中国司法改革年度报告(2016)

徐 昕， 黄 艳 好， 汪 小 棠

(1. 北京理工大学 法学院，北京 100081；2. 湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105；3. 南京师范大学 法学院，南京 210046)

中国司法改革年度报告(2016)

徐 昕1， 黄 艳 好2， 汪 小 棠3

(1. 北京理工大学 法学院，北京 100081；2. 湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105；3. 南京师范大学 法学院，南京 210046)

2016年，国家监察体制改革启动突破性试点。法院、检察院以四项基础性改革为轴心，继续推进司法体制机制改革；司法行政机关以律师制度改革和社区矫正立法为重点，继续加强律师监管，完善社区矫正制度。受制于现有政治体制改革的步伐和司法系统内部既得利益者的阻隔，这一轮司法体制改革成效不彰。面对攻坚困局，应考虑把律师制度改革作为重要切入点之一，发挥律师在民主法治建设和司法改革中的重要作用。律师兴，而促法治兴。

司法体制改革；监察体制；律师制度

一、引言

2016年，新一轮司法体制改革步入第三个年头。司法改革波澜不惊，按照预定的轨迹前行。

这一轮改革以司法责任制为核心的四项基础性改革作为突破口，更加强调党的领导和统筹推进。法院、检察院以四项基础性改革为轴心，或继续落实先前的改革举措，或谨慎筹备并启动第三批试点；推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，试行认罪认罚从宽制度，加强司法人员履职保护，建立司法官惩戒制度，完善民事公益诉讼制度，防范虚假诉讼，探索家事诉讼制度改革，强化执行机制改革，构建多元化纠纷解决机制，深化监察体制改革等举措相继出台并实施。司法行政机关则以律师制度改革、社区矫正立法为重点，继续加强律师监管，完善社区矫正制度。

7月，全国司法体制改革推进会召开。中央政法委书记孟建柱指出，司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位。他强调统一思想，知难而进，坚定不移地推动司法责任制改革全面开展；要求进一步完善员额制、工资制度、职务序列、艰苦边远和民族地区司法考试、司法责任制和人财物统一管理等改革政策，最大限度激发全面推进司法责任制改革的内生动力；要求积极推进法院、检察院内设机构改革，探索司法业务管理监督由微观向宏观转变，推进繁简分流，试行认罪认罚从宽制度，积极稳妥推进以审判为中心的诉讼制度改革，构建多元化纠纷解决机制。

尽管以司法责任制为核心的司法体制改革全面铺开，不少改革举措根据试点情况有所调适，前两年发布的《中国司法改革年度报告》强调的考虑改革整体、统筹推进并注重各项改革之间关联和配套的司法改革方法论得到重视，律师权利保障的官方话语继续强化，但以责任倒逼公正的反向思维，并不能激发促进司法公正的内在动力，而且易与实践中存在的行政化思维产生不良的化学反应，加剧司法系统内部的行政化，并抑制冤案的纠正；对司法独立性的促进力度不足，关键案件的决定权仍留在院、庭长乃至上级法院的手中；司法人员履职保护、薪酬提升等司法职业保障机制相对滞后，多数仍停留在纸面，司法官的职业尊荣感难以培育和形成，司法官辞职现象有增无减；律师权利保障的困境并未完全改观，律师群体在司法改革中的边缘化让诸多改革无法正常运转。当然聂树斌案、乐平案的平反，少年网购仿真枪被判无期案启动再审，让人还是看到法院系统对纠正冤假错案的决心，但有一些案例和处罚事件，又让民众对法治深感忧虑。

受制于政治体制改革的步伐和司法系统内部既得利益者的阻隔，这一轮以强化司法官职权和责任、追求司法官职业精英化、司法管理扁平化和加强司法职业保障为核心的司法体制改革难以取得关键性突破。面对攻坚困局，还是要从根本着手，直面促进司法的独立性这一无法绕开的关键问题，实质性地推动司法体制乃至政治体制改革。2016年监察体制的改革即具有政治体制改革的性质。而律师制度改革作为破局的重要切入点之一，必须转变方向，以保障和落实律师权利为核心，加强律师对司法改革的参与，充分发挥律师在民主法治建设和司法改革中的重要作用，以期迂回解决当下暂时难以触动的某些关键难题。律师兴，而促法治兴。

二、综合性改革

(一)深化监察体制改革

在加强反腐的背景下，2016年国家监察体制改革启动突破性试点。10月，十八届六中全会公报首次将监察机关单独提出，与人大、政府和司法机关并列。12月，根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，全国人大常委会决定在北京、山西、浙江三省市开展国家监察体制改革试点工作。其主要内容包括：设立县(区)、市、省三级监察委员会，将政府监察厅(局)、预防腐败局及检察院反贪、反渎、职务犯罪预防等部门的相关职能整合至监察委员会，监察委员会行使监督、调查、处置三项职权，可采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施，监督范围包括所有行使公权力的公职人员。根据相关文件，《行政监察法》《刑事诉讼法》等有关法律条文将暂时调整或者暂停适用。按照中央规定的路线图，2017年6月底试点地区将全部完成三级监察委员会的组建工作。国家监察委预计2018年3月成立。

监察委员会的设立，直接改变了国家权力架构，具有政改性质。其通过整合现有反腐力量，扩大监察范围，以改变原有同体监督的模式，有助于消除以往行政监察和检察监督乏力，以及纪委、检察、监察、审计等机关之间力量分散、职能重叠、边界模糊、标准不一、衔接不畅等弊端。传统反腐工作主要采取“纪委主导、司法配合、行政监察协助”的模式。虽然自1993年起纪委与监察就实行合署办公，但监察效果依然不彰。此次试点将监察权从政府剥离，提升至国家监察权的高度，表明今后的反腐工作将突出监察的主体地位。此举与历年《中国司法改革年度报告》关于借鉴香港廉政公署建立统一、独立的反贪机构的建言有共通之处，但不完全相同。

监察委员会作为具有政改性质的顶层设计，标志着制度反腐取得重要突破。但目前处于局部试点阶段，可见的方案也仅提供了初步的制度轮廓，仍有诸多问题需要明确并加以解决：第一，监察委员会由人大产生，将监察权设置为与行政权、司法权相平行的权力，意味着现有体制下的二级权力架构将被打破，最终形成人大之下“一府两院一委”的格局。这需要通过修宪来实现改制的正当性。第二，监察委员会的监察权内容及与检察等有关机构的职能划分、权限边界和具体衔接、自身机构及人员的设置等事项，不仅牵涉到《行政监察法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》《审计法》等一系列法律的修改，工程量巨大，而且具体的制度设计还需进一步研究，难度较大。未来应在充分总结试点经验的基础上，尽早制定单独的《国家监察法》。 第三，该项改革的目标在于建立“党统一领导下的国家反腐败工作机构”，因“纪委主导”的地位并未改变，故该项改革实际使纪委权力获得极大的强化。在当前中国权力制约与监督乏力的背景下，更要预见性地考虑机构内部的分权制衡和外部的有效监督问题。除强调执法的公开透明外，应重点考虑建立违宪审查制度、强化人大监督，保证监察委员会与纪委的适度分离，发挥审判机关、检察机关的诉讼监督功能等关键举措。当前试点省份突出纪委、监察委合署办公的改革思路值得商榷，应尽快实现监察委员会完全独立行使监察权，不受任何组织和个人的干预。第四，调查职权中如何区分行政调查权和职务犯罪侦查权，所关涉的行政性程序和司法性程序如何对接？诸如“搜查”“扣押”“留置”等限制或剥夺财产和人身自由的监察措施，性质如何认定？上述问题须慎重考虑，至少应区分一般调查权(行政)和特殊调查权(司法)两种不同性质的调查权，其程序设计也应明确区分。涉及司法调查程序的，应允许律师提前介入；涉及限制或剥夺财产和人身自由的监察措施的适用，应当严格受制于《刑事诉讼法》和国际人权公约的要求。第五，权力的重组必然导致各机关之间相互关系产生重大变化。在反贪案件中，检察院、法院面对比公安机关更为强大的监察委员会，如何对其“侦查权”予以有效制约，实现检察独立和审判独立，必定是一大难题。而由于职务犯罪侦查权的剥离，未来将有5万名左右的检察干警转隶监察委员会，对于刚刚完成员额制改革和薪酬提升的这部分人员，如何实现合理衔接，须统筹考虑。同时，这也会对检察机关法律监督的权威和效果产生影响。故短期内保有检察机关一定的侦查权较为合理可行；长远而言，抛却检察机关“法律监督机关”的宪法定位更符合诉讼规律。

2016年，强化反腐的其他举措亦不断推出，如最高检察院《关于积极发挥惩防职务犯罪职能服务和保障地方换届选举工作的意见》、十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，但整体上仍呈现较浓的“人治型”“运动式”的反腐色彩。制度反腐任重而道远，反腐机构改革只是迈出了重要的一步。当前对于推进制度反腐的最具实效的举措——官员财产公开制仍需尽快确立。

官员财产公开，是世界各国和地区的通行做法。但相较而言，中国的官员财产公开制度建设举步维艰。尽管几年前曾在新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳、江西黎川、安徽庐江等地开展试点，但由于不报、虚报、审查不严等原因，有些流于形式，并遭到地方官员的抵制。从目前形势来看，该项改革任重而道远。作为反腐最重要、最有效的举措以及衡量反腐真正决心的标尺，官员财产公开制度应尽快建立。十八届三中全会《决定》似有涉及。考虑到反腐是一场“自我革命”，除一定程度上技术性地对腐败“原罪”既往不咎，可从新任领导干部开始实行财产公开，从厅(局)干部开始公开，并将官员及配偶子女从业、财产、出国(境)在内的有关事项纳入公开范围。在此基础上逐渐加速，尽快全面推行官员财产公开。鉴于法官作为社会正义的最后一道防线，为保障司法廉洁，防止司法腐败，实现司法公正，可考虑法院系统率先推行财产公开，以此作为提高法官待遇、加强司法保障的正当性基础。

