城镇化建设中农村土地金融服务供给问题探析

□刘 艳 张腊梅

城镇化建设中农村土地金融服务供给问题探析

□刘 艳1张腊梅2

当前农村土地改革是推进新型城镇化和农业现代化发展的重要内容，落实中央改革思路的关键是要实现农村土地产权清晰化和保障农民土地财产权。面对农村土地产权价值实现过程中的现实问题，必须着力加强农村土地市场机制完善和土地融资功能实现，突破固有农村土地产权架构体系和流转思路，搞活农村土地经营权，保障城乡用地供给平衡，以金融服务为支撑，方能真正提高农村土地收益，实现农村土地财产价值。

城镇化建设；农村土地改革；金融服务；供给

一、新型城镇化建设与农村土地改革之间的内在逻辑联系

改变旧型城镇化条件下以地的扩张为路径选择的发展道路，关键在于发挥土地的要素功能，赋予土地更多地吸附产业、增加就业、吸引资金的功能，但土地要素功能发挥最核心的是要在产权明确条件下确保土地财产权的顺利实现。长久以来《宪法》第10条规定的城乡土地二元化所有制结构已经渐变地被理解为政府强征农村土地的合法性根据，这不能不说是认识上的极大误区。理论上说，农村土地集体所有更多体现的是一种私权既得状态，过去城镇化发展中通过政府强征集体土地改变土地所有权支配状态的做法，事实上更有公权挤占私权之嫌，故而集体私有的农村土地应该比国家所有的城市土地享有更可靠的财产保障，[1]因此依靠政府主导土地城镇化的发展道路在法治视角显然是难以说得过去的，也势必被法治国家建设需要的时代主题所抛弃。因此，国家适时调整城镇化建设的思路由过去的土地城镇化重心转移为人口城镇化重心是于理有据和于法有理的重要举措。

需要明确的是，新型城镇化建设虽然否定了土地城镇化重心的选择，但并非全盘遗弃必要的土地城镇化举措，因为人口城镇化伴随的农村人口向城镇的转移必然要求城市空间的适度扩容，在征得被征地农村集体及农民同意和给予合理补偿的条件下，用用途转用的土地吸附更多的产业资本投

入和金融资本参与既符合土地要素功能发挥的现实需要，也符合私权处分的理论要件。但若仅从此孤立的角度去审视城镇化问题显然是不够的，因为新型城镇化建设始终与农业现代化发展密切相连，决不能因发展城镇化而偏废农业现代化，这就涉及到城乡的均衡发展问题，也是从根子上解决土地二元化结构遗留后患的重要着力点。落实到土地问题上，本质上就是要将均衡城乡用地供给平衡和解决农村土地产权结构的再造问题。因此，城镇化发展与农村土地改革必然存在内在的逻辑联系：第一，土地总量既定条件下，城与乡的用地需要满足必将呈现出此消彼长的格局，这间接成为酝酿城乡矛盾的重要因素；第二，土地用途管制限定条件下，农村土地规模总是有限的，挤占越多的农村土地意味着农业现代化的推进越来越缺少对应的土地供给保障；第三，城镇化发展中的城乡土地单向流转的制度制约决定了农村财产价值发挥的渠道阻塞，农村土地财产权保护最终会演变成农村集体内部和农民之间的财产权保护，一旦脱离了农村的地域范围，农村土地财产权将面临价值实现上的种种限定。内部流转不能解决规模经营问题，而不断物权化的土地承包经营权则又强化了这种分散小农经济，[2]这不能不说是当前困扰农村土地改革的难题。

正是基于这样的内在逻辑联系，当前城镇化发展中必须平衡城乡用地机制，改变固有土地流转制度设计，把发展的视角从过去关注农村土地自身价值转移到关注农村土地的衍生价值上来，把过去单一的农村土地利用方式转变为更加灵活的农村土地综合利用方式。重点是要盘活农村存量土地，激发产权潜能，除继续破除流转的非兜底性限制外，仍需建立一整套农村土地市场机制，尤为关键的思路是通过市场机制作用的发挥，变农村土地资产为土地资本，吸引金融资本参与，满足农村土地经营的资金需求。从这个意义上，城乡土地所有权性质的不同不应该成为城乡土地利用方式的制约，在保持用途不变的前提下，把握土地融资的重点环节，是激活农村土地产权权能的最有效手段。为此，切实创新农村土地金融服务方式将是未来相当长的一段时间内，农村土地产权制度改革和小城镇建设的重要内容。

