草根国家的四张面孔——以一个旧城改造项目为例

施芸卿

(中国社会科学院 社会学研究所，北京 100732)

草根国家的四张面孔——以一个旧城改造项目为例

施芸卿

(中国社会科学院 社会学研究所，北京 100732)

本文以“草根国家”为研究视角，着眼于街道一级的城市基层政府，以其推行一项重大的旧城改造项目时直面被搬迁居民，为推动项目签约所进行的治理实践为分析对象，展现了草根国家在与社会交织博弈时的灵活性与多面性。通过对街道工作人员在“公仆”、“亲人”、“中人”、“执法者”几种不同角色之间游刃有余的“变脸”的描述和阐释，本文将国家在横切面上打开，丰富了对“国家与社会”研究范式的反思；同时，也将国家治理研究重新拉回“人”的层面，展现了更为精细化的治理技术，突出了草根国家因其所处的独特结构位置而蕴含的极为丰富的治理资源。

草根国家；魔方国家；多面性治理实践

一、引言：被忽视的草根国家

“将国家带回来”(bringing the state back in)是近些年来社会学研究的一个新趋势，除在抗争政治领域被较多地讨论外，还尤其体现在国家治理这一热门领域。但是，现有研究大多着眼于比较抽象、在权力结构中位于中上层的国家，而对位于行政体系末梢、与社会直接接壤的最基层的“国家”的关注还远远不够。本文以“草根国家”(grassroots state)指涉最低一级政府，具体来说，在农村指乡镇政府，在城市指街道一级政府。它作为国家政权体系的末梢直接面对民众，是正式制度与非正式的社会关系和权力运作的连接点，体现出最为丰富的治理技术和治理策略，非常值得探究。

作为一个研究视角，“草根国家”不仅将研究对象落在最具体的权力末梢，而且还非常强调因其在结构上所处的独特位置——国家与社会的接口——而凸显出的特征鲜明的、在正式/非正式之间游刃有余的治理技术。尽管这一分析路径与当前的基层治理研究在研究对象上有部分重叠，但在分析范围和解释进路上存在较大差别。具体来说，当前基层治理研究以农村的案例为主，对城市基层的研究涉及较少。同时，基层治理研究对基层的理解也比较宽泛，基层仅相对于中层和高层而言，并没有强调一定要是权力的最末梢，因此，很大一部分基层治理研究以县级政府为单位，例如折晓叶关于县域政府治理模式变化的研究*折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期。，李林倬关于县级文件治理的研究*李林倬：《基层政府的文件治理——以县级政府为例》，《社会学研究》2013年第4期。，周飞舟对税费改革和“以县为主”的教育体制改革之关系的研究*周飞舟：《谁为农村教育买单?——税费改革和“以县为主”的教育体制改革》，《北京大学教育评论》2004年第3期。，李祖佩对某县涉农项目运作的研究*李祖佩：《项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》， 《开放时代》2015年第2期。等等。再者，当前也有一些关注农村基层治理的学者，重视到了乡镇作为权力末梢这一特殊的结构位置，对乡镇政府的社会治理做了比较深入的研究，例如从治理规则入手，考察转型期国家公共规则与地方性规范存在冲突的结构背景下，乡镇治理在实践中形成的“复合治理”形态*狄金华:《被困的治理：河镇的复合治理与农户策略》，生活·读书·新知三联书店2015年版。；或是将乡镇置于资源匮乏与压力型体制的多目标、高指标,以及资源匮乏与乡村社会的治理需求的矛盾中,探讨乡镇的策略主义运作逻辑*欧阳静：《“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》2011年第3期。等。不过，这些研究尽管已很好地注意到了草根国家在进行治理时的复杂性，但没有将草根国家在横切面上去打开，展现其在治理过程中同时存在的多面性和灵活性。

