户籍改革中农民土地权益保护刍议

郑庆莎

（四川师范大学，四川 成都 610068）

户籍改革中农民土地权益保护刍议

郑庆莎

（四川师范大学，四川 成都 610068）

户籍改革正在各地如火如荼地进行，农民的土地权益保护是户籍改革中的重要问题。保护好农民土地权益的重点是：从顶层设计上明确规定户籍改革过程中农民带产转户；完善相关法律制度中有关成员权的规定；促进集体收益分配权独立化；建立农村宅基地使用权财产化实现机制等。

户籍改革；农民；土地权益

近年来，中央发布推进户籍制度改革的意见，一些省市开始取消城乡居民在户籍上的区别管理，建立统一城乡户口登记制度。改革的目标是形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。随着我国户籍改革一步步逐渐深入，很多省市区开展了一些不同尝试，重庆、广东、成都三地户籍改革中关于农民土地权益的处理，形成了比较有代表性的三种模式。

1 户籍改革和农民土地权益保护之联系

将新中国户籍制度和土地制度进行比较研究，便能看出这两者总是相伴产生、发展，并且休戚与共。而土地制度的核心关乎农民的各方面土地权益，户籍制度与农民土地权益问题密不可分，保护好农民土地权益是户籍改革成功的重要体现。

（1）户籍改革绝不简单是改革户籍制度本身的问题，户籍改革要顺利进行，必然要依靠推动农村土地制度的变革来配合，而其保护核心便是农民土地权益。可能因为农民到了城市之后，很多农村土地抛荒、农民住宅空置，一定程度上浪费了土地资源，现行地方户籍改革中或多或少带入了地权变动因素，地权变动必然牵扯到农民土地权益的问题，如何最大化地保护农民土地权益不容小视。户籍上附着很多利益，作为农民来说，享有的最大的利益莫过于依附在农村户口上的土地权益。农民最主要的土地权益便是农村土地承包经营权、宅基地使用权与集体收益分配权，被称为“三权”。要想顺利实行户籍改革则必须保护好农民土地权益，然而在户籍改革的过程中，农民土地权益保护是令人纠结的难题。

（2）根据目前实行改革的地方大多数实践看来，农民转换成城市居民，一方面要放弃农村土地“三权”；另一方面会得到土地承包经营权流转收益补偿、退出宅基地使用权和农房资金补偿，同时获得与城镇居民一样的公共服务和五项社会保障待遇等。有学者生动地将上述成为“脱掉三件衣服”和“穿上五件衣服”。一方面，中央确定了必须要遵从农民意愿，坚持保护农民的土地利益精神；而另一方面，许多省市在实践中不同程度地携带着以农民退出地权为内容的地权变动机制，这一现象被人戏称为“土地换社保”。要想农民支持和拥护户籍改革，必须保护好农民的土地权益。因此，户籍改革成功的重点是，要在改革中保护农民的土地权益。

2 农民土地权益保护面临的问题

因为很多地方都已经实行了户籍改革，其中涉及到了对转户农民土地权利的处理方式，虽然不尽相同，但是还是能够总结出比较有代表性的几种模式。在此主要简单列举重庆、广东以及成都地方户籍改革中农民土地权益的相关政策。重庆户籍改革中，农民转户以后，可继续保留宅基地、承包地使用权及收益权的期限最长为3年，采用有偿自愿退出土地的方式。但是这意味着3年过渡期满之后，转户的农民要退出“三权”。还有其他地方如陕西，规定的是5年的过渡期。广东省户籍改革中，农民需要用土地承包经营权、宅基地使用权来交换城镇户口。成都市户籍改革中农民基本可以保留原来的土地财产权益直接转户，享受与城镇一样的公共服务与社会保障。

长期以来，农民依据农村户籍身份拥有的土地权益在国家土地征收面前显得苍白无力，农民身份的被改变与其土地权益丧失往往无法避免。越来越多的强制拆迁征地，这种强制性的变动地权会导致农民身份的被动放弃。在户籍改革的过程中，即使不可避免地有转户农民自愿“脱掉三件衣服”，但是要做到保护好农民的相关土地权益仍然是一个难点问题。综合研究一些地方政府的户籍改革实践，可以发现在户籍改革过程中仍然存在如下关于农民土地权益保护的阻碍性问题。

（1）土地权益保护规则顶层设计上的不完备。虽然中央出台的《意见》中提出了户籍改革的基本原则是“自愿有偿”，但并没有相关农民土地权益保护的具体措施，这种重点问题在顶层设计上就不完备。特别是地权退出的相关规制如果是由各地方制定的政策来规定的话，比如说重庆市政府办公厅发布的农村土地退出办法甚至不能算是政府规章，其与关于土地征收的全国性法律的规范层级相比较，反差过于强烈显得不严肃。同时由于这种规则在国家层面设计的不完备，户籍改革借助于政府政策来推进，也有很大可能给了政府适用征收制度的“强制性规则”，导致户籍改革异化为强制征收土地的手段。