二、农村土地改革中面临的金融服务创新的现实困境

(一)农村土地承包经营权担保实现难

党的十八届三中全会为农村土地承包经营权抵押担保在政策上进行了松绑，但实践中松绑的效果并不明显。由于农村土地承包经营权的价值实现渠道受阻，商业银行和金融机构为了规避经营风险，往往不愿接受此类担保物或为此类担保设置苛刻的前置条件，加上农村土地确权中对流转经营权并未进行确权，事实上造成了流转中的农村土地承包权与经营权分置局面，而融资需求强烈的土地流入方并无确权凭证，利用流转所得农村土地经营权融资缺失了最基本的物权凭证条件，由此造成农村土地承包经营权担保融资存在面小量少的现实问题。

(二)农村土地的融资功能弱化

融资功能都被弱化是农村土地无法发挥要素效应的直接表现，究其原因，一方面是因为农村土地使用权在融资担保缺失合法性基础，并且由于这种立法对集体土地使用权的过度限制使农民没有被赋予真正意义的土地使用权；[3]另一方面还因为农村土地市场发育不健全，农村土地很难通过市场交易行为实现其财产价值。党的十八届三中全会提出，审慎稳妥地推进农村经营性建设用地入市，与国有土地同等入市、同权同价。但现实中，农村经营性建设用地入市面临市场平台与中介主体双重缺失的问题，从根本上制约了土地融资功能的实现。

(三)农村宅基地流转政策并未全面放开

多数欠发达省份都是农村人口外出务工大省，农村空心化的现象尤为突出，如何盘活农村宅基地资源成为当前增加农民财产性收入的重要内容之一。以安徽省金寨县为例，作为农村宅基地制度改革的试点县，开展了种种有效的实践探索，但就目前来看，这些实践探索都还停留在宅基地退出层面，如何激活农村闲置的宅基地资源仍未有尝试。受《土地管理法》的规定制约，宅基地使用权存在单向内部流转的问题，退出的宅基地除用途转化外仍不能实现有效的流转融资，更不可能作为担保物实现向金融机构融资。而当下在建设特色乡镇和大力发展乡村旅游的契机中，乡镇建设与旅游产业发展都急需大量建设用地，土地利用规划与农村产业发展规划之间的冲突成为农村宅基地融资过程中若不过去的坎，但若不依靠社会融资，单纯依靠政府财政投入，农村宅基地制度改革将可能陷入不可持续的发展困境。

三、创新农村土地改革中金融服务的问题本质

(一)土地市场化程度不高导致产权流转性差

农村土地市场化程度不高主要是因农村土地市场发育不充分、产权交易范围受限制等原因造成，同时也与农村土地流转后的经营行为市场化程度不高相关。当前三级土地流转市场多在政府主导下建立，其交易行为也多带有浓厚的行政色彩，无法调动市场主体的积极性，农村土地市场活力远未被激活。在面向农村土地产权交易的金融服务支持中，因为市场不完善，导致农村土地产权价值被严重低估，土地流转性差，同时因为农业保险的理赔范围基本局限于农作物毁损范围，从而使多数的金融机构对农村土地产权交易的风险心生胆怯，金融服务机构介入农村土地产权交易的积极性受到极大抑制。

(二)土地市场机制缺失导致产权价值评估难

除市场化程度不高的因素外，农村现有土地市场运行的体制机制不健全也是造成其产权价值受抑制的重要原因。农村土地市场机制缺失的表现主要体现在三个方面：一是农村土地流转市场机制不健全，缺乏相应的流转行为监督机制与信用评估制度；二是农村土地经营行为不规范，突破法律与制度的经营行为常有发生；三是缺乏合理的农村土地产权评估机制和机构，产权价值难以通过合理的评估手段得到衡量。正是基于此，农村土地产权融资在入围、评估和流通性等各个环节都受到阻碍，金融资本也因为手续不全、运行不畅而难以介入。