因此，总体来说，在已有文献中以“草根国家”为视角的研究不多，对于城市权力末梢的街道一级政府的研究也还比较少。即使存在一些以街道作为分析层次的研究，也多理解较为空洞，分析流于表面，以提出如“无缝治理”“协同治理”“一核多元”等各种当前治理模式创新的概念为主要任务，而缺少社会学的实践视角；另有一些研究具有一定的实践视角，但多是围绕街道的日常工作，分析街道在应对上级任务中体现出的行动逻辑*杨爱平、余雁鸿：《选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》，《社会学研究》2012年第4期。，只关注到其作为行政权力末梢的功能，以被动执行上级政策为主，没有关注到其与社会的接囊，在执行政策时作为“草根国家”的能动性、多面性与灵活性，对行动逻辑的理解较为僵化。

中国的持续高速发展是个时代之谜，高柏在阐释这个谜题的时候，提出“魔方国家”这一概念，即中国具有威权主义国家、新自由主义国家、发展主义国家、掠夺型国家、改良社会主义国家与公团主义国家这六面特征，能在吸取各国经验的基础上灵活地应对全球化挑战，从而得以既成功保持经济增长，又同时避免社会和政治动荡*高柏：《魔方国家当代中国政治变迁的重新思考》，《中国社会科学内部文稿》2010年第6期。。“魔方国家”展现出一个非常灵活多变的国家形象与因地制宜的运作机制，对我们理解中国的国家治理有非常重要的启示。不过，高柏的分析着眼于宏大的政治变迁，并没有特别地去考察基层政府。结合“魔方国家”这一概念，沈原以“草根国家”这一研究视角对B市乡镇政府自税费改革以来的变迁进行考察，提出近年来在乡镇一级的“草根国家”呈现出“实体国家”“财政国家”“福利国家”和“数码国家”这多重面向的变化*Shen Yuan, “The Reemergence of Grass-roots State: An Ethnography on Town Governments”, Polish Sociological Review, 2009 (3).。不过，这一研究侧重于分析在宏大制度变迁背景下，“草根国家”为适应变迁而呈现出的多面性，还未深入到非常具体的治理实践和治理过程中来考察“草根国家”的运作。因此，本文试图在以上两个研究的基础上进一步推进，通过一个旧城改造的案例，分析“草根国家”在具体的基层治理实践中的灵活“变脸”，从中展现其充满智慧的治理技术。

二、田野和研究方法

T项目是一片位于城市正中心的简易楼群，出于特定原因，改造后需要还原为绿地，无任何后期收益。该项目涉及2400多户居民，楼群建于上世纪六七十年代，民生问题突出，改造需求迫切，但同时又面临着资金平衡困难、人口结构复杂、居民期待过高等重重困难，因原先引入社会资本进行商业开发的方式难以推动，而成为“骨头”区域的典型。在此背景下，T项目被列入B市棚户区改造计划，作为一项纯公益性的棚改项目进行试点。项目的组织运作模式较之以往发生极大改变，尤其体现在政府的参与力度上。可以说，该项目由市区二级政府联合主导、协调资源，由区及街道政府直面居民、合力实施；在与居民直接对接的“征收补偿协议”签约工作上，更是由T街道动员了百分之九十的公务员作为主力来推进，使该案例成为我们观察草根国家治理技术的一个绝佳窗口。

本研究以参与观察和焦点组访谈为主，我们在T街道蹲点调查，恰逢T项目实施，于是随着街道工作人员参与到项目指挥部的日常工作，在整个居民预签约期内，随街道、社区工作人员入户、谈户，列席基层工作人员与居民的座谈会、分指挥部及总指挥部工作会议，并在微信上加入了居民内部交流的腾退群，观察了整个预签约过程，积累了大量一手材料。

