美国《1980年难民法》出台背景及立法进程探析

张永立

[摘要]《1980年難民法》是美国难民法历史上的一个里程碑，第一次将美国的难民政策系统化、独立化。20世纪80年代冷战意识形态斗争的削弱，东南亚“船民”与“陆地难民”的大量涌入，1979年日内瓦会议的成功，国内少数族裔群体的斗争与代表不同利益议员在议会的博弈等，构成了该法案立法的国际与国内两大背景因素。对于法案的背景因素及立法进程的探析，能更好地站在当时的历史情境下认识美国社会。

[关键词]“船民” 意识形态 立法进程

[中图分类号]D99 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）22-0031-02

美国《1980年难民法》是美国难民立法史上第一部综合性的难民法案，是国际、国内等多重因素相互作用下的成果。正如美国历史学家卡尔·本·波坦所说：“二战后难民入境美国强烈植根于美国的政治、文化、经济和社会中，正如他们已被纳入到外交事务与外交政策考量中来。”

一、国际难民流动和冷战斗争

20世纪60年代末至80年代初，美国在与苏联的冷战斗争中处于弱势地位。由于美国深陷越战泥淖旷日持久，无论经济、政治都处于衰退状态，民众的反战之声也愈加响亮。美国民意调查显示，1965年时，认为美国卷入越战是个错误的百分比不到25%，到1968年年底已超过50%。到1968年，尼克松政府上台后，美国开始摆脱越战，并与中国开始正常化，推行所谓的“三角外交”。随后的几位总统也实行了相似的外交政策，从60年代末至80年代冷战氛围相对削弱。因而，在《1980年难民法》中，关于“共产党”等一类的字眼都消失了。新法案不再仅仅适用于“来自共产党国家”或中东地区；它现在适用于所有符合联合国公约和协定有关难民身份的规定。相较以前而言，美国《1980年难民法》表面上显得更加公平、公正。

印度支那难民涌入美国。美国于1975年结束了对越南的战争，在美国撤离越南之际，形成了第一次印度支那难民潮，大批为美国服务的且受过高等教育的人逃往美国。在美国撤退后，越共领导的人民军，迅速打败南越，统一了整个越南。并且，越南军队在统一后，联合老挝入侵柬埔寨，意力建立一个越南、老挝、柬埔寨联邦，印度支那三国民众背景离乡，走上流亡之路。这些难民基本上是乘船出逃，因而被称为是“船民”。其中，一部分难民是对越自卫反击战后被驱逐的华裔。这一次难民潮以泰国和香港为翘板，涌向以美国为代表的第三国，一部分最终定居下来，还有一部分最终回到了母国。1979年超过20万人来到美国，主要是印度支那人和苏联犹太人。1979年7月，在瑞士日内瓦召开了印度支那难民国际会议，商讨印度支那难民的安置问题。日内瓦会议后，与会各国都开始加强了对印度支那难民的安置。东南亚难民的涌入及难民安置会议召开，敦促美国加速进行《1980年难民法》的立法工作。

古巴也是美国接纳难民的一个重要来源地。到1983年为止约有100万古巴人移民到美国。1959年，卡斯特罗革命胜利，建立了社会主义制度。直到1960年年末时，对于巴蒂斯塔政权的处置及没收不动产和个人财产的政策引发了古巴涌向美国的第一次难民潮。在1962年的高峰期，每周超过1800个难民抵达迈阿密。大多数学者认为，1959年后卡斯特罗的激进社会制度的改革是古巴第一次难民潮爆发的主要因素。1960年12月，美国联邦政府在迈阿密建立了古巴难民应急中心，并从总统应急基金拨款100万美元。1962年6月28日国会通过了《1962年移民与难民援助法》，制定了适当的基金项目。同时，由于经济封锁和自然灾害影响，许多古巴人进入美国。在1980年以前，与古巴的斗争成为美国对古巴人开放国门的一个重要因素。从1962年到1994年8月19日，超过100万古巴难民通过“假释”和“特殊入境地位”优先于其他国家入境美国。大量入境的古巴难民，也是美国国会制定《1980年难民法》不可忽视的一个重要立法背景。

二、政治文化传统与现实政治需要

在美国国内，美国的政治文化传统也是进行立法的一个国内要素。在殖民地时期，英国清教徒带来了最早的清教徒式的自由。在马萨诸塞殖民地落户的清教殖民者，深信他们的殖民地是真正的基督教的化身，从而把他们对自由的精神的定义播撒进美洲的土壤之中。立国伊始，美国便对移民持一种较为积极开放的态度。西奥多·罗斯福认为，美利坚作为一个民族，是“许多旧世界的种族的代表融合在一起形成新的类型”，而所有来到新大陆的不同种族“在坩锅里熔化成一种新的类型是在1776—1789年形成的，华盛顿时代的人们已经把我们的民族性的一切要素都确定下来了”。正是这种经典的“大熔炉论”，使美国国门对难民大体上保持着畅通无阻。

同时，相比二战后的其他难民法，冷战斗争的意识形态有所削弱，人道主义思想充斥于《1980年难民法》。在20世纪60年代末至20世纪80年代初，由于冷战对抗形势的缓和，同时也由于美国各方面的衰退，美国暂时无力进行战略攻势，力图从另外的角度与苏联进行比拼，“人权外交”由此应运而生。人权外交，从威尔逊政府时期发端，到二战结束后，美国以人权外交的手段进行冷战斗争。直到1976年，卡特政府上台以后，卡特政府开始正式推行“人权外交”，1977年卡特在就职演讲中称：“我们绝对不能对自由在其他地区的命运无动于衷……我们维护人权的承诺是绝对的”，“对于美国来说，最崇高最有雄心的任务是帮助建立一个真正人道主义的正义和和平的世界”。美国从人道主义出发，开辟出另外一条道路与苏联在各个方面进行斗争，以实现美国对苏冷战的胜利。刻意突出人道主义的意图，使美国《1980年难民法》能够成功得以立法。

