论新常态下新型农村社区治理现代化研究

曹 瑞

（兰州大学，甘肃 兰州 730000）

论新常态下新型农村社区治理现代化研究

曹 瑞

（兰州大学，甘肃 兰州 730000）

近年来，随着我国经济社会的发展和基层改革的深入，不少地区也都在探索科学有效的、适合新型农村社区实际情况的治理模式，以推动新农村建设的可持续发展，实现农村社区治理的现代化。但目前还存在社区委员会法律意识淡薄、社区治理内容复杂、社区工作人员素质不高等问题。因此要从健全社区治理组织、健全民意诉求机制、建立农民参与平台、完善法律制度、弘扬传统美德等方面来推动农村社区治理现代化。

新常态；新型农村社区；治理现代化

随着我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程的加快，农民居住方式、生产生活方式的改变，我国农村社会正在发生着深刻的变化，传统乡村社会结构发生变迁，城乡二元体制走向解体，当下的传统乡村治理面临着很多新情况、新问题，这给城乡一体化建设带来了很大的问题，正如十八届三中全会里提到“城乡二元结构现在是制约城乡发展一体化的主要障碍”。

应对以上社会主义市场经济发展中的种种新常态，十八届三中全会提出了国家治理现代化的要求，十八届四中、六中全会又从依法治国和从严治党等方面对党和国家治理现代化提出了新的要求。国家治理现代化包括治理体系和治理能力两方面，两者是一个有机的体系，国家治理现代化的实现以基层社会治理体系和治理能力现代化为基础，而农村社区是我国最为庞大的基层社会群体，也可以说农村社区治理现代化是我国治理现代化中最应值得重视的部分，将依法治国作为治理现代化的法制保障，从严治党作为对治理主体的监督机制，全面服务于国家治理现代化。

文章通过知网查阅了现有关于农村社区治理的核心期刊文献，发现其关于新型农村社区治理现代化的研究很少，大多是很零散的建议，不符合治理的体系化要求，并结合农村治理实践中遇到的新问题和国家治理现代化的大政方针，旨在为推进新型农村社区治理现代化提供一条新思路。

1 新常态下农村社区治理

1.1 新常态农村社区治理的研究

关于新常态这一命题，最早从习近平2014年5月在河南考察时提出的“适应新常态”而来的；后来逐渐在习近平几次会议上的重申和学者的后续研究基础上，最终发展为我国转型期的一个新名词，李后强，邓子强（2015）“新常态”就是指由过去的状态向一种新的相对稳定的常态的转变，是一个全面、持久、深刻变化的时期，是一个优化、调整、转型、升级并行的过程。新常态主要表现为政治、经济、社会、文化、生态五个客观常态。2014年3月5日，习近平在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时，从管理与治理、社区治理与社会治理之间的关系出发，强调加强城市新型治理模式的探索，他指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，从中可以看出由社区管理向社区治理转变，是新常态下社会场域内治国理政理念的延伸。

对新常态下社会治理方式的提法，龚维斌（2014）指出要更加重视权利保护、更加重视依法治理、更加重视多种手段综合运用、更加重视基层治理、更加重视互联网治理、更加重视公共安全和应急管理、更加重视人民团体和社会组织的作用、更加重视社会治理人才培养。关于新常态下社会治理的特征，学者郁建兴（2015）提出了三个方面，即目标愿景从“维持社会稳定”转变为“追求社会公平正义”；治理主体从“政府单一主体控制”转变为“社会多元主体共治”；实现手段从“行政理念与命令”转变为“法治思维与方式”。新常态下，社会的新特点和新情况相比常态化阶段发生了变化，因此，选取的治理方式和治理机制也应彰显时代性和针对性，作为社会有机体最基本部分的社区，特别是农村社区，其影响范围更大。

1.2 农村社区治理的基本模式

（1）农村社区。我国社会学家费孝通认为“村庄是一个社区”，对农村社区曾经以“熟人社会”加以表征。传统农村社区以乡风民俗和传统道德为约束的自治为主，构成邻里和睦共处、守望相助的社会。进入现代社会后，随着新型农村社区的建设，传统农村社区发生了重大变化，农村社区不再是自然状态，而是一种国家规划性制度变迁的产物。现代农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。农村社区是是在城镇化进程中为了更好地满足广大农村居民的生活需求，提高农民的生活水平，对原有的行政村进行拆迁后，通过统一规划、统一要求和统一建设，在这一地域内组建而成的新的社会生活共同体。新型农村社区具有传统农村社区的民间自治基础，同时又有新的变化，它是新型的社会生活共同体，因此在资源整合、公共服务标准化、农民凝聚力和认同感等方面有于城市社区看齐的趋势。这里农村社区改革朝着善治方向可以说是我国国家治理现代化的潜在走势，也是治理现代化的理想选择。