三、草根国家的四张面孔

T项目作为新模式的试点，被列入市级“折子工程”，是一项“政府批准并亲抓亲办的工程”，代表了地方政府的高度重视，成为一项必须完成的政治任务。与此同时，T项目还面临着极强的外部约束：两千多户居民非常复杂的家庭状况、非常短的签约时限(三个月)以及非常有限的谈判空间*为杜绝“钉子户”现象，T项目较之以往项目最大的区别在于明确以“政策前后一致”“一把尺子量到底”为最重要原则，严守政策刚性，也因此减少了谈判的空间。。极大的政治压力、极复杂的任务情况及非常有限的常规运作空间，使得街道一级政府作为项目在与居民对接时最具体的实施者，必须充分调动自身的治理资源，以各种可能的方式推动签约进程，其中就包括将草根国家在横截面上充分打开。通过扮演“公仆”“亲人”“中人”“执法者”等不同角色，街道和社区的工作人员启动了不同情境，应对了签约不同阶段出现的种种难题，凸显了草根国家在与社会互动时极大的灵活性以及非常精细化的治理策略。

(一)公仆式付出

拆迁可以说是当前社会规范最为缺失的领域之一，在先前二十年快速城市化经历中，“钉子户”逻辑已成为社会成员的共享知识。“拆迁拆迁，一步登天”所反映的就是广大民众对借助拆迁而全面改善生活状况和经济状况的期待。破除这种“天价拆迁”期待，使补偿标准回到市场可以接受的理性范围，是保障T项目顺利实施的关键，也是推动签约工作的第一步。在实际操作中，基层政府除借助高科技手段将签约过程实时公开外，还在项目性质界定上充分强调“公益性”，并凸显自身与之相关的“公仆”角色。

在官方文件中，T项目以“棚改”定性，强调“公益性”。在对居民的宣传中，强调T项目后期规划是还原绿地，得不到任何收益，因此，此次搬迁全部由政府财政投入，是“政府拆迁”，旨在“适度改善居民住房条件”，与原先“开发商拆迁”形成清晰区别：这次是“政府投了几十个亿，为老百姓做好事”(访谈材料：TY20151113)。由此而来的，是居民角色的转变：居民应该“作为平房区改造的主人，主动参与改造，共同改善住房条件”，而不是“作为被动拆迁对象，占据‘卖方’市场，漫天要价”(座谈文件：ZT20150901)。在政府公益性搬迁腾退的情境下，街道干部进社区参与入户、谈户，宣讲政策、推动签约，实质上是“公仆”角色的延伸，这与先前开发模式下，受雇于商业资本的拆迁员与居民之间的讨价还价形成了很大区别。

公仆首先是“仆”，是仆人、服务者，服务内容包括全面宣传和解释此次搬迁的政策、协调相关历史遗留问题以推进签约、提供公证和法律服务等。《B市社区报》(2015年12月18日)以“用服务赢得居民点赞”为标题对T项目的签约过程进行了报道，列举了基层工作人员对每家每户的细致走访，每人每天至少沟通10多户居民；不厌其烦地入户宣传动员，在一户工作近12个小时；驾车10多个小时远赴L省完成委托签约；建立微信群即时为居民推动动态信息等例子。社区干部在召开居民座谈会时也强调，为推动T项目进展，政府全体工作人员都忘我地投入：“我们从早九点到晚九点都有人，周末就休一天，每天都有。而且这些年轻人(街道有不少85后、90后的工作人员)，以前工作磨磨唧唧的什么，这回你看我们这些年轻人，一礼拜就歇一天，而且谁家没点事，没有孩子什么的”。(访谈材料：TY20151113)

公仆的第二重涵义是“公”，即“不谋私”。社区干部在和居民做工作的时候再三强调，我们做这项工作是“不拿钱”的，完全出于公心，“作为政府工作人员，把政策宣传到位是我们的职责，让您(居民)把政府给的优惠都拿走”(访谈材料：TY20160115)。为明确这种形象，一方面，街道工作人员和拆迁员之间形成非正式分工，尽管都是谈户，政府工作人员主要是解释政策、调解阻碍签约的邻里纠纷和家庭矛盾；拆迁员则负责为各家具体“算账”，可以拿多少钱，怎样能达到最优的选房策略。另一方面，哪怕在促成居民签约的谈话中不可避免地要谈及利益，政府工作人员也极力让位，让居民自己“以商人的眼光分析分析，分析一下利害，分析一下(这边拆迁征收)我得的利”，“(如果)这边不拆迁、不征收，我这个房能给我带来什么利益？别说支持政府，就看能给我带来什么利益，现在征收能给我带来什么利益。”(访谈材料：TY20160115)

