的重要依据，当前假释检察监督的一个较大的软肋就是法律没有明确地赋予检察机关对服刑犯罪分子日常生活和表现的考核进行监督的权利，进而制约了假释检察监督作用的发挥，因此，加强事前监督，就必须建构科学、合理的假释检察同步监督机制，把对假释的检察监督提前到对服刑犯罪分子的日常生活和表现的考察。具体包括以下几个方面：

(1)明确驻监所检察室对日常考核的检察监督权。检察院有权对提请假释的服刑犯罪分子平时表现的计分考核、奖惩记录等改造表现情况进行监督，监狱每月应将服刑犯罪人员的计分考核情况向驻监监察室通报备案，监狱在对服刑犯罪分子进行年度表扬和积极分子的考核工作时，应及时通知驻监所检察室的检察人员参加。驻监所检察室检察人员列席监区、分监区服刑犯罪人员的计分考核、奖惩讨论会，真正实现假释检察监督关口前移。

(2)驻监所检察室检察人员要加强巡查力度。驻监所检察室工作人员要经常性地深入到服刑犯罪人员生活、劳动和学习现场，及时查看、核实服刑犯罪人员的平时改造、记分考核情况，如果发现对罪犯有不当加、减分，加减分依据材料不全，滥用职权对服刑犯罪人员加分等情况时，应当及时向监狱发出《纠正违法通知书》或《检察建议书》，以书面形式提出纠正意见，在事前监督环节及时阻止错误发生。

(3)建立畅通的意见反映渠道。通过设立检察信箱、检察官接待日等形式及时了解监狱干警的工作情况和服刑人员的改造情况，倾心听取服刑犯罪人员及监狱干警的心声和意见，了解服刑犯罪分子计分考核和奖惩的真实情况，用心发掘服刑犯罪分子计分考核和奖惩中的徇私舞弊、徇私枉法等线索，及时发现问题，避免伪造、虚假计分考核、奖惩材料的出现。

第二，加强提请假释的审查监督。

检察机关对监狱服刑犯罪分子假释的研究、提请、呈报和审批程序的过程进行全面监督。一方面，驻监所检察部门应参与列席监狱假释评审委员会，对监狱呈报的提请假释材料进行书面审查等方式进行监督。对于执行机关拟呈报假释的罪犯的相关材料，派驻监所检察室都应该逐一审查，并结合日常检察工作中获取掌握的罪犯表现等综合材料核对、判别是否存在虚假或错误的情况，作出是否同意的意见；另一方面，即使参与列席监狱假释评审委员会，对监狱呈报的提请假释材料进行书面审查，还是有可能存在假释材料的真实性无法核实和出现偏差的情况，一般而言，这些情况可以通过与服刑犯罪人员座谈交流，向其主管干警了解其日常生活、学习表现等方式予以解决或修正。

但是，由于目前驻监所检察室普遍存在人手不够、任务繁重的矛盾，让驻监所检察室在法定审查期限内对每一个提请假释的服刑犯罪人员予以调查既不可能也不现实，就造成在实践中假释检察监督形式以书面审查为主，但其局限性已在前文有所论述。因此，可以采取全面调查和随机抽查的假释检察监督方式相结合的办法，以此解决上述矛盾。全面调查的假释检察监督形式主要是指按照《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第六条的相关规定，具有下列情形之一的，必须采用全面调查的假释检察监督形式：一是对于职务犯罪罪犯、破坏金融秩序罪犯、金融诈骗犯罪的罪犯、黑社会性质犯罪的罪犯、严重暴恐犯罪罪犯等这些在社会上影响重大、群众关注度高的罪犯的假释；二是对于假释考验期长、起始时间早、间隔时间短或者实际执行刑期短的罪犯的假释；三是对于假释材料有疑点或收到控告、检举的罪犯的假释；四是其他应当进行调查核实的。除此之外的一般服刑犯罪人员的假释检察监督可以采取随机抽查的假释检察监督形式。

第三，强化庭审监督。

长期以来，假释案件的审理，人民法院一般采用书面审理的方式，而这种书面审理的方式，检察机关难以深入介入，假释检察监督也就无法实现，因此，强化庭审监督的核心和关键就是转变假释案件的审理方式，即由书面审理方式转变为公开听证、开庭审理为主的审理方式。尽管按照《人民检察院办理减刑、假释案件的规定》的相关规定，对于人民法院公开听证、开庭审理的假释案件，人民检察院应当指派2人以上(其中至少1人具有检察官职务)的检察人员出庭参与庭审，对庭审活动是否合法进行监督，并发表书面检查意见，但是这也表明法院以公开听证、开庭审理的方式来裁定假释案件并没有全面铺开，因此要强化假释案件的庭审方式和检察机关的庭审监督。