美国现实政治的需要。20世纪60年代末到80年代初期，大量难民涌入美国，美国在难民的后续安排上遇到了较大的问题。入境后的印度支那难民在居住方面往往具有很强的封闭性。从难民在各州的绝对人数来看，东南亚难民在加州的人数在各州的排行上都远远超过其他各州，达到40%左右甚至更多。其次是得克萨斯州，越、柬、老三国难民分别占11%、4%、6%左右。此时，美国还正处于经济滞胀的余波中，美国民众的就业与收入都遭到了打击。大批印度支那难民和古巴难民的入境，且印支难民凭借其吃苦耐劳的精神及对薪资要求不高，使大量本土美国人在就业和收入上更是雪上加霜。本土美国人要求减少难民的诉求，迫使政府调整对难民的入境政策。美国政府在巨大的经济、社会压力下，也试图改变以往的针对共产党国家的难民接纳政策，降低难民政策中的意识形态标准，选择接纳本国需要的难民，减轻美国的经济与社会压力，缓和社会上不同利益集团、不同族裔间的磨擦与矛盾。

三、斗争与博弈：國会立法进程

立法活动很早就已开始，在1965年《移民改革与控制法》立法成功后，就有国会议员就独立的难民法提出立法诉求。据爱德华·肯尼迪回忆，《1980年难民法》的起源可以追溯至1965—1968年，当时爱德华·肯尼迪担任参议院司法委员会主席，司法委员会举行关于难民听证会时期。最终在1969年通过了一项《美国对世界上难民的援助》的报告。在这个报告中，大部分的建议被实施，但是，最重要的建议之—“国会应当积极为世界提供避难政策，确立合理的难民数额的立法”，却一直没有得以实现。

然而，这种形势被打破，在一定程度上是因为1978年爱德华·肯尼迪确认自己能够担任1979年第96届国会参议院司法委员会主席职务。肯尼迪敦促相关部门共同塑造一个新的难民政策。并且，肯尼迪的建议后来成为了参议院法案的轮廓。建议的重点在于，终结司法部长滥用“假释权”的行为。

从1978年11月到次年2月，议员与行政部门的官员进行了密集磋商，并努力达成了共识。在参议院和参议院司法委员会持续的施压之下，在反复的谈判之后，可被接受的草案由爱德华·肯尼迪呈交给参议院。在众议院由众议院司法委员会主席彼得·罗迪诺与众议院移民、难民和国际法委员会主席伊利莎白·霍尔兹曼呈交。《1980年难民法》的立法活动正式被列上议程。

就美国当时的政治气氛而言，支持与反对的议员大有人在。反对者认为，新的难民法，会不经意间打开数百万难民的“闸门”。支持者认为在现行法律之下，不存在对接纳难民的法律限制和国会限制。新法案将依据以往20年的难民平均入境水平，建立每年5000名难民的上限。法案也会建立突发情况期间控制难民入境的法律程序，对现存的假释权和假释权潜在的滥用进行必要的限制。同时，支持者也指出，其他国家对接纳难民已超过美国。5000名难民的上限代表少于每年流向美国的移民的10%，或每4000名美国人中才有1个难民。通过对比加拿大、法国和澳大利亚，都超过了美国的平均数量。并且，许多反对者害怕美国过于慷慨，但是1979年在日内瓦举行的有关印度支那难民的国际会议，将反对者的这一恐惧驱散。大部分与会国准备加倍接纳印支难民人数。日本增加后的财政捐款占处理东南亚难民事务预算的50%，美国减少的捐助相当于总支出的1/4。澳大利亚和法国超过美国安置印支难民的平均人数。这些现实使国会放心并促进了新法案的通过。1979年9月6日，法案在参议院以85：0得以通过。参议院的法案显示了原来的面貌。在众议院司法委员会主席彼得·罗迪诺和议员霍尔兹曼和汉密尔顿·菲什的领导下，于12月20日，法案在众议院以328：47的票比通过了草案。

众议院与参议院两个版本的难民法草案在一些重要的观点上存在争议，但是双方都存在共同的目标，希望《1980年难民法》能够成功立法。于是，双方带有足够的真诚与协商，由众议员霍尔兹曼在1980年2月主持了两院协商委员会，解决了两个版本法案中的21项不同之处，而参议员丹尼斯·德孔西尼领导了参议院协商者。2月26日，参议院通过了会议报告，随后众议院在3月4日也接受了该会议报告。3月17日，卡特总统签署了该法案。《1980年难民法》得以立法成功。

四、结语

美国《1980年难民法》是美国历史上非常重要的一部难民法案。该法案是美国历史颁布的一项最为全面而系统的难民法。对该法案的出台背景与立法进程的研究，可以从多层次的角度去认知与发掘，也可以了解美国难民政策的政治性与人道性的关系。在大多数情况下，美国的难民法是为美国的全球霸权和冷战斗争而服务。但是人道主义也是美国难民法立法要素中不可或缺的一部分，甚至在一定情况下美国的人道主义会占主导地位。无论何时，美国都不会放弃人道主义原则，进行赤裸裸的冷战斗争。

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