根据参考文献，患者留置尿管拔除前干扰膀胱收缩导致拔管后排尿困难的影响因素复杂，需要确认患者拔管后膀胱功能恢复情况，临床多通过间歇夹闭导管训练膀胱功能判断膀胱功能是否恢复良好，但目前尚无明确的医学循证。

(二)亲人式共情

一旦签约商谈的工作深入到每家每户具体的日常生活，就会牵扯出无数隐藏着的家庭内部矛盾，也会遇到一些曾经受过常人匪夷所思伤害的个体，他们有着极大的不安全感，对外界抱着一种深深的怀疑态度，成为签约困难户。但因为签约时间紧，面对的政策环节多，有时候需要通过“预支信任”来提高签约率*签约率在新模式中非常重要，在预签约中，每幢楼是否能达到85%的签约比例，是决定这幢楼是否正式启动征收程序的关键。。T项目实施“包户到人”的责任制度，将参与项目实施的街道工作人员与被腾退家庭一一配对，在两者之间形成较为固定的联系。对于某些签约困难户，相对应的基层工作人员通过与之高频率的沟通互动和情感交流，对其所遭受的苦难感同身受，以亲人式共情打消他们的疑虑，获取信任，推动签约。

Q是某分指挥部的一个典型个案，与其父(承租人，患有精神分裂症)同住，由于人口结构简单，按政策规定只能批准给予一套安置房源，但由于非常特殊的家庭原因，Q不宜与父同住，因此，她希望能申请到第二套提供给居住困难家庭的奖励住房。由于她的情况不具备普遍性，只能当做特殊个案处理，需要经过一系列流程：调查审核家庭真实情况、分指挥部批准其第二套房源的申请、上交总指挥部讨论、总指挥部批准并签发会议纪要，最后才能以总指挥部签发相应的会议纪要作为Q获得第二套房购房资格的证明。这一过程非常漫长，事实上一共持续了三个月，贯穿整个预签约期。在此期间，能否最终获得第二套房的购房资格始终是一种不完全确定的状态，这直接影响到居民对签约的决策，并成为居民决定是否同意对第一套房签约的谈判筹码，为了推动首套房的签约率，负责这个案例的街道工作人员W付出了大量的情感劳动。

“我还比较善良，要不我能陪着人(Q)哭。最最开始，她来找的时候，刚好我不在，我回来以后就改成我接手了，后来就一直我给她打电话联系，和她聊，陪她哭。……她就是半夜给我发短信打电话，就是精神状况比较糟糕。……她天天发，每天三四条短信，还总是大半夜发。但是问题是我每天都跟她联系，但是在领导还没有决定给她以个案来解决(以特殊个案的形式上报总指挥部批准，获得第二套购房资格)的时候，我没有任何办法，……她的焦点就在房上，每回她就是问这个，领导让我和她联系，但又不让我提房，不能刺激她，让我怎么说？……那天正好翻她的材料，发现那天是她生日就给她打电话，说我们领导让我给你打个电话祝你生日快乐。有时候就闲聊两句，但我没辙啊。怎么说呢，因为打电话真的很多，所以她就很信任我，她不怎么信任别人，但是因为时间久了，她很信任我”。