（2）农村社区治理。虽然治理理论已经遍布全球、国家和地方的不同层次，并且逐步形成一个蔚为壮观的治理理论体系和实践系统，但是，社区治理在整个治理理论丛林中所得到的关注还很小，相关的论述也不多。胡钦森（2010）认为“社区治理是治理的灵魂工作，是在地方与全球区域之间建立支持和联系，而由于后者的原因，这些地带正在越来越缺少安全性和碎裂化。”

农村社区处于我国治理体系的“短板”环节，农村社区治理是我国国家的治理中基本单位，构成国家治理体系的第一防线和底部基石，而农村社区治理体系和农村治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其在整个国家治理体系中的地位不容小觑。

社区治理现代化是指由政府、企业、非政府组织、私人机构甚至个人等多个主体参与，依据正式的法律、法规以及社区规范、公约和约定，通过协商、协调互动、协同行动，对社区范围内的公共事务进行有效管理，增进社区成员的社会福利，增强社区凝聚力，推进社区发展进步的过程。社区治理现代化的原则应该是民主化、法治化、科学化、制度化、规范化、程序化、高效化等七个方面。

2 农村社区治理的瓶颈

新型农村社区建设打破了传统的村庄格局，人们的生产和生活方式发生了变化，农户之间的关系变得生疏，乡风民俗出现了差异，传统道德的约束力减弱，很难再用以前的村民自治解决存在的问题和矛盾，其治理面临诸多困境和问题。

2.1 社区组织法律地位不明确，职能越位或缺位

新型农村社区的社区委员会由合建前几个行政村的村委会重组而成，其法律地位不明确，没有明确的法律规范其行使的职能。在共同承担对社区社会生活的治理中，因原有行政村多样化的风土人情和不同层次集体经济状况，对社区的认同感和归属感存在差别，以致社区委员会往往存在越位或缺位现象。有部分新型农村社区重组的社区委员会仅是原村委会合并办公，各行其是，只负责原来各自行政村的事务，职能上存在缺位；更有个别社区委员会名存实亡，机构缺乏威信、人员涣散，社区工作人员人浮于事，社区公共事务无人问津。

2.2 社区治理内容复杂

新型农村社区治理的内容涉及居民生活的方方面面，包括社区服务与社区照顾、安全综合治理、公共卫生、环境美化、物业管理、社区精神文明建设、社区文化、社会保障与福利等，需要化解的矛盾和纠纷比较复杂。

2.3 社区工作人员素质亟待提高

农村社区是党和政府最基层的组织，社区干部处于农村工作的最前沿，处于发展的转型期，社区干部队伍结构不合理现象较为明显。在实践过程中，新型农村社区多数社区干部从村干部转化而来，角色转变了，但思想观念、工作方法还是因循守旧，在新型城镇化建设中缺乏新思路、新举措；能力素质偏低，不能适应新型农村社区治理的现代化，不利于新型农村社区治理的长期稳定、和谐发展。

3 农村社区治理现代化的对策

农村社区治理现代化属于国家基层治理现代化的一部分，其治理现代化原则上应遵循治理的民主化、法治化、科学化、制度化、规范化、程序化、高效化等七个方面。新型农村社区的总体布局是以城镇化的理念改造农村，以公共服务均等化覆盖农村，以现代化的产业体系支撑农村，同时提高社区治理水平，让农民过上幸福生活，共同分享现代化成果。因此，针对农村社区治理出现的问题，提如下建议：

3.1 农村社区治理民主化先行

新型农村社区指在城乡一体化背景下，基层政府先进行自上而下的行政规划建设，对新型农村社区建设配套建立工业园区、产业集聚区和其他公共基础设施，通过消费、就业等方面惠及周边贫困阶层或地区，带动其发展和富裕。相比而言，农村社区组织要充分发挥自治能力和建设农村社区的积极性，将基层政府或上级政府提供的公共服务和政策有效的落实到社区建设中。

（1）要通过成立统一的治理机构，承担对社区的治理任务。由若干行政村或自然村形成的新型农村社区，应在原有村委会的基础上组建社区居民代表大会，并成立社区居民管理委员会作为日常办公机构，负责对社区相应公共管理事务信息的公布、传达和及时传递，这是与社区居民建立相互信任关系的关键。

（2）要建立健全畅通的农民利益诉求机制。“以人为本”是中国特色治理理念，新型农村社区治理要关注农民的利益诉求，通过完善社区民主建设体系，保障农民的知情权、参与权、监督权、决策权等各种民主权利，发挥政府规划的引导作用，尊重农民的意愿，通过对农民利益诉求的协调，提高农民的满意度、积极性和凝聚力，这样才能真正惠及于民。

（3）要建立农民自主参与机制。原来村民具有自治的基础，在新型农村社区建设中，要充分发挥农民的积极性和主动性，保证农民享有充分的话语权。以新型农村社区为基本单位，赋予社区农民基本的参与权和决策权，提高农民对新型农村社区建设的规划、实施、管理等过程的自主参与度。