2.赋予检察机关假释监督的相应权力

(1)调查权。要想充分发挥检察机关的假释检察监督作用，就必须赋予检察机关相应的调查权。对于刑罚执行机关拟提请的假释案件，检察人员不仅要审查刑罚执行机关提供的书面材料，而且要深入服刑人员生产、生活和学习的监管场所，通过实地调查了解掌握服刑人员的改造情况和计分、奖励和立功情况，还要对监狱干警的相关工作情况进行详细调查，看其在假释提请中是否存在违法、违规和徇私枉法的情况。具体包括以下几个方面：一是向监狱管教干警调查拟提请假释罪犯改造情况和计分、奖励和立功情况的真实性，通过查阅台账和日(月)、季度报表了解拟提请假释罪犯的计分、奖励和立功是否存在弄虚作假现象。在我们的调查中发现，监狱干警在监狱工作(工种)的安排方面存在着诸多问题，有的工作(工种)容易获得计分、奖励甚至是立功，而有的工作(工种)相比较而言不易获得计分、奖励和立功，因此，通过对监狱干警的调查，还要了解监狱干警在工作(工种)安排方面是否存在不合理甚至违规违法现象，把容易获得计分、奖励甚至是容易立功的工作(工种)有意安排给了拟提请假释的罪犯。尤其是还要调查监狱干警在对拟提请假释罪犯的计分考核、奖励或立功方面是否存在违纪、违法甚至是徇私枉法的犯罪现象；二是要对拟提请假释罪犯展开调查。通过调查，了解拟提请假释罪犯的改造现状、思想状况，了解其思想变化与计分考核、奖惩是否相符合；三是要向其他犯罪服刑人员了解拟提请假释罪犯的改造情况、计分考核及奖惩情况等，从某种意义上来讲，通过和其他罪犯交谈，更加客观公正地对拟提请假释罪犯在其改造过程中的表现进行评判，更容易发现问题。如2014年6月，在对拟提请假释罪犯晏某进行调查的时候，通过和其他罪犯的交谈，其他罪犯举报拟假释的罪犯晏某曾于2001年、2003年因殴打其他在押人员受到两次警告处分，但监区在呈报2014年第一季度假释时没有认定，对此，宜昌市人民检察院向宜昌监狱发出了检察建议书，建议对晏某推迟提请假释呈报，并被宜昌监狱采纳。

(2)假释提请权。对假释提请权的性质，学界主要有两种观点：一种观点认为，假释提请权是一种行政权，其主要理由是，根据我国现有的法律制度设计，罪犯假释的提请是由监狱方完成的，而监狱属于司法行政机关，因此，假释提请权属于行政权范畴。

另一种观点认为，假释提请权是一种司法权，其主要理由有二：一是假释究其实质是对罪犯原判刑罚的变更执行，属于典型的司法行为，因此，假释权是属于司法权，而与假释权密切关联的假释提请权也应属于司法权。二是是否决定假释的最终法律依据是通过法院判决而形成的裁定，法院作为审判机关的一个典型特征就是中立性，为了维持其中立地位，法院审判遵循不告不理的原则，也就是说，法院启动审判程序需具备一定动因，而假释提请能够让法院启动审判程序，由此可见，假释提请应是一种司法行为，与此相对应的假释提请权也就具有了司法权的权力属性，属于刑事诉讼权范畴。笔者认同这种观点。

既然假释提请权具有司法权的权力属性，属于刑事诉讼权范畴，根据我国相关法律规定，只有人民检察院才能依据一定的法律程序向相对应的人民法院提起刑事诉讼。因此，应赋予人民检察院假释提请权，而不是监狱方。也只有把假释提请权赋予给人民检察院，让人民检察院自始至终地参与到假释案件的办理过程之中，才能充分发挥人民检察院的假释检察监督功能。

(3)不当假释裁定抗诉权。由前所述，假释提请权应赋予人民检察院，假释的最终依据是人民法院的刑事假释裁定书，与此相对应，不当假释裁定的抗诉权也应赋予人民检察院。人民检察院一旦发现人民法院的假释裁定不当，就应及时适用其拥有的假释裁定不当的抗诉权，启动法律监督程序，要求人民法院重新作出裁定，只有这样，才能让人民检察院有效发挥假释的检察监督动能[6]。

[1] 彭 波．严惩以权花钱“赎身”[N]．人民日报，2014-02-25(002)．

[2] 徐金贵，徐 建，长庆力．检察机关减刑假释同步监督创新机制评析[J]．人民检察，2012(3)．

[3] 吴灿辉．对检察机关完善减刑同步监督机制的探析——以修改后刑事诉讼法检察职能变换为视角[J]．监所检察工作指导，2014(3)．

[4] 湖北省宜昌市人民检察院检察建议书[R]．宜监检[2013]17号．

[5] 湖北省宜昌市人民检察院纠正违法通知书[R]．宜市检监所纠违(2013)5号．

[6] 张玉清．完善减刑假释同步检察程序规范的思考[J]．犯罪研究，2009(2)．

[责任编辑：马建平]

2016-10-24 作者简介：黄利红，女，三峡大学法学与公共管理学院副教授，法学博士。胡金鑫，男，三峡大学法学与公共管理学院硕士研究生。杨 娟，女，宜昌市人民检察院检察官。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.02.016

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1672-6219(2017)02-0070-05