(二)第三批司法体制改革试点继续推进

2016年，继2014年第一批7省(区、市)、2015年第二批11省(区、市)改革试点后，北京、河北等14个省(区、市)作为第三批试点地区着力推进司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障和省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理四项基础性改革。这意味着四项司法体制基础性改革试点已在全国范围的全面铺开。5月，全国法院司法体制改革试点工作推进会召开，对四项改革试点的实施提出了具体的指导性意见。截至10月，北京、河北、上海、江苏、广东等14个高级法院和全国166个中级法院、1 174个基层法院完成员额法官选任，共产生入额法官47 770名。据最高法院预测，法官员额制改革有望在2016年年底前基本完成。

四项基础性改革，被视为新一轮司法体制改革的重点，对当前司法体制改革的成败具有决定性影响。之所以把四项改革作为整体推进，在于相互之间以及与其他改革之间具有很强的关联性。员额制旨在按照司法规律配置和优化司法人力资源，将优秀司法人才充实到办案一线，通过人员分类管理促进法官队伍的正规化、专业化和职业化。但员额制的有效实施，需要司法人员合理的分类和管理作为基础，唯有明确的人员职责分工，才能真正开启司法官精英化的大门；而在当前的体制环境下，又特别需要司法官精英化作为司法职业保障提升的正当性理由，从而为司法系统争取到更多的政治资源和社会资源。正是以员额制改革为背景，司法官在获得更大的职权空间，享受更有力的职业保障的同时，又需要通过司法责任制防范权力的滥用，保证权、责、利相统一。上述三项改革指向以保障司法官独立办案为核心的司法体制改革，省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理则旨在扫除影响司法公正的地方性障碍，并为司法职业保障力度的提升奠定制度基础。正因为这四项改革作为司法去行政化、去地方化的重要举措，牵涉影响司法公正、制约司法能力的深层问题，因而中央高度重视，统筹规划，分批试点，并尽可能避免改革中存在的某些尖锐问题，确保“硬骨头”稳步“落地”。

但四项基础性改革也存在不少问题。例如，两年多就全国铺开，难免存在推进速度过快、试点不充分、经验教训总结不足等问题；各试点地区普遍反映不超过中央政法编制39%的总比例过于“一刀切”，未充分考虑不同地区的特殊情况，尽管目前政策有所调适，并试图以纳入事业编制扩大基数等方法来缓解矛盾，但仍无法应对各地情况差异巨大的现实；实行员额制后，具有办案权限的法官、检察官数量被大幅压缩，“案多人少”矛盾进一步加剧；立案登记制的推行，导致试点法院面临更大的案件压力，多数法院未结案件明显增加，年底控制立案现象有所抬头；院领导占用员额的程度虽有所不同，但对其办案数要求普遍比一线干警低，且多数未实质性办案；院党组在入额遴选中“既当运动员，又当裁判员”，且对入额人选具有实质决定权；司法去行政化不足致使员额法官在办案之外仍需应付大量行政性、事务性工作；人员分类管理不到位，使得未入额与入额人员在办案职权和业务分工方面未发生根本变化；对于未入额但具有审判员、助审员资格的人员如何过渡，目前尚无合理办法，仅广东一省就有3 000多名法官面临转岗的问题。

特别是司法职业保障配套明显滞后，对改革推进已形成较大掣肘，法官、检察官辞职现象严重。有人担心地方性津贴、奖金等待遇会因省级统管而被取消，导致薪酬待遇不升反降，对此项改革持消极态度；即便薪酬提升，幅度也有限，而公务员薪酬同步提升可能会更快。薪酬涨幅能否与实行立案登记制后案件量激增的现状相适应；未来收入差距拉开后，如何调动员额内、外各类人员的积极性，避免司法辅助人员、司法行政人员与员额法官、检察官之间产生新的矛盾，也是此项改革面临的现实问题。

作为改革核心的司法责任制，不仅制度设计的细节问题需要进一步明确，如司法责任的性质、错案认定标准和问责条件，以及错案责任与一般过错责任的界线等，而且责任导向的思维也应当扭转，放权与束权、问责与免责之间的关系还须出台更科学合理的方案。为避免责任，法院在个案上的请示汇报未有改观，甚至反有加强的趋势。

新一轮司法体制改革对法院内部的去行政化不仅远未达到预期，反而有所强化。省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理的改革同样暴露了这一问题。如实行省级法院根据人、财、物省级统管的改革政策，上级法院通过对辖区内司法行政事项的集中管理权尤其是司法经费预算的建议权，强化了对下级法院司法裁判权的控制，由此导致司法去地方化问题没有解决，司法的行政化却有所强化，司法的独立性有所削弱。而该项改革中，由于财政的压力，地方司法机关和司法官很难面对办公经费紧张和待遇大幅下降的现实，因而通过各种渠道争取地方财政不同程度的支持就很难避免，司法的去地方化效果必然有限。

针对上述问题，未来改革应当考虑：第一，按照“托低保高”原则，加快落实司法职业待遇提升，保证各类人员实际收入均有所增加，避免司法人才进一步流失；第二，削弱院领导对入额人选的实质决定权，破除“长官意志”，突出省级司法官遴选委员会的作用，增强遴选过程的透明度及公平性，相关人选及流程应向社会公示；第三，提升入额院领导办案数要求，杜绝“挂名办案”现象，加快法院审判团队搭建及内设机构改革；第四，扩充司法辅助人员队伍，强化配套保障，细化员额法官、司法辅助人员、司法行政人员的岗位职责、权力清单、考评标准、晋升渠道等管理规范；第五，深化法院内部去行政化，逐步取消副庭长、庭长、副院长等行政职务，员额法官不再从事任何非司法性事务；第六，重新设计司法责任制的制度框架。所有这些技术性改进，都应指向司法独立性的提升。

(三)推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革

2016年10月，“两院三部”联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，在坚持公、检、法“分工负责、互相配合、互相制约”的基础上，针对侦查、起诉、审判、辩护、法律援助、司法鉴定等环节作出全面规定。该意见重申了法院定罪、证据裁判、不得强迫自证其罪、疑罪从无、保障辩护权原则及非法证据排除规则等现行规定，提出探索建立命案等重大案件检查、搜查、辨认、指认等过程录音录像制度，探索建立重大案件侦查终结前对讯问合法性进行核查制度，完善补充侦查、不起诉、撤回起诉制度，建立证人、鉴定人等作证补助专项经费划拨机制，完善强制证人到庭、当庭宣判等制度，建立法律援助值班律师制度等，旨在进一步遏制刑讯逼供，防止案件“带病”进入审判程序，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

长期以来，中国刑事司法问题突出。公、检、法“分工负责、互相配合、互相制约”的关系在实践中却表现为“配合有余、制约不足”，尤其在重大刑事案件中，三机关“联合办案”现象严重，审判程序沦为对侦查结论和起诉书的简单确认，难以对侦查、起诉形成有效制约。在“公安做饭、检察院端饭、法院吃饭”的线性流程作业中，有罪推定、刑讯逼供、非法取证、疑罪从轻、疑罪从有、先定后审、证人出庭率低、卷宗审判、庭审虚化等问题还是存在，成为冤案产生的重要原因。纠正的聂树斌案、佘祥林案、杜培武案、呼格吉勒图案、张氏叔侄案、吴昌龙案、陈夏影案、李怀亮案、念斌案等影响性错案即可见一斑，但它们也仅是其中较少的一部分。对此，近年来中央大力推进建立防范刑事冤假错案工作机制的工作。上述意见是对2013年中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》和最高人民法院《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》的延续和深化，旨在进一步增强法庭审理在定罪量刑上的主导作用，削弱侦查结论对审判的预设效力，努力将“以侦查为中心”的诉讼模式改造为“以审判为中心”，回归司法规律。

尽管推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革被称为本轮司法改革的亮点，但该项改革的动力主要来自于法院，而理论界和实务界关于“以审判为中心”的内涵目前仍有争议，公、检、法基于各自的部门利益仍将在实践层面进行一系列复杂的博弈。就实质而言，该项改革多为对现有法律规定的落实，主要指引“侦查为中心”理念的转变，而不具备制度创新的意义。即便如此，若能落实，也能极大改善中国刑事诉讼的不良状况。然而，关键问题在于，仅单纯从文件上不断强调法律的既有规定，而不实质性推动刑事诉讼体制改革，即使提出一些新的工作机制，也因规定难以落实而无法取得成效，更不可能从根本上消除中国刑事司法多年来的不良积习。而在近年来不断要求加快刑事审判效率的背景下，如何防范讲了效率丢公正，如何处理和协调庭审实质化与普通程序简化审、刑事速裁程序等改革之间的关系，也值得进一步研究。

近年来，刑事辩护率不断降低，作为衡量一国刑事司法人权保障水平的无罪判决率也急剧下降，2000年各级法院无罪判决人数曾达6 617人，到2014年降至778人。2016年11月最高检察院《关于加强侦查监督维护司法公正情况的报告》显示，2013年以来，无罪判决率为0.016%，逮捕后撤案率、不起诉率分别为0.007%、1.4%。这意味着犯罪嫌疑人一旦被采取强制措施，经过侦查、审查起诉并移送审判后，几乎都会被判有罪。一方面，这与一些办案人员过分追求破案率、胜诉率等考核指标，一味强调打击犯罪，办案活动功利色彩浓厚有关；另一方面，法院为所谓的“顾全大局”且不让侦诉机关“前功尽弃”而影响到其业绩考评，就采取疑罪从有或从轻，甚至明知不构成犯罪也敢冤判，这些也是重要原因。可见，审判流于形式的根源并不在于审判是否处于中心，政法体制下的法外干预、政法委协调、侦查机关强势主导、检察院积极配合、法院地位孱弱才是深层次的原因。不从体制上确立法院相对于检察、公安的独立和优势地位，不落实法官独立裁判，不彻底实现法院内部的去行政化，不切实保障律师权利，就不可能真正实现庭审活动的实质化，更不可能指望庭审发挥决定性作用，非法证据排除规则在实践中遇到极大障碍就是典型例证。事实上，若法院缺乏独立地位，无法对证据取舍、事实认定和法律适用等问题自主决定，而要考虑诸多法外因素，哪怕以审判为中心，审判也可能流于形式。