这种通过持续的接触和共情获得的信任在签约时起到了关键作用，“当时让她签约的时候，二套房还没给她批下来，会议纪要也没有出，而且还没上会呢。只不过是当时区长去我们分指调研，提了她的事儿，区长就说，那就给她办个案吧，只说能办，但是还没有开始办。那会儿是第一个奖励期前，领导就说，先让她签了，不能给她拖着，让她先把一套签了，再给她办二套。其实按照她这种(疑心病很大)，她其实很担心，我们给她签了一套不给二套。所以就给她打电话做工作。虽然不是说我一说她就来签了，但是我确实说了好几回，跟她也说了，跟她爸也说了，因为别人跟她说她确实不信，拆迁员跟她说她也不信，我跟她说以后她信了，就给她保证，你签一套房，也一定会给你第二套房的。反正她后来还是相信我了，把这个签了”。

(三)中人式调节

在实际的签约过程中，还有相当一部分家庭的兄弟姐妹之间存在积怨已久的内部矛盾，加之补偿标准的制度性硬化，居民在具体物质补偿上讨价还价的空间减少，无法通过提升整体补偿金额来解决内部矛盾，阻碍了签约。在此，基层工作人员除付出大量时间和情感劳动之外，还需要扮演“中人”的角色，通过调解家庭纠纷，使这部分家庭就确定的补偿金额(包括购房指标)的分配达成一致，以此来推动签约。

“中人”的角色提供一种外在于家庭的且具有一定公信力的第三方，针对各家需要，或是提供一种较为公道的分配方案，或是帮助监管补偿款以便于后续长期持续地分配，为种种家庭矛盾解套。例如某户家中有子女四人，出于复杂的历史原因，其中两兄妹之间积怨很深，哥哥对妹妹有意见，开始哥哥要100万，但实际妹妹用补偿款买了优惠的安置房后只能剩20万左右，只有妹妹第二套房不买，或者首套买小点，才能多出钱来，那妹妹自然是不愿意的。家庭成员之间无法达成统一，导致承租人变更的手续无法完成，签约受阻。街道工作人员因此出面调解，尽量让他们以家庭为单位，从整个家庭的利益最大化来考虑，首先要就签约达成一致，“如果不签，谁都拿不到好处”；其次，“国家给了优惠政策买房，这个便宜为什么不赚”，用补偿款多买优惠房源才是全家利益最大化。最后，在街道干部的主持下，妹妹给哥哥道了个歉，鞠了个躬。哥哥气消了，还主动让妹妹第一套买大的，只要了20万(访谈材料：TY20160127)。值得注意的是，调解不仅是口头的，还由街道工作人员代拟了非常详细的“家庭内部协议”，包括各兄弟姐妹分多少钱，能买什么面积的房等等，以避免万一出现房款不够买房的问题，并让各家庭成员摁了手印，作为一个内部的证明。此外，还有部分家庭兄弟姐妹之间缺乏信任，补偿款让家庭某成员拿着不放心，基层工作人员扮演的“中人”，也提供了由街道代为监管补偿款，给其中某个家庭成员按月长期发放的备选方案，并在后期加入律师来协助。

(四)执法者式加压

整个签约过程还是一场心理战，在中间阶段，居民对政府是否确能守住政策前后一致心存疑虑，出现一段比较长的观望停滞期。此时，除上述基于“情”“理”的角色外，草根国家还展现出更强势的“执法者”的一面，采取拆除违法建设、起诉公房转租转借等行动，以示政府决心，间接推动签约。

T项目范围内有两个三甲医院，导致简易楼群内各种饭馆、杂货铺、小旅馆等非正式经济活跃，出于直接的利益关联，这部分房主是最不愿意放弃简易楼的一个群体，而这部分居民是否签约，直接关系到更大部分没有经营的居民的心态。基层政府以“执法者”形象，对这部分群体分三步施加了压力：首先是制造搬迁氛围。从搬迁一开始，在T医院周边就张贴了醒目的《关于进一步规范出租房屋管理的通告》以及“集中开展整治非法违法生产经营行为专项行动，严厉打击各类非法违法生产经营行为，坚决清理各类违法出租房屋，取缔各类无照经营、店外经营行为”的“告知书”，要求“自查”，在此阶段，沿街的店面基本都被关闭。其次，定点警告。除沿街醒目的场所外，简易楼群内还存在一些隐蔽的经营场所，且有不少处于自建房内，用于开设小旅馆，一般外人难以知晓。通过数次明察暗访，街道、社区工作人员统计出所辖片区内的公房出租和经营情况，与分管民警拍照取证，并在门上张贴禁止公房出租的法律条文和相关通知，以示警告。再次，实地执法。在警告无效后，工作人员将信息提交给公房管理部门，由房管所起诉承租人对公房违法出租。最后，若起诉无效、当事人仍未来签约，则街道联合派出所和项目综合执法组动用警力对用于经营的违章建筑进行拆除。通过如上三步走，基本破除了居民的观望心态，推动了签约进程。