3.2 农村社区治理机构的职能和流程现代化

农村社区治理因直接面对群众，其处理的事情相对繁琐和复杂，其牵涉利益层面比较多，因此要遵循职能科学化、流程规范化、办事程序化和高效化原则，将基层自治组织职能精简优化，通过引进网络化技术，进行业务流程再造，以此来缩短办理业务时间，促进对农户的快速回应性，当然前提必须是程序化运营，以防出现工作人员区别性对待不同群众。

3.3 农村社区治理的法治化和制度化保障

（1）完善社区治理的相关法律法规。十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，这是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。农村社区治理现代化也需要法治的保驾护航，法治为农村社会治理提供了最规范的手段，因为农村社区治理的本质上属于利益冲突，而法律的完善对于利益关系的调整与利益冲突的化解具有规范和矫正作用，法律作为利益调整的最后阶段与防线，其以正当性、权威性、程序性而赢得各方对利益调整的认可。因此，在纷繁复杂的多元社会中，持续有效的农村社会治理必须以法律为前提。

（2）配备基层社区治理的相关规则和条例。农村社区治理属于公共治理的一部分，公共治理需要公共组织，公共组织的运行必须有自身的规则和条例，规则为农村社会治理行为提供了标准与规范。在农村社会治理体系中，社区党组织、社区自治组织、社区中介组织、社区专业服务组织社会各个力量均为治理主体，而各种规则则和条例是各方参与、执行社会治理的有效依据。相比法律确认了农村社会治理的主体地位、社会治理的行为方式，而规则和条例明确了公民共识中的是非对错，细化了基层社区事务的分类和管理事权的权限，这为基层社区治理职能分类科学化和办事效率高效化提供了保障。

（3）完善社区民主监督制约机制。2016年11月6日，王岐山在人民日报发文中提到“不受监督的权力极其危险”，这是响应了习近平总书记治国理政理念中“把权力关进制度笼子里”的号召，也是重提从严治党理念对民主监督的重要性。在新型农村社区治理中，必须完善社区的民主监督机制，加强对社区权力行使的监督。首先，必须坚持及细化社区的政务公开、财务公开、事务公开等制度，使公示的具体内容、具体标准等为居民所知。其次，要重视发挥社区居民代表大会（会议）对社区居委会的监督作用，充分发挥其决定社区重大公共事务、审议各类规章制度等功能。再次，要搞好民主评议，即社区居民代表大会对居委会成员进行民主评议，以及社区自治组织对政府部门及其工作人员进行民主测评。

3.4 弘扬传统美德的是实现治理现代化的补充

农村社区相比城市社区，其传统道德价值氛围更浓，这是我国几千年历史的宝贵精神遗产，因此要大力弘扬传统美德，保留纯朴的乡风民俗，保持乡村社区居民之间的文化认同。在新常态下农村社区治理中要延续文化建设的良性规约，在全社区形成“尊老爱幼、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结”的和谐氛围，更要发挥民间社团组织和协会在弘扬传统美德和文化中的重要作用。老年人是传统农村社区中具有传统美德影响力的人群，在农村社区中要重视老年人的生活，例如根据社区的人员构成情况可以成立社区老年协会，通过组织老年人参与公益事业、开展文体娱乐、慰问救助特困老人，关爱老年人的身心健康，并发挥老年人的示范效应，在社区形成尊老敬老新风尚。年轻人是农村社区治理主体中最活力的群体，应该积极号召年轻人加入社区志愿者行列，开展系列爱心活动，让他们成为创新农村社区治理中不可或缺的一支重要力量。农村社区治理面临的情况可能因时因地不同，因此，倡导农村社区治理要创新，可以通过居民、社会团体和政府组织的共同参与，传承原有农村特色及优秀的传统文化，加强立法、弘扬传统美德，用现代治理理念，通过法治和德治达到对新型农村社区的善治。

4 结语

新型农村社区治理是我国国家治理的重要部分，其治理的好坏关系着国家基层政权的稳定和基层人民生活水平的提高。新常态下新型农村社区在发展中遇到了诸多困境，基层组织必须把握住现代化的发展形势，紧扣当前新型农村社区发展的阶段性的特征，坚持实事求是、因地制宜，从治理的民主化、法治化、科学化、制度化、规范化、程序化、高效化七个方面来推动新型农村社区治理的现代化。

总之，在工业化、城镇化、信息化、农业现代化的推进过程中，新型农村社区发展还会遇到了一些新问题，但相信随着法律制度和治理机制的完善，在党和中央的政策方针指引下，基层组织将会充分发挥治理的能动性，把我国的新型农村社区治理成一个管理有序、服务完善、文明祥和的生活共同体。

［1］龚维斌.社会治理新常态的八个特征［J］.中国党政干部论坛，2014，（12）:31-35.

［2］费孝通.乡土中国［M］.北京:北京大学出版社，2016.

曹瑞（1988-），男，甘肃通渭人，硕士研究生，主要研究方向：政府治理与改革、公共服务供给。