推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，主要出发点在于避免冤假错案，确保刑事司法公正。但防止冤假错案，不仅需要真正落实疑罪从无、无罪推定原则和非法证据排除规则，还需要完善律师在场、同步录音录像、证人作证、警察出庭、口供补强、司法令状、当庭宣判、审级监督、司法问责、案件质量管理等配套制度，更需要从根本入手，彻底改变司法的体制性弊端：赋予公民沉默权；切实保障律师会见权、阅卷权、发问权、质证权、辩论权等一系列执业权利，提升辩护的有效性；弱化侦查权并对其进行强有力的监督；恰当定位检察权，保障检察独立；保障法院独立审判，法官只服从于法律，任何组织和个人不得以任何理由干预审判。法院应当坚持严格依法裁判，杜绝疑罪从有、从轻等错误做法，真正做到有罪则判，无罪放人，不得违心下判或作出留有余地的判决。

(四)加强司法人员履职保护

2016年7月，“两办”联合发布《保护司法人员依法履行法定职责规定》，从依法独立行使司法权、身份保障、安全保障、物质保障、责任追究、考核考评等方面，弥补司法职业保障机制存在的诸多短板。该规定赋予司法官及司法机关对任何不当干预的拒绝权，明确任何单位或个人不得要求司法官从事法定职责范围以外的事务；将保障对象扩大到司法辅助人员，保障空间拓展到法院及工作时间以外，保障范围延伸到休息权、休假权等权益，并强调对司法人员近亲属的人身及财产保护；细化了对司法官调离、免职、辞退、处分的具体事由、相关程序和救济手段；确立错案责任标准为故意违反法律、法规或者有重大过失导致错案并造成严重后果，追究主体为法官、检察官惩戒委员会，审议错案责任应当听证并保障相关人员陈述、申辩的权利，同时建立不实举报的澄清及责任追究机制；强调考核机制应符合司法规律、法定职责与职业伦理的要求。2017年2月，最高人民法院又出台《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》，对上述规定进行细化和重申，旨在现行法律框架和司法职权配置框架内，推动形成较完备的司法人员保障机制。

作为首个加强司法职业保障的重要文件，该规定回应了历年《中国司法改革年度报告》的呼吁，扩充了2015年《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中的原则性内容。若能落实，将有助于缓和司法官权、责、利失衡的状态，提升司法职业保障水平，增强司法官的职业安全感和尊荣感。

转型中国，司法人员面临的压力较大。一方面，法外干预多，案件负担重，加班加点成为常态；另一方面，基层司法人员还得参与招商引资、环境整治、征地拆迁、扶贫开发、接待信访等地方杂事和维稳事务。同时，在司法权威不足、司法公信力低落、民众对司法不满的现实之下，法官的人身安全亦成为一个问题。2010年湖南永州三名法官遭当事人枪击死亡；2015年湖北十堰中院四名法官在法院内被当事人捅伤；2016年北京昌平法院马彩云法官遭枪击身亡。压力大、待遇低、责任重、风险高、晋升通道窄等诸多原因，导致法官职业越来越缺乏吸引力。相关数据显示，2008—2012年，北京市法院中流失人员总数达到348人，广东全省各级法院调离或辞职的法官人数超过1 600名，江苏全省法院流出人员2 402名，其中包括1 850名法官；2008—2013年，上海法院系统每年平均有67名法官离职，2014年辞职法官达到86人。

在此背景下，如何稳定现有队伍，给司法官有效减压，实现司法职业良性发展，成为司法职业保障的一项重要内容。除落实上述文件外，还应做到：第一，纯化司法职能，将司法官从无关事务中解脱出来。真正实现司法的去行政化，彻底改变司法机关“文山会海”的现状，压缩各种会议、学习、调研、汇报、考核、评比等行政性、事务性活动，司法官的职责仅限于办案。第二，从源头上减少案件数量。充分发挥社会力量解决矛盾纠纷，如促进民间调解机构的发展和专业化，拓展互联网纠纷解决平台，有效建设多元化纠纷解决机制。第三，加快薪酬改革的步伐。各试点省份应尽快出台文件，明确省级统管后的薪资待遇体系和保障机制。未来还应从“优薪制”逐步过渡到“高薪制”，探索“年薪制”，确立优厚的退休金制度，提升司法职业的吸引力。第四，加快审判团队建设，明确法官助理的职权范围、待遇水平、晋升路径，进一步充实司法辅助人员队伍。第五，关键仍在于解决司法独立性的基本问题。有独立才有司法公正、公信和权威，才可能实现法官高薪；没有独立和公正，还想要高薪和完善的司法职业保障，正当性不足。

(五)建立司法官惩戒制度

2016年7月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》，提出在省一级设立法官、检察官惩戒委员会。惩戒委员会由人大代表、政协委员、法学专家、律师代表以及法官、检察官代表组成，法官、检察官代表比例不低于50%，主任由全体委员推选，并由省级党委把关；法院、检察院行使调查核实权，并根据惩戒委员会意见作出包括停职、延期晋升、免职、责令辞职、辞退等在内的处理决定；惩戒委员会经审议可对是否构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或没有违反职责提出审查意见，审查意见应经全体委员2/3以上多数通过；当事法官、检察官有权进行陈述、举证、辩解，对惩戒决定不服的，可向作出决定的法院、检察院申请复议，并有权向上一级法院、检察院申诉。

长期以来，我国司法官惩戒制度存在规定繁杂混乱、独立惩戒机构缺位、程序不规范、惩戒事由不合理等诸多弊病。法院、检察院主要采用行政化、封闭化的“自我监督”模式，由内部监察部门担任惩戒主体。作为内部监督管理模式，惩戒权实际紧握在院领导手中，不仅发挥作用有限，甚至还沦为内部消化当事人投诉举报、保护不当司法行为的屏障。自1980年代以来，“两高”经常下发涉及法官、检察官职业道德、整风肃纪、行为规范、纪律处分、司法责任的有关文件，但一直效果不彰。构建司法官惩戒制度，是落实司法责任制的必然延伸，对于约束司法行为、保障司法公正具有重要作用。

但上述文件仅提供框架性意见，仍需进一步完善。例如，法官、检察官惩戒委员会究竟设立在省一级哪个机关，意见没有明确指明。目前司法责任制试点中的做法也不尽统一，有的设在省政法委，有的设在省级法院、检察院，有的挂靠在省改革领导小组。据目前透露的信息，未来可能全部由省级法院、检察院设立。如此一来，惩戒委员会的独立性堪忧，司法系统内部行政化色彩也将更浓厚。又如，惩戒委员会意见实际只有参考效力，而非最终决定，惩戒程序启动权、调查核实权、惩戒决定权仍掌握在法院、检察院自己手中，具体由哪个部门承担相应职能亦不清晰。再如，当事法官、检察官申请复议、申诉，若本级或上级法院、检察院改变惩戒决定的，惩戒委员会是否介入，亦无相关规定。如何与监察委员会改革相衔接，仍需进一步考量。

作为完善司法责任制的关键环节，专门惩戒机构的设立只是第一步，如何确保机构的独立性、公正性、权威性和有效性，如何由内部监督向外部监督转变，才是未来改革的重点。具体而言，可考虑以下举措：第一，设立两级司法官惩戒委员会，全国司法官惩戒委员会由全国人大常委会下设，负责对最高法院、省级法院的法官以及最高检察院、各省检察院的检察官行使惩戒权。省级司法官惩戒委员会由省级人大常委会设立，负责对省内中基层法院、检察院的法官、检察官行使惩戒权。第二，两级司法官惩戒委员会配备一定的具备法律职业资格的专职人员，负责受理相关投诉、控告和举报以及案件初查，登记立案的应具备相关证据或能提供相应线索；确定存在违法违规事由的立案调查。第三，建立惩戒委员名录，遇到相关案件时随机抽取、临时召集，惩戒委员应进行品格审查，具有公务人员身份的应另行经过廉政审查。第四，赋予当事人两次救济机会，第一次复议时可由原委员会审查，第二次申诉时重新组成委员会审查，当事人可委托律师行使辩护权，人大常委会根据惩戒委员会审查意见作出最终惩戒决定。第五，制定专门的《司法官惩戒法》，对惩戒事由、惩戒程序、惩戒措施、责任豁免、救济机制等作出科学统一的规定。

(六)深化多元化纠纷解决机制改革

尽管构建多元化纠纷解决机制的口号早在十多年前就已提出，但该项改革总体上发展缓慢。2016年6月，《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》发布，对特邀调解的法律定位、程序规则和当事人的权利保护等方面作出具体规定。同时出台的《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》则明确了多元化纠纷解决机制的指导思想、主要目标和基本原则，并对完善平台建设、制度建设、程序安排、工作保障等提出了指导性意见。

多元化纠纷解决机制建设是中央部署的重要司法改革任务之一。2004年，《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》正式将多元化纠纷解决机制改革列为重要改革项目之一。2007年，最高法院确定第一批9个法院试点。2009年《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》继续将此作为重点改革任务，最高人民法院公布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。2012年，《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》确定第二批试点法院42个。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”2014年，《最高人民法院关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》确定50个法院为多元化纠纷解决机制改革示范法院。2015年，《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》重复了先前的相关要求，中央全面深化改革领导小组通过《关于完善矛盾纠纷多元化解决机制的意见》，为全面深化多元化纠纷解决机制改革指明了方向。

近年来，多元化纠纷解决机制成为世界潮流。但与西方接近正义和自治、自律的价值取向不同，中国的多元化纠纷解决机制建构在弥补诉讼功能的不足、缓解法院“案多人少”的压力的同时，更注重官方的主导并具有“维稳”的功能，在长期探索过程中暴露出了不少问题。例如，前些年全国普遍建立的“大调解”机制，所谓民间自治与国家权力的联动，不过是政府部门的“大包大揽”，其效果如何主要取决于党委和政府的重视和投入力度。但由于社会自治程度和自我消解纠纷能力未得到改善，加之注重个案“摆平”的短视，即便党政重视并大量投入，实际运作效果也会日益递减，甚至会引发纠纷反复，带来“花钱买平安”“谋利型闹访”等诸多不良后果。更关键的问题在于，缺少了民间力量的参与，以及调解机构等社会团体的建立，仅靠政府力量是无法真正建设多元化纠纷解决机制的。

