吉林省农村土地流转障碍因素分析

李清++兰玲

[摘要]土地资源在农业生产经营者间高效合理流动，有利于在实现农业规模经营、资源优化配置的同时，加速推动工业化、城镇化和农业现代化进程。吉林省近几年农村土地流转无论从规模上还是速度上，都呈上升趋势，但也应意识到，作为农业大省，吉林省农地流转起步较晚，处于全国中下游水平，相较于其他省份仍有许多障碍因素亟待克服。从政府、农户、资金及中介服务四方面分析制约吉林省农村土地流转的关键因素，为进一步促进吉林省农地流转提供参考。

[关键词]吉林省 农村土地 农村土地流转 土地承包经营权

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）22-0029-02

土地是解决农民、农村、农业构成的“三农”问题的核心与关键，关系到社会的长治久安与发展。农村土地经营权的快速健康流转，能够有效地解决农业小规模、分散经营等弊端，有利于农业生产率的提高，促进农业现代化的发展。我国农村土地流转经历了由禁止到允许再到鼓励的历程，这是由我国特殊国情决定的。推进农村土地合理高效流转已经成为农村社会改革、经济发展中的关键举措，也是社会主义新农村建设中的首要任务。吉林省在上世纪90年代开始在农户之间自发尝试流转，在国家政策的积极推动下，部分县、市陆续建设农地流转试验区及试点，农地流转的速度和规模都呈上升趋势，但总体流转数量仍旧偏小，位于全国中下游水平。

一、吉林省农村土地流转的现状

吉林省是农业大省，地处世界闻名的黑土带，是国家重要的粮食产区。根据吉林省国土资源厅2014年公布的第二次土地调查报告，结果显示吉林省耕地面积703万公顷，占全省土地总面积的30%。（见表1）从耕地分布上看，中部地区（长春、四平、辽源）耕地面积最大，占全省耕地面积38.3%；其次是西部地区（松原、白城），占34.6%；而吉林市、延边州、白山市、通化市构成的东部地区占全省耕地面积27.1%。

数据来源：吉林省国土资源厅

从土地流转面积总体趋势上看，中部平原地区高于西部地区，东部延边州地区流转规模最大，这是因为受地域及语言文化的影响，延边州农村出国务工人员比例大，劳动力转移程度高；从流转方式上看，由初期的转包、互换向转包、互换、出租、入股、转让等多种形式转变；从流转对象上看，除农户之间的流转外，还增加了工商企业、专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，目前吉林省形成各类规模经营主体6.3万户，种植面积在100亩以上的专业种粮大户有71797户，经营耕地面积1234.9万亩，占吉林省耕地面积的11.7%；从流转速度上看，近几年流转速度和面积上逐年增长。（见图1）2015年全省农村土地流转面积1683万亩，同比增长3%，占家庭承包土地面积的27%，且有继续上升之势，但相较于全国水平来说仍处于中下游。从流转用途上看，2015年，吉林省农作物播种面积8698万亩，粮食作物继续保持7800万亩，粮食总产量700多亿斤，土地流转主要还是用于农业生产和经营，农地的基本用途没有发生改变；从流转期限上看，流转期限较短，多采取1年或2-5年内短期承包的保守方式。

吉林省土地流转无论从土地功能、土地流转时间与空间，还是从农民的兼业性经营上看，都尚处于起步发展阶段。1982 年家庭联产承包责任制确立后，吉林省农村开始出现土地流转，但相对于国内其他省份起步晚，具有时间短、规模小、数量少、范围窄、分散等特点，在全国处于中下水平。近几年，吉林省流转水平大幅度提高，整体上呈现出流转形式多样化、流转主体多元化、流转地域扩大化的新特点。

