“三权分置”背景下农村土地经营权流转的问题与建议——基于川东、渝西等地的调查

伏 虎

(重庆行政学院，重庆 400041)

“三权分置”背景下农村土地经营权流转的问题与建议
——基于川东、渝西等地的调查

伏 虎

(重庆行政学院，重庆 400041)

土地经营权流转面临着面临着流转规模、流转意愿、流转资金及相关要素保障等多重瓶颈，需要在明晰其障碍基础上有针对性地化解。本研究通过对川东、渝西实地调研基础上，基于质性分析和要素评价方法，提出了建立多样化土地经营权流转体系、强化新型农业经营主体参与、以“创新驱动”破解土地要素依赖、以“多维监管”保障土地经营权流转稳妥有序等政策建议。

土地经营权；土地流转；要素依赖；新型农业经营习题

引导和规范好土地经营权有序流转，对于我国推进农业现代化与信息化、城镇化、工业化融合发展具有重大意义，不但能够促进农业规模经营及农业结构调整,提高农业效益,增加农民收入,而且能够推进农业产业化,加快农村经济发展[1]。同时，也有助于化解我国新型城镇化的推进面临着建设资金缺口、市场主体缺位、公共服务效率低下等问题[2]。学界存在以“保留(土地)承包权、转移土地经营权(土地使用权)”、“转移(或者让渡)部分或者全部土地承包经营权”,“土地承包经营权的变动”等不同观点[3],其中认为需要明晰土地产权,结合合理高效的市场机制以及土地中介机构适应现代农村经济的市场化发展要求[4]等意见逐步成为学界共识。在既有研究基础上，需要对照近年来农村土地相关政策的口径调整与变化，以实地调研的方式摸准瓶颈，才能更好地改善和提升土地经营权流转的效果。本研究结合中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》及中央农村工作会议相关精神，以渝西、川东等“宜农”地区的调研为基础，以点及面，进而深入分析了我国农村土地经营权流转中还存在3个“瓶颈”，并提出了相应的4项政策建议，以期对更好发展农业适度规模经营有所裨益。

1 我国农村土地经营权流转存在的现状——以川东、渝西为例

1.1 土地经营权流转规模总体仍未突破“小农”瓶颈

从调研的渝西、川东两地情况来看，截止2014年6月份，其耕地总面积约205.2万hm2，其中承包耕地流转总面积达到88.25万hm2，流转比例为37.3%，流转方式以转包、互换和出租为主。根据在渝西地区3个区县的调研，发现土地经营权流转的方式未能有效突破“小农”瓶颈，还不适应现代农业规模化经营的需求。一是以村内流转居多，以渝西某县为例，其农地流转面积达3.47万hm2，占承包地总面积的37.54%。以代耕、转包、转让、互换等方式进行村内流转的，大约占整个流转面积的71%，以出租、入股等方式进行村外流转的，约占整个流转面积的29%。二是以短期流转居多。转包、代耕等流转期限一般为1年，或一季一议，或并不明确期限，原承包户可随时收回，这种短期流转占比约70%；转让、互换、出租的流转期限一般是承包期的剩余期限。三是地域流转差异大。受农业资源禀赋、农业生产基础设施、地形地貌等因素影响，在农业人口外出务工的背景下，土地撂荒的现象仍比较突出。

1.2 新型农业经营主体的发展还存在“资金”瓶颈

新型农业经营主体是土地经营权流入方，代表了现代农业发展的方向，但其发展受制于资金这个最大的瓶颈：一是财政资金对家庭农场、种养大户等新型农业经营主体的扶持亟待落地。种粮直补、良种补贴和农资综合补贴等补贴都是直接发放给农民，有的种粮大户、家庭农场以及农民专业合作社等很难享受到该类补贴。另外，涉农财政资金呈现项目化运作的特征，多流向龙头企业，一般的家庭农场或种养大户难以惠及。二是信贷资金对农业再生产的支持尚不给力。根据对川东典型的龙头企业的调研结果，一些新型农业经营主体，尤其是农业产业化龙头企业等主体扩大农业再生产的信贷资金较缺乏。尽管基层政府也鼓励承包经营权抵押，但由于种种因素，商业银行为追求利润和控制风险，不愿意发放抵押贷款。一些有实力的龙头企业只能用厂房、农业生产配套辅助设施进行抵押融资。三是各类新型农业经营主体面临自有资本不足的制约。调研结果显示，新型农业经营主体的自有资本往往用于前期预付土地租金、购买农资和大型农机具等，同时又面临后期仓储设施、信息化设备、农田水利等基础设施设备的投入需求，如果缺乏外来股权性投入，自有资本将存在流动性缺口。