可见，未来发展的一大着力点是提高社会自治的程度，加强民间力量的参与，提高自我消解纠纷的能力。具体而言，至少应当注意：第一，充分调动社会各界的积极性，促进民间力量参与，鼓励建立民间调解机构等纠纷处理机构，发展公民社会组织的调解能力；第二，明确法院在多元化纠纷解决机制中的功能地位，通过确认民间调解等ADR的效力，发挥司法在矛盾纠纷多元化解决机制中的引领和保障作用，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间的衔接；第三，通过经费保障、特别是宽松的政策，鼓励地方探索各种形式的纠纷解决机制，通过教育培训，培养专业化、专职化的调解员和纠纷处理人才。

(七)试行刑事案件认罪、认罚从宽制度

完善刑事诉讼中认罪、认罚从宽制度是十八届四中全会《决定》明确的改革任务。2016年9月，全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪、认罚从宽制度试点工作的决定》。“两高”将在北京、上海、重庆等18市开展为期两年的试点工作，对犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意检察院量刑建议并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。“两高”可制定相应的试点办法，对适用条件、从宽幅度、办理程序、证据标准、律师参与等问题作出具体规定。11月，“两院三部”联合印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。

试点之前，早有探索。2002年，黑龙江省牡丹江铁路运输法院在一起故意伤害案件中就首度尝试中国式“辩诉交易”；2003年，“两高”与司法部联合发布《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见(试行)》，规定对被告人自愿认罪的可以简化庭审程序并酌情从轻处罚；2015年，北京市朝阳区检察院在一起危险驾驶案中尝试“认罪协商”机制；2016年3月，福建泉州市鲤城区公、检、法联合泉州市律师协会共同制定《试行认罪认罚从宽处理机制办理刑事案件实施细则》。

认罪认罚从宽制度的理念来源于美国的“辩诉交易”制度，以有罪指控为前提，适用于包括可能判处无期徒刑、死刑在内所有刑事案件以及侦查、审查起诉和审判全过程，是在犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪、认罚的基础上，通过控辩协商并经法院审查后加以确认的制度。其与“以审判为中心的诉讼制度改革”相配套，将刑事诉讼区分成犯罪嫌疑人、被告人认罪合作型和不认罪对抗型两种不同程序，对于案件繁简分流、提升司法效率具有一定的意义。但依照目前的制度设计，如何合理界定“认罪”与“认罚”的含义及其相互关系，如何确保犯罪嫌疑人、被告人认罪、认罚的自愿性，认罪、认罚“从宽”如何与现行刑法中的法定、酌定量刑情节相协调，认罪、认罚后又反悔的如何处理；如何解决“合意真实”与“客观真实”之间的差异，如何避免“同罪不同罚”现象，如何防止其中可能滋生的司法腐败以及冤假错案，上述诸多难题需进一步谨慎考量。

未来该制度在试点过程中，应考虑：第一，试点初期应对适用范围作适当限制，明确重罪、累犯等暂不适用的案件范围，原则上只适用于事实清楚、证据确实充分的案件，而不适用于疑罪案件，且控辩双方只能进行量刑协商，不得进行定罪协商和罪数协商。第二，细化犯罪嫌疑人、被告人认罪、认罚的要求以及不同诉讼阶段的从宽幅度，法院应对其真实性和自愿性加强审查，防止犯罪嫌疑人、被告人受到强迫、引诱、欺骗而违背真实意思进行认罪认罚，避免产生冤假错案。第三，坚持“案件事实清楚，证据确实、充分”的证明标准，不得因犯罪嫌疑人、被告人认罪、认罚而降低证明标准。第四，保障律师在整个程序中的参与权，对可能判处徒刑以上刑罚的认罪、认罚案件纳入法律援助范围，特别是进行量刑协商时，实行强制律师参与机制，强化律师的有效法律帮助。第五，赋予被告人反悔权，在一审判决作出前，被告人若主张撤回先前的自白供述或不同意适用速裁或简易程序的，法院应中止现有程序并转为普通程序重新审理，并不得因此作为认罪态度不好的理由进而在后续诉讼中加重对被追诉人的刑事处罚，不得限制被告人的上诉权。

(八)推动律师、学者向司法官转任机制

2016年6月，中共中央办公厅印发《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》，强调选拔律师和法学专家担任法官、检察官应常态化、制度化，明确公开选拔应遵循党管干部、德才兼备、以德为先等原则，细化了参与选拔的基本条件、遴选程序、任职回避、职级待遇等问题。

面向社会尤其是律师群体遴选司法官，是司法官遴选机制改革的重要方向。该制度源于英美法系，大陆法系国家纷纷借鉴，可谓世界范围的普遍做法。该制度有利于促进律师与法官之间的相互理解、尊重、宽容和信任，有利于促进律师与法官关系的良性循环，推动法律职业共同体的形成。1999年3月，最高法院首次在北京地区公开招考高级律师，同年发布的“一五纲要”提出从律师和高层次的法律人才中选任法官。但之后的“二五纲要”“三五纲要”仅规定从其他法律人才中选任法官，未单独列明律师。2010年，“两办”转发的《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》再次明确“在优秀律师中选拔法官、检察官”。

早期各地法院曾有零星的尝试。2002年安徽律师汪利民出任安徽高院副院长，2005年内蒙古律师郑锦春出任内蒙古检察院副检察长，2007年安徽律师朱云飞出任安徽阜阳中院副院长。但多年来，从律师中遴选司法官的力度明显不足，人数过少，象征意义大于实质意义。有些地方对于是否要从律师中选任司法官，态度摇摆不定，真正实现向司法官转任的律师凤毛麟角。相反，由于物质待遇低、工作压力大、晋升空间有限、职业尊严不足、地位不独立、司法责任较大、司法行政化等原因，近几年从司法官到律师的逆向流动趋势愈演愈烈，且业务骨干居多，成为较为普遍的现象。

随着新一轮司法改革启动，这一机制被着力强调。2013 年最高检察院出台《关于加快推进检察人才六项重点工程的意见》，注重从司法机关、法学专家学者、律师和具有法律实践经验的人员中公开选拔青年检察官。十八届三中全会《决定》要求建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任法官、检察官的机制。同年，最高法院面向社会公开选拔2名局级、3名处级法官，其中一名律师入选。2014年，十八届四中全会《决定》进一步指出“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”。《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》再次指出，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，建立逐级遴选制度，招录符合条件的优秀律师和法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍。但由于本轮司法改革大力推行员额制，各地员额比例较低，大多数试点地区均未给律师和法学学者预留出一定名额。2015年，青海试点方案提出保留一定比例招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入司法官队伍。上海向社会公开选任高级法官、高级检察官，最终1名律师和1名学者入选。

尽管文件不断强调，但律师、学者向司法官转任仍面临诸多障碍，短期内不可能取得实质性进展。物质待遇不高远非问题的全部。关键在于：一方面司法职业本身缺乏吸引力；另一方面对律师群体还存在极大的不信任，遴选中表现得谨慎和保守，不仅设置的门槛高，而且特别强调政治要求。而律师作为自由职业者，自身也难以适应法院、检察院官僚化、科层化体制。即使有律师有意成为法官、检察官，如何进行合理的岗位和职级对接，也是难题。特别是员额制最终落地后，员额法官、检察官的职位和数量将相对固定，律师和学者转任司法官的空间有多大，值得怀疑。

(九)完善违法所得没收程序

2016年12月，最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》。该规定将违法所得没收程序的适用范围确定为恐怖活动犯罪、贿赂类犯罪、洗钱罪及其上游犯罪等五类案件，细化了逃匿、通缉、违法所得、重大犯罪案件的认定标准，明确犯罪事实认定以及申请没收的财产与犯罪的关联性的证明标准，并对没收申请的审查、审理方式、利害关系人参与诉讼、请求境外协助执行等相关程序及送达方式等问题作出规定。

以往刑事涉案财产主要通过定罪没收程序进行没收。2012年刑诉法增设违法所得没收程序的主要目的，即在于为解决未定罪没收程序不完善所引发的被追诉人逃匿、死亡后涉案赃款、赃物难以追缴的问题，从而进一步加大对贪污贿赂、恐怖活动犯罪的惩治力度。但原则化的立法规定，导致理论界与实务界对该程序的定位、相关概念的理解、适用范围、证明标准以及具体操作上的一系列问题仍存在较大争议。为强化该程序的运作，2014年最高人民检察院曾下发《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》，建立在逃犯罪嫌疑人信息数据库，符合法定条件的向法院提出没收违法所得申请。同年8月，江西上饶中级人民法院审理外逃贪官李华波违法所得没收一案，成为中国首例违法所得没收案件。截至2016年底，全国法院共受理没收违法所得申请案件38件，大多数案件尚处于公告、延长审理期限内。

由于该程序的性质是未定罪没收，属于缺席追诉，被追诉者无法出庭提出抗辩意见，若缺乏相应的程序保障，可能会导致在实践中出现侵犯公民财产权利的情形。因此，在制度初期应保持相对克制，不应过分扩大适用范围。未来应着力于救济机制的完善，且须特别注意对控方的制约。若侦查机关采取对物强制措施时违反程序规定，审判人员应援用非法证据排除规则依职权加以排除；若犯罪嫌疑人、被告人归案后，应及时转入普通程序，对于错误的没收裁定可通过普通程序一并加以撤销；错误裁定造成利害关系人财产损失的，应给予相应赔偿，利害关系人在诉讼中的抗辩事由也应通过司法解释形式加以明确和细化。