（2）退地具有明显的行政干预性。农民宅基地使用权并非政府给予，但是具体实践中，农转户要退出宅基地使用权却要地方政府先审批申请。例如，重庆市的农村土地退出办法规定，被批准办理转户手续的居民提出退地申请，经政府部门审核批准后，再签订自愿退出协议。这样一来，行政权力就是在不当地干预私权利，这也是没有法律根据的，因为地方政府没有权限是否批准农民退地。不当地渗入行政权力，干涉农民退出宅基地使用权的自由，这体现了户籍改革典型的行政主导模式。可以将转户的行政许可模式理解为对户籍的传统身份控制功能的保留，但退地中的行政主导模式实难理解。

（3）“三权”仍有强制退出的可能性。在户籍改革的过程中，关于转户农民要退出承包地与宅基地，大多规定了一个转户后的最长保留期限，比如重庆规定的是最长不超过3年，陕西规定的5年保留期，广东甚至有以土地权利置换城市户口的方案。而且还把这个期限写进“退地协议”之中，因此，在期满后该退地协议就可能成为政府强制农民退地的正式根据。并且有些地方政府文件中还有限制转户农民在交付承包地之前行使转让、出租、抵押等权利的规定，这样通过加强对土地流转的限制，来便利土地在最长保留期限经过之后的收回。规定过渡期的这一做法，实际上是一种变相的强制收地，本质上不可否认是一种“土地换社保”的隐形手段。直接以退出土地权益为城市户口的置换条件的实践更是一种赤裸裸的“土地换社保”，笔者认为这与变相的强制征收没有本质区别，只是换了个理由而已。

（4）农民集体收益分配权保护难以实现。农民集体收益分配权指农村集体组织成员请求分配村集体土地、企业等所产生收益之权利，对象是可供分配的集体财产。集体财产主要包括集体经济组织的收益和利用集体资源获得的收益。农民权利的模糊性，使得其集体收益分配权也含糊不清。例如《土地管理法实施条例》中并未明确在集体经济组织内分配土地补偿费方式，连导向性规定都找不到，会出现很多纠纷。因此，该权利缺乏顺畅的行使路径，更难以实现。在本次户籍改革中，只保留其个人征地补偿收益权方面体现了对农民集体收益分配权的尊重和保护，除此之外并没有关于其他农民集体收益权方面的补偿科目，在出台的相关的文件、政策中也没有其他关于集体收益分配权的规则。关于农民集体收益分配权在法律上的空白，在农村经济长期的高积累、低分配局面下，严重不利于转户农民就集体收益所享有的分配权，使得该权益集中到少数未转户农民以及农村集体手中，实质上是对转户农民的一种不公平对待。由此，农民对农村集体收益分配权的享有本来就已经存在某些缺陷，加之正在进行户籍改革的地方省市并没有对农民的此项权利加以重视，导致有过半的农户转户后不再享有此权利。

3 户籍改革中农民土地权益保护的对策

（1）从顶层设计上明确规定户籍改革过程中农民带产转户。土地“三权”为农民重要的财产权益，户籍改革不可削减农民的土地合法权益。确实宏观上来看，户籍改革与土地制度有着莫大的内在联系，但农民退出地权不是其转为城市户口的条件，这两者是不能直接套在一起的。因为，社会保障权利不管是城市居民还是农民本身都应该享有，农民为何需要通过放弃土地权益来换取社会保障？农民有权决定土地的耕种和流转，已进城落户的农民有权决定是否有偿退出“三权”，不能强制转户农民退，更不能将其与转户必然套在一起。

既然中央出台了改革意见，规定对于农民是否有偿退出“三权”，要以尊重农民意愿为基础前提。而并没有规定“三权”退出的具体方案，这就给地方提供了强制农转户退出三权以转户的可能性。因此，必须在国家层面的法律上明确农民带产转户，当然其是否退出三权及如何退出，是在户籍制度之外要做具体统一规定的事项。唯有如此，才能切实地保护农民在户籍改革进程中的土地权益，让农民进城发展有更多信心，使户籍改革取得农民欢欣鼓舞的成效。至于农民带产转户之后，政府可积极鼓励转户农民将土地承包出去，防止土地大面积抛荒，这可以另行讨论。

（2）完善相关法律制度中有关成员权的规定。《物权法》用成员权来确定集体所有权的主体范围，成员集体所有为保护农民权益之基础制度。物权法规定拥有特定身份为成员权之基础，其前提为具备集体成员资格。成员权和农村集体土地所有权紧密相连，没有集体所有权就没有相应成员权。可以看出，成员权是农民集体成员之专属性权利。