(三)农村信用体系不健全导致资本介入风险高

农村土地融资的前提必须是有完备的信用体系作支撑，这是金融机构防范风险的前置性考察条件之一。但从当前农村土地流转的实践看，流转大户的融资需求难以得到满足的另一个重要原因是农村信用体系不健全。部分地区出现流转土地的公司或大户在经营不善后弃地出逃的情况，此时也加大了农村土地融资的风险。在农村信用体系不健全的条件下，通过土地融资补给农业经营的可能性大为降低。农村土地融资的信用体系不健全并非体现在银行等商业金融机构的信用等级评价体系不健全，而恰恰是套用目前金融机构的信用等级评价提下根本无法完成对土地融资人的信用评价，在农村土地融资信用体系中尚缺失最重要的一环，即农村土地经营信用等级评价体系。在面临工商资本下乡带来的农业经营风险的条件下，加强对农村土地流转经营人的信用等级评价，通过健全的信用体系建设完成对恶意流转土地的经营人约束是尤为必要且紧迫的任务。因为在流转土地的经营人出现抽逃资金逃离农业经营的时候，若用被设置担保物权的农村土地承包经营权实现债权，势必造成两个极其严重的后果：一是金融机构既无能力也无可能通过农村土地承包经营权实现债权，融资风险提高；二是即使金融机构有能力也有可能通过农村土地承包经营权实现债权，也会侵害土地承包人的利益，最终使农民财产利益受损。

(四)农村人口流动剧烈导致金融服务对象不稳定

在目前法律与制度的限制尚未完全放开的条件下，农村土地可以用于抵押担保融资的主要是承包经营权，因近些年对“四荒地”的复垦和利用比较充分，农村“四荒地”的数量越来越少，对这种类型的土地经营权担保融资问题暂忽略不计。农村土地承包经营权实际上是农户的承包权与经营权的合体，而随着农村流动人口规模日渐加大，经营权相当一部分已经不在农户手中，承包权与经营权从主体上发生了分离，但根据三中全会的决议，可用于担保的是农村土地承包经营权，而被确权的亦是农村土地承包经营权，我省多数地区对通过流转取得土地经营权的流入方的流转经营权是未进行确权的，此种条件下，被拿来担保的土地权利人事实上就变成了承包户，撇开承包户自身是否愿意为流转方提供担保的因素不考虑外，单就流动的承包户因其流动性强而导致银行等金融机构索债遇阻的因素而言，金融机构也会出于降低索债成本考虑而放弃此类贷款业务。

四、创新农村土地改革中金融服务的路径选择

(一)建立健全的农村土地经营信用体系

无论是从保护农村土地财产权的角度看，还是从融资的必要条件方面看，健全的信用体系都是降低风险的重要手段。面对农村土地流转中流转方弃地撂荒、不按期支付土地租金等违反诚信原则的经营行为，必须尽快在农村土地流转与产权交易过程中建立起完善的信用体系，形成农村土地流转经营行为监控考评的首张防护网，从流转主体资格、流转方经营范围和信用记录等方面进行经营准入和融资准入考核，建立农业经营与融资“黑名单”，最大程度地预防农户和金融机构的财产权益受损。

(二)引导社会中介力量进农村

产权价值实现首要地取决于产权价值的科学度量，而农村土地价值难衡量是当前令金融机构不愿涉足农地担保的重要原因。因当前农村土地市场不健全，投资担保的中介环节缺失科学的价值评估服务。在城市国有土地价值评估机制相对成熟的条件下，建议通过必要的政策引导，鼓励评估、审计、法律服务等社会中介机构介入农村土地市场，为农村土地产权交易市场价值衡量、经营行为规范和法律风险防范等供给与国有土地产权交易同等社会服务，打消金融机构对农村土地资产处置难的融资顾虑。