(十)加强行政应诉工作

2016年6月，国务院办公厅发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，对行政机关支持并配合法院依法开展行政审判工作，完善应诉工作机制，加强对行政应诉工作的监督管理等方面提出要求，旨在转变当前行政机关消极应诉，干预法院受理和审理行政案件，执行法院生效裁判不到位，行政应诉能力不强等不良局面。作为首个全面规范行政应诉工作的专门性文件，该意见是对十八届四中全会关于“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”要求的落实，体现了行政系统对司法态度某种程度的转变。7月，最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，进一步规范行政应诉的相关问题。

但上述规定对相关问题的解决并不彻底：首先，关于行政机关负责人应当出庭的规定，内容仍较为模糊，行政机关负责人仍可通过各种“正当”理由逃避出庭；其次，行政应诉工作纳入依法行政考核体系及行政应诉责任追究制度仍停留在口号层面，缺少具体考核机制和追责程序，对行政机关的约束力不强；最后，行政机关法治的思维远未确立，专业法律人才较少，应诉能力低的现状难以在短期内改变。

加强和改进行政应诉工作，未来可考虑：第一，完善规定，明确并细化行政机关负责人出庭应诉的案件范围；第二，明确行政应诉工作和依法行政考核的考核标准，加强对考核工作的监督，使行政应诉考核真正落到实处；第三，细化行政消极应诉追责程序，建立行政积极应诉的奖励机制；第四，建立公职律师法律服务团队，推进行政机关应诉人才的专业化建设，充分发挥公职律师的作用。当然，最关键的是建设法治，使行政权力真正受到制约。

三、法院改革

(一)最高人民法院增设巡回法庭

2016年11月，中央深化改革领导小组同意最高人民法院在南京、郑州、重庆、西安分别增设第三、第四、第五、第六巡回法庭。12月，《关于修改〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的决定》明确了四个巡回法庭的巡回区，将湖南省纳入第一巡回法庭的巡回区，并规定最高人民法院本部直接受理北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市的有关案件。

十八届四中全会《决定》明确巡回法庭审理跨行政区域重大行政和民商事案件，主要出发点是防止此类案件中的地方保护主义以及干预司法的问题，即实现司法的去地方化，探索司法与行政辖区适当分离。但这些目标不太可能通过此举来实现。作为最高法院的派出机构，巡回法庭所管辖的案件仍然是最高法院的案件，其本质只是办案地点从北京改到地方，主要功能仅在于分散最高法院的工作量，类似于早期的最高法院分院。实际上，目前巡回法庭主要发挥的是分散进京上访人群的“准维稳”功能，而这或许是中央同意设立巡回法庭的主要考量因素。

尽管巡回法庭审理的案件不多，但长期在地方驻地审判，未来有可能与地方打成一片，受到地方因素的不当干扰，形成“本地化”现象，更方便地方法院对案件进行内部的请示汇报。河南高院院长张立勇曾经表示，河南高院可以为巡回法庭提供一幢独立的办公楼房。巡回法庭的办案场所事实上也确实依赖地方的支持，如第二巡回法庭在东北三省建立的11个巡回审理点，就是借用各地中级法院的法庭来审理案件，有时还需大量借用地方法院的人员来参与接访。这些做法均不太合适。必须强调，巡回法庭的任何保障都不能由其所在地的地方法院或政府来承担。

问题的关键不在于设立多少个巡回法庭，因为按照现有的制度设计，无论设立多少都难以实现预设的主要目标——司法的去地方化。与最高法院巡回法庭相比，跨行政区划法院的设立在克服司法去地方化、实现司法机构的合理设置方面更有意义。但省级以下跨行政区划法院的设立不是重点，因为省级内的权力仍可以便利地影响司法，海南省海南中院的多年运作亦证明了这一点。因此，跨行政区划法院的设立重点应放在高级法院，因为它是“事实上的终审机构”，绝大多数案件到此终结。可借鉴人民银行大区制改革的经验教训，对高级法院进行适当撤并，例如，河北、北京、天津可设立一个高级法院。

(二)探索家事诉讼制度改革

最高法院决定选择100个左右中基层法院，自2016年6月1日起开展为期两年的家事审判方式改革试点，引入包括家事调查员、审前财产申报、案后跟踪、回访及帮扶、社工陪护等工作机制，从审判组织、证明标准、案件调解、诉讼程序等多方面探索，试图提升家事纠纷解决的专业化、社会化和人性化水平。《最高人民法院关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》明确了试点家事案件的范围，强调家庭本位的裁判理念，发挥家事审判的诊断、修复、治疗作用。

目前，中国立法上尚未将家事诉讼程序确立为独立的程序类型，《婚姻法》《收养法》及相关司法解释中关于家事案件审理程序的条文也比较笼统、分散。以普通诉讼程序来处理家事案件，存在“重对抗轻修复”“重财产轻身份”“重案结事了轻矛盾化解”等问题。由于长期进行的民事审判方式改革主要是以财产类纠纷的程序改革为主，对涉及家庭关系的家事诉讼明显关照不足，导致家事审判的专业化起步较晚。2010 年，《广东法院家事审判工作规程(试行)》先后在省内15家法院试点，设立家事审判合议庭，集中审理由婚姻、亲子关系引发的人身及财产纠纷，并开展一系列有益探索。如珠海香洲区法院设立儿童观察室、心理咨询室、单独调解室，东莞第二法院与东莞市白玉兰家庭服务中心合作建立家事审判心理疏导机制等。2012年，江苏省徐州市贾汪区法院成立家事审判合议庭，家事案件遵循不公开审理、维护家庭关系、保护弱势成员利益等原则以及诉讼释明、调查取证、民意吸纳、综合治理、司法关怀延伸五项程序制度。这些对家事审判的理念、方式和机制的探索，为未来家事审判程序的构建提供了有益经验。

国外也早有成熟的经验可供借鉴。以德国为代表的大陆法系已形成相对成熟的家事诉讼程序制度，如放宽当事人资格，限制处分原则、辩论原则，重视调解与和解，判决对案外人的效力等；日本甚至规定检察官在一定情形下可以当事人身份参与家事诉讼。近几年，中国婚姻家庭案件大幅上涨，2015年突破170多万件，约占全部民事案件的1/3，案件复杂程度与处理难度不断加大，急需建立有别于财产型诉讼的家事诉讼程序。法院审理家事诉讼案件应注重以化解对立、维系家庭关系为目标，具体建议：第一，未来修订《民事诉讼法》时制定专门的家事诉讼程序，或者制定单独的《家事诉讼程序法》；第二，加强家事审判组织和人才建设，基层法院应成立专门化的家事法庭，明确担任家事法官的年龄、审判经验、知识背景等任职条件，建议以女性为主，具有社会学、心理学背景者优先考虑；第三，着重发现客观真实，限制辩论原则、处分原则以及举证时限制度的适用，采用职权探知主义，法官可依职权收集证据资料，更多地行使法官释明权；第四，保护未成年人利益、宣告重婚无效等特定案件引入检察机关参与机制；第五，实行强制诉前调解制度，当事人直接起诉的视为申请法院调解，推广婚姻案件“冷静期”制度，合理区分婚姻危机和婚姻死亡，鼓励当事人利用多元化途径解决家事纠纷。

(三)健全法庭规则

法庭审理是诉讼活动的中心环节。2016年4月，最高法院公布全面修订的《人民法院法庭规则》，进一步规范庭审行为，对保障诉讼参与人的各项权利、维护法庭安全与秩序、促进庭审活动公开、规范司法礼仪等方面作出具体规定。这是继1979年发布《人民法院法庭规则(试行)》、1993年第一次修改后时隔23年的再次全面修改，新增内容15条。

该规则有不少进步之处。例如，规则对立法目的进行延展，从原有的保障法庭秩序拓展到权利保护与秩序保障并重；被告人“去标签化”、对未成年人和特殊人群予以特别照顾、加强证人保护等规定，彰显了法庭人权保障的进步；建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度，允许并保障媒体报道庭审活动，有利于促进庭审公开；要求出庭履行职务的人员按照职业着装规定着装，没有职业着装规定的着正装，其他人员应当文明着装，有利于通过司法仪式强化所有参与者对法律的感性认识，增强法庭的神圣感，实现法庭“外观上的公正”。

但部分规定可能难以取得成效。例如，要求审判人员在庭审活动中应当平等对待诉讼各方，在“相互配合、相互制约”的诉讼格局未发生根本改变、对律师的抵触态度未消减的情况下，实则很难产生效果；要求开放公民旁听，允许媒体记者传播庭审活动，不过是对司法公开原则的细化和重申，不公开责任和旁听权救济手段的缺失，使旁听权牢牢把握在法院手中，对部分案件事先安排好“内部”旁听、只对部分“合作”媒体开放旁听等现象在实践中并不少见。而部分规定也存在一些不合理之处。例如，为配合刑诉法的实施，继续强调对法庭秩序的维护，法官法庭处罚权的自由裁量范围较大，在当前司法独立性欠缺的环境下不利于当事人诉权和律师权利的保障，实践中就存在不少律师被不合理驱逐出庭的现象；过分强调安检、法庭安全的保障，将可能成为关闭“旁听”、封闭法庭的借口。

可见，法庭规则的修改还不足以推进庭审的实质化，仍需实质性地推动诉讼体制的改革。法庭规则也仍有完善的空间：第一，彻底贯彻无罪推定原则，刑事在押被告人或上诉人与律师同坐一排。对被告人或上诉人一律不使用戒具，不得假定其人身危险性大、可能危害法庭安全而使用戒具。第二，应当大力鼓励公民旁听庭审，而非采取限制性态度。只要经过安检，任何公民皆可进入法院旁听审判；无须查验，更不应扣押身份证件；旁听人员可以携带不具危险性的任何物品，包括手机、电脑、纸笔和水；未成年人旁听无须经过法院批准；当旁听席位不能满足需要时，应当优先采取更换大审判庭和其他法庭同步直播的方式，禁止安排人员占座，禁止提前发放旁听证，但可以根据当天进入法庭旁听的顺序发放旁听证；应无任何限制地保障媒体记者进行旁听，即使没有座位，也应当允许记者站立旁听。

