不动产登记中的行政复议

刘翎艳

某登记机构收到行政复议决定书，复议机关认定不动产登记机构的登记行为违法，要求其注销已颁发的不动产权证，问登记机构该如何处理？

一、行政复议的概念

按照《行政复议法》的规定，行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、合理性审查，并作出行政复议决定的行政行为。

二、行政复议与行政诉讼的异同

行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的救济途径，有相同之处：第一，目的相同，都是为了保护行政相对人或具体行政行为利害关系人的合法权益而设置的事后救济途径；第二，启动的被动性，两者都实行不告不理原则，需行政相对人提起行政复议或行政诉讼后，行政复议机关或人民法院才会介入。

行政復议又不同于行政诉讼，其不属于司法权范畴，是行政机关进行的准司法性活动。行政复议的发起者是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织，一般是具体行政行为的行政相对人或是利害关系人，作出具体行政行为的行政机关是被告，复议机关作为居中裁决者解决行政争议。虽然行政复议具有准司法性，但与法院行使司法权还是有本质区别的。行政复议机关解决行政争议的权利并不是最终的权利，行政复议申请人或行政机关对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼。行政复议与行政诉讼的区别：第一，审理机关不同。行政诉讼的审理机关是人民法院，行政复议机关按照《行政复议法》的规定确定。不动产统一登记后，各地方的不动产登记职责一般由市国土资源局承担，作出不动产登记具体行政行为的行政主体是市国土资源局。按照《行政复议法》规定，不动产登记行政复议的复议机关通常为市政府，具体复议事务由市政府法制办下属的行政复议中心承办。第二，受案范围不同。按照《行政复议法》第六条规定，行政复议的受案范围比较宽泛，包括人身权、财产权及其他合法权益。只要行政相对人认为具体行政行为违法侵权，都可以提起行政复议。按照《行政诉讼法》第十二条的规定，行政诉讼的受案范围仅限于提起诉讼的公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其人身权、财产权的。第三，审理范围不同，行政复议机关有权对具体行政行为的合理性和合法性进行全面审查，并有权撤销、变更原具体行政行为或代替原行政机关重新作出具体行政行为。行政诉讼中，人民法院一般只审查具体行政行为的合法性，不审查其合理性，人民法院有权判决撤销、变更原具体行政行为，但不能代替原行政机关重新作出具体行政行为。第四，审理依据不同。《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。虽然《行政复议法》和《行政复议法实施条例》未明确审理依据，但从相关规定来看，具体行政行为涉及的法律、行政法规、地方性法规、规章、行政机关制定和发布的决定、命令等都属于行政复议的审理依据，但具体行政行为适用依据是否正确，需行政复议机关审查后确认。

三、行政复议决定书的法律效力

按照《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）规定，国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。按此规定，不动产登记机构必须按照法院的生效法律文书和协助执行通知书办理相应的登记。这是司法文书的法律效力。

行政复议决定书是复议机关根据复议申请人的申请，依据事实和法律，对被申请复议的具体行政行为的合法性和合理性予以审查，就具体行政行为的实体方面和程序方面审查后作出的具有法律效力的文书。按照《行政复议法》规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

四、行政复议决定能否注销登记

依据《行政复议法》的规定，被行政复议的具体行政行为出现下列情形之一的：1.主要事实不清、证据不足的； 2.适用依据错误的；3.违反法定程序的； 4.超越或者滥用职权的； 5.具体行政行为明显不当的，行政复议机关依法作出决定，撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。按照此项规定，行政复议机关作出决定，认定登记行为违法，要求登记机构注销其颁发的不动产权证是合乎规定的。

《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第四项规定，人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的，当事人可以申请办理注销登记。行政复议决定书并非生效法律文书，故不能依据该项规定，应按照第二十八条第五项规定的“法律、行政法规规定的其他情形”。

五、结论

本案中的行政复议，行政复议申请人是具体行政行为的行政相对人即原不动产登记的申请人，或是与不动产登记行为有利害关系的第三人。行政复议中的被申请人是登记机构，一般为市国土资源局。行政复议机关是市人民政府，具体承办行政复议事务的一般是市政府法制办下设的行政复议中心。行政复议中心以市政府的名义出具行政复议决定书，认定不动产登记的具体行政行为违法，要求不动产登记机构注销原不动产权证。注销不动产权证并不准确，应当表述为办理注销登记，《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定了注销登记。之前已颁发的不动产权证，按照《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条的规定，不动产登记机构需收回原不动产权证书，应在不动产登记簿上将收回事项予以注明，无法收回不动产权证书的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。

行政复议具有法律效力，不动产登记机构应当按照行政复议决定书的内容办理。虽然未有明确规定不动产登记机构对复议决定书进行形式审查还是实质审查，但是笔者认为不动产登记机构对复议机关的复议决定书进行的是形式审查，不需要进行实体审查。因为从立法的角度，行政复议的立法目的就是为了监督行政机关的具体行政行为，不动产登记机构作为被监督的对象，应当执行行政复议决定，且按照《行政诉讼法》第二十六条的规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关对其出具的行政复议决定承担相应的法律责任。因此，不动产登记机构应当按照行政复议机关出具的文书办理相应的登记。如果不动产登记机构发现行政复议决定书注销登记时，未考虑到不动产上已设立抵押权、地役权或者已经办理预告登记的情况，按照《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条的规定，不动产登记机构认为登记事项存在异议的，应当依法向有关机关提出审查建议。据此，不动产登记机构应当向行政复议机关提出书面的审查建议，告知复议机关相关情况。按照前面所述，不动产登记机构不对行政复议决定书进行实质审查，所以不能以提出审查建议为由拒绝执行复议决定书内容。

陈品禄/责任编辑