1.3 土地经营权流转中还存在“要素依赖”瓶颈

从渝西土地经营权流转后的实际经营情况来看，仍然体现出对劳动力、生产资料等要素过度依赖的特征，农业经济增长的质量和效益不高，农业的产业竞争力不强，不适应现代农业集约化经营的要求。一是土地经营权流转后依靠单一人力投入的现象未得到根本改变。根据对川东某龙头企业的实地调研，发现劳动力雇工成本仍然占企业生产成本的大头，且劳动力雇工多属就地或就近的留守妇女，且老龄化的趋势较明显，这降低了农业生产的效率；二是土地经营权流转后过度依赖农药和化肥投入的现象未得到根本性改变。根据川东地区广安的调研，流转的承包地多集中种植水稻、米、红薯、油菜等粮油作物，占75%左右，另一部分用于种植蔬菜等经济作物，但都存在过度依赖农药和化肥投入的问题，造成土壤肥力的下降，并对农产品质量安全带来隐患；三是土地经营权流转中一定程度上加剧了农村生态环境污染的风险。尽管在土地经营权流转后小部分比例用于适度规模化的畜禽养殖，但经调研发现，由于畜禽养殖场地分散、治污设施缺失等因素，产生的养殖废物容易导致地表水的污染，甚至还在一定程度上影响到地下水体安全，加剧了生态环境进一步恶化的风险。

2 加快建立多样化的土地经营权流转体系

2.1 加快出台地方性土地经营权流转实施意见

明确土地经营权流转必须以土地确权颁证后证书上载明的面积、界限、四至为唯一依据；明确土地流出方和土地流入方的权利及义务，尤其是土地经营权期满后，赋予流入方可在同等条件下优先续约的权利，因故不能续约的，就土地是否恢复原貌和对流入方已有投资进行补偿等事项作出规定；根据西南地区丘陵地形地貌和农业资源禀赋特征，制定以家庭农户为基础的农业适度规模经营标准，在农户自愿、平等协商的基础上，引导土地经营权流转向家庭农场、种养大户等新型农业经营主体适度集中。

2.2 根据实际情况开展土地经营权确权入股试点工作

在农民种植意愿较强、耕地撂荒较少的地区，有步骤地开展“确权确地”工作；在农民种植意愿较弱、耕地撂荒较多的地区，可尝试开展“确权确股不确地”试点工作，以村集体统筹整合耕地资源对外连片出租，根据“按份所有”的分配原则，入股农户享受土地适度规模经营的股权收益。

2.3 适时鼓励以土地托管创新土地经营权流转方式

根据“三权分置”的原则，运用信托的方式和机制，促使经营权和承包权进一步分离，建立统一的村级土地托管中心，将自愿托管农户的土地经营权按照托管年限、用途、位置等分类，向各类新型农业经营主体进行流转，托管农户在托管年限内享受到土地适度规模经营的信托收益。

3 进一步发挥新型农业经营主体在建设特色效益农业中的示范引领作用

3.1 加快制定按照粮食作物实际产量对经营者进行补贴的实施方案

按照“谁种粮、谁受补”的原则，粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴归属应向实际的粮食生产规模经营主体倾斜。