(四)完善公益诉讼制度

2012年修订的《民事诉讼法》首次确立了有中国特色的公益诉讼制度，2013年修订的《消费者权益保护法》规定了消费公益诉讼，但却仅作了原则性规定，可操作性不强。2015年，全国人大常委会通过决定授权最高人民检察院在北京等13个省级行政区开展为期两年的公益诉讼试点。2016年，为规范试点公益诉讼案件审理，最高人民法院先后出台《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，旨在细化试点公益诉讼案件审理的诉讼规则。上述实施办法对人民检察院提起公益诉讼的案件范围、案件管辖、案件当事人、诉前程序、调解、撤诉、审理规则、诉讼费用等方面作出了具体规定，并注重与正在推进的司法公开、人民陪审制等改革举措相配套。上述解释则在民诉法的基础上对消费民事公益诉讼制度作了进一步的细化，明确了消费民事公益诉讼的适格原告、适用范围、管辖、操作程序、公益诉讼与私益诉讼的关系、行政权与司法权的有效衔接、裁判的既判力等问题。

尽管相较于民诉法的原则性规定，上述办法和司法解释增加了制度的可行性和可操作性，但仍有可改进之处。例如，在关于审理消费民事公益诉讼的司法解释中，缺乏对违法经营者经济制裁的刚性规定，违法经营者的违法成本较之违法可得利益严重失衡，致使法律的威慑力不够；原告主体范围仍较为狭窄，在一定程度上限制了消费民事公益诉讼的提起；应当进一步明确诉讼费用的分担，减轻原告方的诉讼负担；缺乏相应的激励机制，法定的消费公益诉讼主体缺乏起诉的积极性，消极怠诉，从而易使消费公益诉讼制度流于形式。

制度完善的建议：第一，建立惩罚性赔偿制度，增加经营者的违法成本。第二，扩大适格原告的范围。一方面，下移消费者协会的级别，赋予市、县级消费者协会原告资格，充分利用其接近基层消费者、收集证据等优势；另一方面，仿照环境民事公益诉讼的做法，对原告资格进行开放性的规定，将更多适格的主体纳入其中；同时，当消费者协会怠于提起消费公益诉讼等情况下，赋予公民提起消费公益诉讼的权利。第三，明确消费公益诉讼的原告在起诉时可以减交、缓交或免交诉讼费用。原告胜诉后由被告负担诉讼费用以及其他为诉讼支出的费用，但恶意诉讼、滥用诉权的除外。第四，建立诉讼激励制度。可以成立消费公益诉讼基金会，提供法律援助，建立胜诉奖励制度，增加原告起诉的积极性。第五，完善证据制度。针对消费民事公益诉讼中普遍存在的“证据偏在”现象，应对举证责任倒置、证据保全、专家辅助人等既有制度作进一步完善，并建立“文书提出命令制度”，进一步强化原告的举证能力。

(五)防范虚假诉讼

2016年6月，最高人民法院发布《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》，规定了虚假诉讼的界定、表现特征、认定的途径和方法，对参与虚假诉讼不同主体的制裁以及对虚假诉讼的防范，比较全面地构建了包括虚假诉讼的释明机制、发现机制、识别机制和制裁机制在内的一套制度。

长期以来，虚假诉讼行为不断增多，主要原因在于：一是虚假诉讼行为往往披着合法的外衣，存在较大的隐蔽性，识别难度大；二是社会诚信及道德缺失，利益至上，虚假诉讼成本与收益失衡，缺乏法律制裁；三是法律法规存在漏洞，使虚假诉讼有可乘之机；四是民事诉讼强调当事人的处分权，法官较为被动，部分法官素质不高，辨别能力较差；五是公检法之间以及各自内部之间信息沟通不畅。

该意见仍存在较大的完善空间：第一，严厉处罚最关键，扩大相关法律规定的虚假诉讼行为的范围以及虚假诉讼罪的适用情形；第二，检察院应积极适用抗诉或检察建议的方式对虚假诉讼进行监督，切实行使民事诉讼法赋予的调查核实权；第三，进一步明确虚假诉讼的甄别标准，构建多层次的识别审查机制。立案阶段，主动提示疑似虚假诉讼案件，尤其是无争议案件的当事人关于虚假诉讼所需承担的法律后果，并在法院内部进行预警；庭审阶段，若法官发现虚假诉讼的可能性，有权要求当事人确认是否为虚假诉讼；第四，加强法院内部之间、公检法之间以及与各部门之间的信息沟通，建立案件信息沟通平台，便于掌握当事人的财产信用状况以及违法犯罪记录。

(六)着力解决执行难

作为老大难问题，“执行难”难了几十年，执行改革也叫了几十年。2016年1月，最高人民法院与国家发展和改革委员会等44家单位联合签署《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。5月，最高法院下发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，明确了执行模式改革、执行体制改革、执行管理改革、财产处置改革、执行工作机制和执行监督体系完善等任务，包括执行权和审判权合理分离、改革基层法院执行机构设置、开展执行案款专项清理、推广网络司法拍卖、推动强制执行单独立法等37项举措。最高人民法院还出台《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》，并与八部门联合发布《关于在招标投标活动中对失信被执行人实行联合惩戒的通知》。9月，“两办”出台《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，要求联合惩戒应遵循合法性原则、信息共享原则、联合惩戒原则和政府主导、社会联动原则，并细化了入党及担任公职限制、荣誉及授信限制、特定行业准入资格限制等11类37项惩戒措施，提出力争到2018年基本解决“执行难”问题。

尽管出台上述文件，但“执行难”作为市场经济发展、社会诚信缺失、司法权威不足、司法腐败、地方保护主义等诸多因素综合交织的产物，体制性与非体制性原因兼具，能否在短期真正得到根治，不容乐观。自20世纪90年代以来，法院在化解“执行难”方面持续努力，从“审执合一”到“审执分立”再到成立执行局实行内部“审执分离”，包括强化执行措施、完善执行程序等工作机制和方法的改进，已经证明执行改革作为一项系统工程，需与体制改革同步推进才能从根本上解决问题。人员和编制的匮乏本身也是长期制约执行专业化建设的重要原因。执行体制问题是执行改革中需要着重加以考虑的关键。未来改革应重点落实十八届四中全会关于推动审判权和执行权相分离的体制改革试点的要求，明确执行权的行政权性质，建立统一的执行机构。一个可行的方案是，以“警务化”模式为突破口，整合民事执行、行政执行和刑事执行三大职能，依托现有的省级统管改革，暂由高级法院对辖区内的执行工作进行统一管理、统一指挥、统一调度，并逐步实现与法院脱钩，甚至可考虑适度借鉴英国的执行市场化做法，探索符合中国国情的执行机制。

(七)鼓励庭审直播

近年来，司法公开有所深化。截至2016年2月，全国法院公开裁判文书1 570万份、被执行人信息3 560万条，直播庭审13万次。5月，修订的《人民法院法庭规则》明确法院可对特定案件进行直播或录播。9月，中国庭审公开网正式开通，到2017年该网将覆盖全国3 500多家法院。今后，最高法院的庭审活动原则上都将通过互联网直播。截至2016年年底，该网访问量突破10亿次，共直播案件庭审91 941件，其中最高法院322件。

庭审直播最早源于1998年中央电视台对一起著作权侵权案件的庭审电视直播。2003年，浙江丽水市莲都区法院首开庭审互联网直播的先河。2011年，山东莱阳法院首次尝试微博直播。2013年，备受瞩目的薄熙来案实行庭审全程微博直播。2016年，“快播案”等一批热点案件实行全程庭审直播，陕西高院组织“院长开庭月”庭审直播活动，衡水中院探索减刑、假释案件由“狱内数字法庭”公开审理并庭审直播的做法在全省推广。加强庭审的透明度，有利于庭审规范、司法公正。在当下司法公信不足的背景下，应大力提倡庭审直播，并更好地保障传统意义的庭审公开，取消一切限制，鼓励旁听。年内，最高人民法院修订《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，扩大了应当公开的范围。如涉及个人隐私的裁判文书应当在隐去相关内容后上网公开，已上诉、抗诉的一审裁判文书也应纳入公开，并与二审裁判文书建立关联。公开模式转为法官在办案平台一键点击自动公布模式。

此外，法院信息化建设有所推进。2016年2月，最高人民法院出台《人民法院信息化建设五年发展规划(2016—2020)》和《最高人民法院信息化建设五年发展规划(2016—2020)》，明确四大类共55项任务。7月，最高人民法院下发《关于全面推进人民法院电子卷宗随案同步生成和深度应用的指导意见》，要求在2017年底前，全国法院全面实现电子卷宗随案同步生成和深度应用，支持法官网上办案、合议庭内部卷宗流转、审委会讨论、审判管理、法院间查阅、电子卷宗移送、诉讼参与人网上查阅等活动。

最高人民法院出台《关于在中院设立清算与破产审判庭的工作方案》，对清算与破产审判庭职能范围、人员配备和配套措施作出规定，要求各地根据情况设立清算与破产审判庭。破产清算案件审理专业化改革，旨在服务供给侧结构性改革，为众多“僵尸企业”通过破产程序尽快退出市场提供司法保障。多年来，法院审理破产案件总体数量不高，破产案件重整成功率低，大多数企业均以清算告终。破产案件专门审理机构的设立，能否实现由“火葬场”向“医院”的角色转变，能否实现“兼并重组盘活一批、资本运营做实一批、创新发展提升一批、关闭破产退出一批”的改革愿景，能否根据不同问题企业的具体情形进行有效的分类处理，并不乐观。事实上，法律对市场进行规范确有必要，但完全期望通过司法解决市场“僵尸企业”的破产问题却并不现实。

2016年7月，最高人民法院党组出台《专职党务干部(廉政监察员)管理暂行办法》，旨在通过设置专职党务干部(廉政监察员)加强内部监督。实际上，2015年设立的第一、第二巡回法庭就已各派驻一名廉政监察员。但此举对反腐意义不大，建立刚性有效的外部监督机制，优先在法院系统推行财产公开制，才是制度反腐的根本解决之道。9月，《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》出台，对可提升审判效率的各环节各程序提供了更便捷的操作办法，有助于提高司法“生产力”，但需警惕，效率的提升仍须保有公正的底线。