(三)建立风险共担的投资保证体系

在农村土地融资融资过程中，必须充分考虑到金融机构的商业经营性质，有效地降低金融机构融资风险是真正提高其开展此项业务积极性的关键举措。农村土地融资中无论是单纯依靠政府还是靠流转方亦或靠农户自身承担风险的方式都不足取，建立风险共担的投资担保体系迫在眉睫。值得注意的是，实务中部分乡镇政府出面为土地经营人提供保证担保的做法是存在违法性风险的。根据《担保法》第8条的规定，基层政府不宜直接作为承担担保责任的主体，《担保法》的这一规定直接意图就是避免国有资产流失。因此，在风险共担体系中，政府所能起到的作用应该仅限于提供政策支持和融资人信息服务等环节，而评估机构、农业保险公司、土地流转方以及其他担保机构才是共担风险的责任主体。

(四)进一步理顺农村土地市场体系

农村土地市场体系不健全是困扰当前农村土地价值实现的重要诱因，在农村土地融资过程中，理顺市场体系是关键环节，必须尽快完善从农村土地入市到出市的全过程市场链条，在流转准入、专业队伍建立、流转过程的信息公开、流转合同的规范化、磋商过程的监控、信用等级评价、流转财务审计与公开以及经营过程跟踪服务等各个环节加强服务与引导，确保融资人按市场规则办事、投资人充分掌握融资风险点，使整个农村土地市场有序运行。

(五)适度放开农村宅基地流转限制

盘活限制的农村宅基地资源是增加农民财产性收入和壮大集体经济新的增长点。除鼓励农民自愿有偿退出宅基地外，应该推进闲置宅基地以合适形式进行交易，[4]适度放开农村宅基地流转限制，并不是从根本上剥夺农村的宅基地使用权，而是将常年空置的宅基地与住房发挥出更多的经济效益，让农村人可以进城，也让城里人可以下乡。取消农业税后，集体经济不强成为困扰我省当前农村建设的突出问题。通过放开农村宅基地的流转限制，允许一部分产业资本以租赁、入股等方式取得一定期限内的农村宅基地使用权，除可以增加农民收入外，一方面能够在不改变土地用途的条件下，解决当前农村产业发展建设用地指标不足的问题，另一方面也能够利用产业资本介入壮大集体经济，为农村土地融资提供新的担保主体，降低金融机构的融资风险。

农村土地改革在新的时期被赋予了新的时代意义，已由过去单纯的就土地权利配置的内涵式改造逐步走向了就土地权利价值实现的外延式扩展，金融服务创新是实现这一转变的重要一环，只有通过以农村土地市场完善、降低融资风险为中心的改革举措，才能真正实现农村土地改革的效果，切实保障农民土地财产权，激活农村存量土地的价值。在新型城镇化与农业现代化齐头共进的发展道路中，只有能够赋予城乡土地资源均衡供给的改革举措和最大程度激发农村土地产能的金融服务创新才能从供给侧改革粗暴的土地利用方式，避免新型城镇化发展再陷无限掠夺农村土地资源的老路子，实现人地和谐发展。

[1]张千帆.城市化不需要征地——清除城乡土地二元结构的宪法误区[J].法学，2012，(06):19-24.

[2]高富平.农村土地承包经营权流转与农村集体经济的转型——新一轮农村土地制度改革的法律思考[J].上海大学学报(社会科学版)，2012，(04):101-116.

[3]张千帆. 农村土地集体所有的困惑与消解[J].法学研究，2012，(04):115-125.

[4]刘同山.资产化与直接处置: 农民宅基地退出意愿研究[J].经济经纬，2016，(11):42-47.

2017-02-28

安徽省哲社规划课题“新型城镇化建设中土地要素功能发挥与政府行为约束” (项目编号：AHSKY2014D04)阶段性成果。

1.安徽行政学院政法社文教研部，安徽 合肥，230059；2.九三学社安徽省委，安徽 合肥，230001

刘 艳(1978- )，女，安徽桐城人，安徽行政学院政法社文教研部教授，主要研究领域：民商法学和经济法学。

F321.1；D668

A

1008-8091(2017)02-0110-04