3.2 以创新土地金融拓宽新型农业经营主体的融资渠道

在产权明晰和“三权分置”的基础上，进一步健全土地经营权抵押融资机制，研究土地经营权物权化和债权化的实施方案，争取纳入到全国农村土地承包经营权抵押贷款试点；建议在宜农地区探索引入土地收益保证贷款模式，通过将土地经营权流转给政府设立的公益性物权融资公司，再通过后者向金融机构申请贷款，促进土地经营权流转“动产化”和“证券化”；鼓励有条件的农民专业合作社联合在债券市场上发行中小企业集合票据；选择一批示范效应强、实力雄厚的涉农重点龙头企业，纳入向国家发改委申报发行企业债券的范围；设立面向家庭农场、种养大户等主体的联户融资担保基金和融资担保风险补偿基金。

3.3 引入社会资本盘活新型农业经营主体的流动性

在农地整理、复垦，中小型农田水利基础设施等领域探索PPP投融资改革，鼓励专业化的市场主体介入涉农生产性服务业的仓储、冷链物流、信息化等环节，有效化解新型农业经营主体投资期限结构错配的问题。

4 以创新驱动破解土地经营权流转中的“要素依赖”，建设资源节约、环境友好型农业

4.1 提高土地适度规模经营的机械化水平

在“宜农”地区适时推广农业机械化服务体系，鼓励各新型农业经营主体、农机大户和农机合作社开展合作，实现统一耕作，逐步减少对劳动力要素的单一依赖。

4.2 加强耕地质量建设的绿色化保护

结合土地整理、土壤耕作层剥离利用和创新生物科技等方式，提倡生态经济和循环经济，推进农业废弃物转化利用，在耕地保护中不断加强耕地质量建设；积极发展统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理、垃圾搜集和处理等农业生产性服务业，逐步修复受损的生态环境。

4.3 实现农业规模经营与信息化深度融合

积极探索各地特色效益农业与云计算、大数据等互联网技术结合的新途径。在农业信息推广、土地经营权流转、农产品市场流通等环节，加快与大型门户网站、社交媒体与电商平台合作，发展新型农业电子商务。

5 强化“三维度”监管，更好地发挥政府在土地经营权流转中的引导作用

5.1 规范土地经营权流转行为

尽快与基本农田保护制度及其新规定相对接，牢牢守住国家政策底线；按照2015年永久基本农田划定和设施农用地管理视频会议精神，尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，尽快落实永久基本农田“上图入库”，并将已建成的高标准农田优先划为永久基本农田，并在农地流转协议中予以载明；尽快在省级层面制定统一的土地经营权流转标准化格式合同，明确流转双方的权利义务，明确农村基层组织不得以任何方式决定流转农户的承包地，严禁通过定任务、下指标等方式推动土地经营权流转。

5.2 加强土地经营权流转的用途监管与全程监督

在国土资源部2014年10月取消设施农用地审核、改为备案制的过程中，对流转后的土地用途要按照严格的标准界定设施农用地范围，将附属设施中的生活用地、经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所等从设施农用地范围中剔除，对流入方以设施农用地名义占用的违规用地，要组织排查和专项整改，保障农地流转有序。

5.3 加强对城市工商企业流转农户承包地的监管和风险防范

尽快启动城市工商企业流转农户承包地的准入制度和流转风险保证金制度建设，以对企业负债、经营能力、信用调查等为依据，进一步完善资格审查、项目审核、风险保障金制度，加强全程监管，防范承包农户因流入方违约或经营不善而受到损失的风险。

[1]邓霞,罗翔.农村土地经营权流转的实证分析——以四川省遂宁市农村土地流转情况为例[J].农村经济，2006(08).

[2]伏虎.生产性服务业集聚、区际市场依存与制造业升级——基于我国长江经济带的实证分析[J].商业经济研究，2015(27).

[3]丁关良,李贤红.土地承包经营权流转内涵界定研究[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2008(06).

[4] 董国礼,李里,任纪萍.产权代理分析下的土地流转模式及经济绩效[J].社会学研究，2009(01).

2016-12-21

伏虎，男，重庆行政学院助理研究员，主要研究方向为农村经济。E-mial：20050932hutu@163.com。