四、检察改革

(一)完善人民监督员制度

2016年7月，最高人民检察院、司法部联合下发《人民监督员选任管理办法》，对人民监督员的职责、任职条件、选任程序、任期、名额、考核管理、免职情形作出规定。最高人民检察院出台《关于人民监督员监督工作的规定》，细化了监督范围、监督程序和履职保障等问题，提出建立人民检察院直接受理立案侦查案件台账、人民监督员监督事项告知等制度。上述文件旨在落实2015年《深化人民监督员制度改革方案》的有关要求，但总体内容较之以往并无太大变化。

人民监督员制度自2003年试点以来，发展一直较为缓慢。由于缺乏制度立法、群众基础不足、缺乏独立性、监督范围狭窄、监督效力偏弱等原因，该制度在实践中基本流于形式。本轮司法改革以来，有关部门以选任管理外部化、提升监督效力、加强制度保障为突破口，试图改变制度困境。但对比多年来陪审制改革的经验，人民监督员制度短期内可能将仅限于人数提升，难免会落入形式化、职业化的窠臼，如近期任命的人民监督员就多为法学专家、律师、公证员、调解员、人大代表、政协委员等具有相关背景的人士，普通民众比例不足。人大代表、政协委员本身就有监督权，再纳入人民监督员体系，毫无必要。关键在于，按照既有规定，人民监督员的监督范围为检察院自侦案件，即主要是监督检察院职务犯罪侦查部门。但最近出台的监察委员会改革方案已经明确，检察院反贪、反渎及职务犯罪预防等部门被整合至监察委员会，那么人民监督员很快将面临监督对象不存在的问题。该制度未来如何实施，人民监督员监督谁，是必须面对的尴尬问题。

(二)加强行政诉讼监督

2016年4月，《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》发布，明确了当事人可以申请监督的具体情形和时限要求，以及行政诉讼检察监督的原则、条件、范围、方式和程序等，细化了监督事由，统一了监督标准。该规则强化了行政诉讼检察监督工作的力度，畅通了当事人申请监督的入口，完善了监督工作规范，增强了检察监督的可操作性。但该规则仍需进一步完善，如检察院的依职权监督范围、拒绝受理当事人监督申请的范围、调查核实权的行使范围等规定均不明确，检察院自由裁量范围较大。检察院历来重刑事、轻民行，对于行政诉讼监督投入不足，缺乏具有行政法专业知识背景的人才，且由于案件少，导致检察人员缺乏相关经验的积累。

法律监督是宪法赋予检察机关的一项基本职能，但长期以来，更多地体现为事后监督，不仅未能实现其制度初衷，而且与检察机关在刑事诉讼中的国家公诉角色产生根本冲突，法律监督权反而助推了检察机关对审判权的干预。未来改革若仍坚持检察机关法律监督的定位，可考虑从分立民事、行政检察监督机构着手，加大对行政诉讼监督的力度。毕竟行政诉讼中双方当事人地位的不对等，更需要检察机关帮助弱者，对抗强势的行政机关，从而实现对行政权的行使进行法律监督。但从根本而言，最好的监督还是来自当事人、律师乃至社会公众的监督，因此需要切实保障当事人和律师的权利，放开言论自由。至于对法官枉法裁判等违法行为的监督，则可通过科学完备的司法官惩戒制度加以解决。

此外，最高检察院下发《检察官职业道德基本准则》，明确“忠诚、为民、担当、公正、廉洁”的检察官职业道德基本要求；2016年12月，《关于认真贯彻落实中共中央〈关于新形势下加强政法队伍建设的意见〉全面推进检察队伍建设的实施意见》旨在进一步加强检察队伍的正规化、专业化、职业化建设；与最高人民法院联合发布《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》，对监督范围、受理程序、调阅卷宗、检察建议的提出、回复以及法院的立案等问题作出了规定。检察机关内部机构改革的试点，地方仍在不断探索，目前初步形成了吉林“九部一委制”，湖北黄石、广东深圳等地“五部制”，湖北咸宁“七部制”，重庆“三局两部一办”等模式。未来的改革不仅要考虑普遍与特殊、统一与适度区别等兼顾各地特殊情况的政策和原则，还要与当前的员额制、司法责任制改革相结合，明确各机构的分工和职责范围，确立检察官的主体地位和具体权力和权利。

五、司法行政改革

(一)加强律师监管

2016年，律师监管进一步加强。6月，“两办”《关于深化律师制度改革的意见》明确深化律师制度改革应坚持党的领导、坚持正确的政治方向等五项基本原则，针对完善律师执业保障、健全律师执业管理、加强律师队伍建设提出多方面要求。9月，司法部公布修订后的《律师事务所管理办法》，其中增设的律师事务所管理责任引发极大争议。该办法新增第50条规定，律师事务所若放任或纵容律师实施“以煽动、教唆和组织相关人员采取静坐、举牌、打横幅、喊口号、声援等非法手段，向有关部门施压”“以串联组团、联署签名、发表公开信、声援等方式或者借个案研讨之名，制造舆论压力，攻击司法制度”等六类行为，将面临行政处罚。作为部门规章，第50条对律师和律师事务所执业行为进行种种限制，违反了上位法，超越了《律师法》规定的行政处罚范围，也违反了《宪法》第35条公民权利的规定，第41条公民批评、建议、控告、检举权的规定。第50条第五项逻辑不通，因为律师在法庭上陈述自己的辩护观点，不应该被视为严重扰乱法庭秩序的行为。该办法11月1日生效，同日生效的还有2016年新修订的《律师执业管理办法》。该办法重复了上述内容，并强调律师的政治性。上述规定实际上赋予司法行政机关更大的监管和处罚权，加大了律师执业的风险。

山东省在加强律师监管方面走在前列，出台全国首个《律师和律师事务所违法违规行为惩戒工作规则》。该规则建立律师失信惩戒信息和不良执业信息记录披露、异地监督管理联动等机制，明确律师及律师事务所惩戒实行属地管辖，对于重大、敏感、复杂案件，应由司法行政机关主要负责人审批立案，并报上级司法行政机关备案。该省针对多位律师进行处罚，其中李金星律师拟被停业一年的事件引发海内外关注。

近年来的律师制度改革，只有改革之名，实为加强律师监管。这样的制度建设明显存在方向性偏差。倘若律师依法维权都受到严苛限制，就根本谈不上保障人权；倘若律师群体失声，冤案的平反就只能取决于苍天开眼。如果律师有充分的执业保障，可以通过正常方式来获得公正的结果，就不会产生所谓的“死磕律师”。事实上，律师角色定位不明、地位低、缺乏社会认同、执业环境差、刑辩率低及风险大、执业权利保障严重不足甚至缺乏人身安全等问题一直非常突出。2016年3月，西安市长安区人大代表兰天在法庭上辱骂殴打律师；6月，广西律师吴良述在南宁青秀区法院申请立案期间，遭到法警强制检查、衣服被撕烂等事件，表明保障律师的权利和尊严仍然任重道远。公权力过分强大、司法的任性和对律师缺乏善意，使得律师在现行司法体制中处于相当不利的地位。而这并非律师群体自身的事情，因为律师代表着每一位可能成为其客户的民众。

律师制度的改革方向应以律师权利保障为中心。司法行政机关应成为律师权利保障机构，政府主导的律师监管模式应转型为律师行业自治，由律师协会自我管理。律师协会应成为人、财、物等方面真正独立的社团法人，成为真正的律师行业自律组织，制订行业规范和执业标准，完善行业自律机制，充分发挥教育培训和监管惩戒的职能，健全律师惩戒制度，组建由律师、律师管理者、法律学者等共同组成的律师惩戒委员会。

(二)推进社区矫正立法

实行社区矫正制度是中国刑罚执行制度的一项重大改革，也是贯彻宽严相济刑事政策的重要举措。社区矫正于2003年开展首批试点，2005年扩大试点，2009年全面试行。2012年，《社区矫正实施办法》出台。2016年9月，“两高两部”出台《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，明确要求社区矫正工作要加强社区矫正适用前以及对社区服刑人员交付接收、监督管理、收监执行的衔接配合，确保社区矫正的规范运行。12 月，《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。

征求意见稿阐明了社区矫正的立法目的，明确了社区矫正的适用范围和基本原则，对司法行政部门、法院、检察院、公安机关和其他部门的相关工作进行了基本分工，细化了实施社区矫正的程序，并对社区矫正的监督管理和教育帮扶作出了规定。该稿较好体现了以矫正及回归为重的现代刑罚理念，在保障人权、保障矫正经费、调动社会力量等方面有所进步。但由于该稿未能充分吸收近年来社区矫正的实践经验和关于社区矫正理论研究中达成共识的研究成果，其整体显得条文过少，内容抽象，并回避了社区矫正法、社区矫正和社区矫正机构的基本性质、具体设置以及工作人员的身份等关键问题，使立法的实践操作性大打折扣。

具体而言，该稿存在以下不足：第一，社区矫正法的立法定位及其依据未明确。第二，立法目的和立法原则未能很好体现社区矫正作为刑罚执行的基本属性。第三，社区矫正机构的性质及其工作者身份、职业保障等实践中亟须解决的问题规定模糊，基本沿袭了县级司法局主管、乡镇(社区)司法所执行的老套路，未能回应社区矫正工作及其队伍专业性的制度需求，更不利于未来社区矫正工作的开展。第四，社区矫正的程序及矫正措施不健全。例如，将“表扬”作为奖励的唯一手段不太符合法律规范的要求，也不能产生相应的法律后果；对于社区矫正的执行地点，仅规定了居住地，过于单一，无法适应实践中的复杂情况；社区矫正人员的调查评估、考察、建立个人档案等具体制度和举措也有待完善。第五，尽管对未成年人的社区矫正保护有所规定，但关注不足，也未对其身份信息保护作出特别规定。第六，社区矫正对象的人权保障仍有待进一步提升。如社区矫正对象权益受损的救济途径规定仍较为原则，对于解除社区矫正的程序缺少必要的救济手段，关于严重限制社区矫正对象人身自由的电子定位措施的规定过于粗糙，贸然规定不利于实现“执行刑罚与保障人权相结合”的基本原则。第七，缺乏对社区矫正工作的监督规定，检察机关的法律监督未得到体现。第八，社区矫正人员等关键术语也有待规范和明确。