《农村土地承包法》中，户口是认定农村集体成员资格的标准。实践中基本上也都是以户籍作为标准认定成员资格的标准，我国的户籍制度一直以来都是确定公民身份的基本依据，户口的迁入和迁出是一种有章法的行政行为。而集体成员的身份是以农业户口为依据的，通常农村集体成员是指在该集体中拥有农业户口的农民。户籍改革实践中，转户农民失去了作为成员权判断标准的农村户口，其集体成员的资格也就没有了，那么其土地权益就难以保护。所以，必须要完善现行的成员权的相关规制，才能使农转户顺利带产进城与相关法律规定相衔接。笔者认为，解决了这个问题，那么户籍改革关于农民土地权益的问题应该就迎刃而解了。

（3）促进集体收益分配权独立化。集体收益分配权从性质上来看，为成员权的一部分。在文章前面所分析的农村集体收益分配权本身的法律规制上的缺陷使其实现非常困难，户籍改革也要妥善处理农民集体收益分配权的保护，将其作为独立的权益很有必要。①要充实该项权益的内容，并给予其完整的权能。如此一来，即使农村户籍变成了城市户口，农民依然可以自由支配其集体收益分配权。因为农村可分配财产利益不仅应该包含新产生的，更应将以前积累的纳入进来。农民不应以其户籍来判断是否享有集体收益分配权，对集体财产有实质性的贡献就有获得分配的权利。因此，为了保护转户农民利益，可以把农民集体收益分配权单独确认和保护，明确地与户籍脱钩。②建立农民集体收益分配权流转机制。土地产权保障被社会保障取代是大势所趋，而且土地“三权”作为财产权，权利人应具有处分权才符合资源的市场流动属性。构建流转制度也为农民集体收益分配权更好行使所急需，以更好保障转户农民在转户前后集体分配权益的实现，顺利推进户籍改革。

（4）建立农村宅基地财产化实现机制。我国规定宅基地只能在农村集体经济组织内部流转，但是随着城市化的深入发展，进城的农民也越来越多，农村出现了很多空巢。为了更好地利用房地资源，让农民收获土地利益，避免大量的空心村出现，对于自愿进城的农民，需要探索宅基地退出的最佳方式，因此，应尽快建立宅基地使用权财产化产出机制，比如建立相关市场交易途径。同时，针对退出的转户农民，应当最大程度地保障其原有的权利，要使其房屋损失和权益损失都得到补偿。要赋予农民参与宅基地增值收益分配的权力，建立合理的收益分配机制，探索建立民主协商机制，建立有效监督机制，做到收益分配透明。

（5）若在户改中，有农民自愿退出“三权”，那么应当建立三权退出协议机制。在户籍改革中，渗入了利益交换以及由此凸显出来的地权变动，客观上实属难免。要在户籍改革中更好保护转户农民“自愿”的途径首先应该是要有一个协议机制。针对地方出现行政权力干涉退地协议的现象，确实难以秉承自愿精神，并且地方政府这一做法原本于法无据。与其让地方政府行政权力来干涉农民私权利的处分，倒不如将政府纳入“城乡户籍变更协议”的当事人一方。协议中明确政府承诺的各方面具体待遇、落实待遇步骤等履行义务，同时细化转户农民应获得的福利内容，也能给转户农民留下诉讼依据。农转户自愿退出“三权”的，可以与地方政府和农村集体达成一份协议。由政府向农民发出一些条件的要约，农民承诺后订立协议。取消退地的行政审批，可以更好保障户籍改革中农民的自愿参与。

4 结语

户籍改革不必然与土地联系在一起，甚至说户籍改革应该与农民土地问题脱钩，但是在实践中确实又出现了伴随户籍改革发生的农民地权变动现象。为更好地保护转户农民的土地权益，首先要将转户农民带产进城以国家层面法律加以确定下来；并且要给农民带产进城打下法律基础，就应完善相关法律制度中有关成员权的规定；同时要完善“三权”保护的各方面规定，比如建立农村宅基地财产化实现机制、农民集体收益分配权独立化等。同时，对于一些可能会出现的问题以及土地制度完善的具体策略，接下来还需另作仔细的斟酌和思考。

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On the Protection of Peasants'Land Rights and Interests in the Household Registration Reform

ZHENG Qing-sha
（Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610068，China）

The household registration reform is being carried out in many places，inevitably involved in the peasants'land. And the protection of the peasants'land rights and interests is a particularly important issue in household registration reform.The key point of protection is：specifying the household registration reform process that peasants change their household registration holding their land rights and interests in the top-level design;perfecting the relevant legal system in the related regulations about the right of members；promoting the collective income distribution of retrieval；establishing the rural land property implementation mechanism，etc.

household registration reform；peasants；land rights and interests

D631.42

A

2095-980X（2017）04-0120-03

2017-03-20

郑庆莎（1994-），女，四川达州人，硕士研究生，主要研究方向：民商法学。