四、结论与讨论

本文着眼于街道一级的城市基层政府，以其推行一项重大的旧城改造项目时直面被搬迁居民，为推动项目签约所进行的治理实践为分析对象，展现了草根国家在与社会交织博弈时的灵活性与多面性。通过对街道工作人员在“公仆”“亲人”“中人”“执法者”几种不同角色之间游刃有余的“变脸”的描述和阐释，本研究从以下两个方面丰富了既有的研究。

本文的第一个理论贡献在于丰富了对“国家-社会”这一研究范式的反思。“国家与社会”是社会学最重要的解释范式之一，滋养了大量的研究。“国家不是铁板一块”是对此范式最重要的反思之一。不过，尽管既有研究已经认识到国家内部并不同质，但基本上是从条的关系上将“国家”打开，考察不同层级的地方政府之间的互动或者地方-中央之间的分化，强调地方政府在履行国家“代理人”角色之外的主体性。当前，还很少有研究聚焦在同一级地方政府的层面上来将国家作横切面的展开，考察国家的多面性。本文以街道这一地方政府中最小的一个层级为例，分析了草根国家因其直面情况纷杂的居民而呈现出的多面性。这种横切面的展开，有助于推进对中国国家独有的“魔方”形态的理解，丰富对国家与社会关系的研究。

本文的第二个理论贡献在于将国家治理研究拉回到“人”的层面。正如周飞舟指出，在当前有关政府行为的经验研究上，多侧重于组织特征的分析，有着较强的制度化与技术化的倾向，对官员个人特征和德性强调较少，而这与中国官僚体制运行的深层规律密切相关，因此必须回到中国社会的传统思想和伦理中寻找理论资源，在社会学研究中引入历史维度*周飞舟：《论社会学研究的历史维度——以政府行为研究为例》，《江海学刊》2016年第1期。。将官员的个人特征纳入草根国家治理的实践，正是本文在这个方向上的一个尝试，只不过与前人的努力不同，本文并不是回到历史，而是聚焦在当下。通过草根国家几重拟人化的身份的展现，本文试图强调，基层治理中官员个人的因素(性格、气质、阅历、身份、社会关系等)往往会发挥很大作用，而且基层政府在选择、决定治理策略时，往往会有意识地利用这一点。例如，在上述践行“亲人式共情”策略时，街道派出的负责人W是个毕业才两年的年轻女孩，相对社会经验不足，单纯善良，非常容易与Q形成情感上的共鸣，有利于沟通和获得信任；而践行“中人式”调节时，派出的则是社会阅历相对丰富的科级干部，主要也是女性，都有着数十年基层工作的经验，熟谙底层生活的逻辑，能够入情入理地化解积怨；此外，在扮演“执法者”时，则需要派出大部分的男性基层干部，以形成声势上的威慑。在此，将个人特质带入分析，可以看到草根国家所蕴含的更为精细化的治理技术和极为丰富的治理资源。

2017-05-15

施芸卿(1983—)，女，中国社会科学院社会学研究所副研究员，博士。

本文系国家社会科学基金青年项目“旧城改造与城市基层社会治理研究”(批准号：16CSH007)的阶段性成果。

本文得益于与沈原教授、闻翔博士的多次讨论，特此致谢，文责自负。

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