“社区矫正法”尚未正式通过，期待立法机关认真考虑社会各界的意见和建议。我们建议：第一，社区矫正作为与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行方式，应明确社区矫正法作为刑法、刑诉法执行法的法律定位，体现社区矫正刑罚执行和司法行政管理的双重性质。第二，规定在国务院司法行政部门设立的社区矫正管理局主管全国的社区矫正工作。县级以上地方政府司法行政部门设立社区矫正管理机关，负责本行政区域的社区矫正工作。县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正的日常工作。第三，规定社区矫正工作者身份为政府公务员，配备警察、辅助人员予以协助，同时加强其职业保障。第四，健全社区矫正的程序及矫正措施，可考虑将缩短缓刑、假释考验期作为激励手段；明确社区矫正人员居住地的概念，若户籍地与居住地不一致的，可根据罪犯的情况合理确定社区矫正执行地；赋予社区矫正机构对违反法律法规或监督管理规定的社区矫正人员使用警具、戒具的权力。第五，设置专章对未成年人保护作出更具体细致的规定。第六，加强社区矫正对象的人权保障，完善社区矫正对象权益受损的救济途径，合理规定电子定位措施的适用。第七，增加检察机关对社区矫正工作进行监督的相关规定，对于社区矫正的适用、交付接收、监督管理及其他不规范执法行为，检察机关应当及时提出纠正建议，构成犯罪的应当及时查办。第八，规范关键术语，如将“社区矫正人员”修改为“社区矫正对象”。

六、结语：律师兴，法治兴

2016年，司法体制沿着党的十八届三中、四中全会明确的改革方向，以司法责任制为核心的改革进入全面铺开阶段。第三批共14个省(区、市)的司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障和省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理四项基础性改革试点工作先后启动。

过去一年，司法改革在有些方面有所进展。开展监察体制改革试点意义重大，有利于调整国家权力架构，整合反腐力量进而统一贪腐等职务犯罪的侦查权；推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，试行认罪认罚从宽制度，完善民事公益诉讼制度，防范虚假诉讼，探索家事诉讼制度改革，推进社区矫正立法，构建多元化纠纷解决机制等举措也具有较大的积极意义；而深化司法公开，强化执行改革，完善人民监督员制度等在先前基础上有所进步。但整体看来，司法体制改革“攻坚”的成效有限，远未达预期。以司法责任制为核心的四项基础性改革仍有较多深层次的问题急需解决，以责任为轴的反向倒逼，在司法独立性不足和司法职业保障未能及时跟进的背景下，不仅引发司法官辞职潮，还可能导致更多不合理的司法责任转移机制的出现，进而加剧司法系统内部的行政化趋势；多元化纠纷解决机制的构建倡导了十多年，但不少改革机制还停留在制度层面，实践效果尚未凸显，仍需进一步做真做实；推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革意义重大，但未从根本上改变公检法“相互配合”的司法格局，而如果律师权利保障得不到落实，也难以真正促进庭审的实质化；深化律师制度改革，以管制为主要思路，实则南辕北辙，对维权律师的偏见和惩处也让保障律师权利的各种“美好”规定黯然失色。

时至今日，现行体制的某些关键部分无法触动，改革攻坚又难获明显成效。在此困境下，不妨转变思路，发挥律师群体在民主法治建设和司法改革中的重要作用，很可能带来意想不到的变化，进而迂回地推动司法体制改革迈出实质性的步伐。

律师这一职业萌芽于古希腊，“职业律师”正式出现于公元前三世纪，罗马皇帝以诏令形式确定“大教侣”从事“以供平民咨询法律事项”的职业，并允许委托他人代理诉讼。中国早在春秋时期就出现了诉讼代理，但现代律师制度是清末变法改制效仿西方法制的产物，1912年《律师暂行章程》和《律师登记暂行章程》系中国最早有关律师制度的成文法，至北洋军阀政府末期，律师已达3 000余人。新中国律师制度自1950年初试行，1957年下半年中断，1979年恢复，此后律师业发展迅猛，迄今律师从业人员近30万人。

律师是现代法治国家法律职业共同体不可或缺的组成部分，在法治、经济、文化、政治和社会生活各领域均发挥重要作用。律师业务是民主法治建设的重要内容和保障、促进力量。律师应成为司法改革的重要参与者，对当前的司法体制攻坚发挥强烈的推动作用。首先，律师处于法治的第一线，所提供的法律服务遍及社会各阶层，所有人都可能是律师潜在的客户，因而律师在一定程度上代表当事人、代表社会、代表民众的利益。司法改革是为了更好地维护民众的合法利益，不断满足人民群众日益增长的公平正义的需求，因此律师行动与司法改革的目标导向相一致，是推动司法改革的原动力。更何况当前背景下强调司法改革的律师参与，不仅能激活当前改革单靠中央极力推动而地方尤其基层缺乏动力、被动应对的疲软态势，而且能够促使司法系统内部的私益改革回归到国家公共利益的配置上来，从而使这场司法系统的自我革命技术性地消减诸多来自内部的阻力。其次，由于政治体制、法治不彰、文化传统和中国特色等因素，律师的权利保障明显不足，中国的律师不仅需要维护当事人的权益，还需要自我维权，因而律师有需要也有动力去推动司法改革向保障人权、实现公正的方向上发展。最后，律师参与司法改革具有天然的优势。作为制度的施行者，他们最能敏锐、直接地感受到制度的缺陷。无论是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，还是试行认罪认罚从宽制度，缺少了律师的参与和监督，改革就有可能背离初衷，甚至可能使制度反而成为权力滥用的凭仗。

律师在改革司法体制、促进民主法治、保障经济发展、参与社会事务以及推动政改方面本应大有作为，但目前远未得到重视。律师的政治、社会乃至法律地位较低，甚至有时还被视为“麻烦制造者”，并不断加强对律师的监管，这是法治建设的重大障碍。必须提升律师地位，律师兴，则法治兴。律师作用的发挥首先必须落实宪法和法律的相关规定，落实中国早已加入的《关于律师作用的基本原则》的国际公约，未来的律师制度改革则应当在真正保障律师执业权利方面做得更多。

第一，完善律师法。《律师法》的定位应从律师监管法转变为律师权利保障法，针对解决律师会见难、阅卷难、调查难等问题制定更明确、更有利的保障规定，如律师在申诉及任何诉讼阶段皆有阅卷权，包括审判卷和侦查卷；律师会见已决犯无需两人、不受监听等。

第二，加速刑事司法改革。例如，废除公检法互相配合的原则，修改刑事诉讼法保障控辩平等原则，确立沉默权制度，规定并落实询问犯罪嫌疑人时律师的在场权等。

第三，废除对律师的歧视条款。例如，废除《刑法》第306条有关“律师伪证罪”的规定，《刑法修正案(九)》有关律师扰乱法庭秩序罪的规定， 《律师事务所管理办法》第50条对律师言论自由的限制性规定及《律师执业管理办法》的相关规定。未来司法部制定部门规章时应当面向社会征求意见，并应确保公众的意见得到较大程度的采纳。

第四，消除司法及其他国家机关人员对律师的歧视。停止对律师和律师助理的安检；严肃依法处理侵害律师权利的责任人；设计有效的激励机制，加速建立从律师中选拔法官、检察官的常规性法律职业制度。

第五，提升律师群体的政治地位。律师的法律专业知识是国家治理的宝贵资源，应当充分利用。例如，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构，司法改革委员吸收律师、法律学者等不少于一半的民间人士参与，为律师参与司法改革的决策提供制度渠道；扩大律师在人大代表、政协委员中的数量；打通律师进入各级党政领导岗位的制度渠道；建立党政决策的法律咨询制度等。

2017年，中国的司法改革仍将按部就班地进行。但改革成效如何，是否能让公民“在每一个案件中感受到公平正义”，取决于作为司法使用者的民众和律师的评判，更取决于历史的评判。期待新的一年，律师在司法改革和民主法治建设中的作用真正得到重视。律师权利保障的落实，律师作用的发挥，或许能为处于困境中的司法体制改革带来一缕阳光，让法治的新芽破土而出，最终实现民主法治、公平正义的中国梦。

(责任编辑：周成璐)

Annual Report on China’s Judicial Reform (2016)

XU Xin1，HUANG Yan-hao2，WANG Xiao-tang3

(1.SchoolofLaw,BeijingUniversityofScienceandTechnology,Beijing100081,China; 2.SchoolofLaw,XiangtanUniversity,Xiangtan411105,China;3.SchoolofLaw,NanjingNormalUniversity,Nanjing210046,China)

China’s nationalsupervision system initiated pilot projects as a breakthrough of reformin 2016. The courts andprocuratorates have carried forward the reform of the working mechanisms of the judicial system pivoting on four fundamental reforms. The administrative agencies in the judicial system have made continuous effort in strengthening the management and control of attorneys and the improvement of the community correction system, focusing onthe reform of lawyers system and the legislation of community correction. However, due to adverse effects from the existing political system and barriers from the vested interests in the judicial system, this round of judicial reform has failed to yield satisfying results. In the face of all these adversities, reform of lawyers system should be taken as a point of breakthrough as lawyers play important roles in the construction of democracy and rule of law and in the judicial reforms. A sound lawyers system contributes to efficient rule of law.

reform of judicial system; supervision system; lawyers system

10.3969/j.issn 1007-6522.2017.03.002

2017-03-18

徐昕(1970- )，男，江西丰城人。北京理工大学法学院教授，司法研究所主任。 黄艳好(1984- )，男，广西来宾人。法学博士，湘潭大学法学院博士后。 汪小棠(1988- )，男，安徽安庆人。南京师范大学法学院博士生。

D926

A

1007-6522(2017)03-0016-25