二、影响吉林省农村土地流转的障碍因素

（一）产权边界不清晰，权利主体模糊

随着农村经济的持续发展和国家政策的积极引导，农村土地经营权在一定范围内进行流转是大势所趋，然而产权界定不清晰、权利主体模糊是吉林省农村土地流转问题产生的根本原因。例如《土地管理法》等法律明確规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。但究竟归属于农村集体的哪一级，却未做明确说明，一方面容易导致集体土地多元主体权利之争及多头流转的风险，另一方面缺乏农业龙头企业的带动，多数农村、农户分散单干，并没有形成对土地规模经营的需求。此外，吉林省土地承包经营权确权登记颁证工作预计2017年年底完成，而其他诸如集体建设用地使用权、房屋所有权等确权工作进展缓慢或处于规划阶段。吉林省第二轮土地承包工作已经结束，确定的承包关系至今沿用，但在承包权利主体的界定上依然较为模糊。从当前吉林省农村土地产权运行模式看，其对农村土地所有权、承包权和经营权没有进行明晰的产权关系界定，对各项权利中所包含的权能也没有明确规定和划分，这对产权的后续交易、产权权能的实现以及产权权益保障造成极大障碍。产权制度存在多元主体、界定不清晰，是导致吉林省农村土地流转不高的关键因素。

（二）劳动力转移程度低，过度依赖土地保障功能

农村劳动力转移是农地流转的前提之一，反过来农地流转又成为解放农村劳动力的途径。大量实证研究已表明农村劳动力转移与农村土地流转存在正相关关系，即农村劳动力转移程度越高，农地流转速度越快。吉林省农户多数以小生产者身份从事土地经营活动，这是他们习惯了多年的生产方式，追求生活的基本稳定，劳动转移意愿低，小农意识严重，尤其是中老年人，不愿改变现行生产方式进行土地流转。再者，土地承担的社会保障功能也是农地承包经营权可转让性差的重要原因之一。长期以来，农村社会保障由于覆盖面小、社会化程度低，其发展水平远远落后于城镇。随着土地价格的日益上涨，农民更愿意通过土地获得基本生活资料或将其作为一种养老工具，这就决定了农民对土地的高度依赖性。吉林省农村人口众多，城镇化速度相对滞后于农村劳动力增速，一方面导致农村大量剩余劳动力不能充分就业，农民为维持基本生存权利通常不会轻易放弃土地耕种；另一方面许多农民虽然进城打工，但农村土地仍继续耕种，只在农忙时间回到农村经营，成为季节性兼业农民。兼业农民不能全身心地投入到农村土地耕种上来，限制了土地资源合理利用和有效配置。

（三）农村金融改革发展缓慢，资金融资困难

在实现工业化、城镇化和农业现代化进程中，资金是首要且最为重要的驱动因素，尤其在推动农村土地流转进程中，生产要素的投入资本也随之增加，贷款类型由小额分散向大额集中转变，资金不足或短缺都将严重制约流转速度与规模。吉林省经济发展较为滞后，资本积累相对薄弱，农业资金的投入已难满足农业发展的需要，而小额信贷仍是吉林省农村地区资金的主要来源，由于新型农业经营主体缺少有效抵押物，国有商业银行贷款门槛较高，贷款较为困难，如果转向民间借贷又无疑增加了潜在风险，这成为制约和束缚以专业大户、家庭农场及农民合作社为代表的新型农业经营主体发展的重要原因。虽然吉林省相关政府部门设立了部分专项资金，但覆盖面比较小，不能解决实质问题。吉林省整体上农村金融创新不足，未能充分发挥农地产权中经营权的抵押、担保功能，金融机构、风险投资机构、担保机构等农村金融组织参与度不高，金融服务种类少，导致生产经营资金缺乏，融资困难，规模经营难以运行，在一定程度上影响农村土地的流转。

（四）市场机制不健全，中介服务不完善

目前，吉林省土地流转市场化运作机制缺失，农村土地流转普遍处于无序状态，盘活农村土地以及创新发展农业生产方式难以实现。吉林省土地流转市场尚未完全建成，仅部分县（市）成立二级或三级服务市场，没有形成统一规范的交易平台。全省有近一半的县（市）没有建立农地流转服务中心或服务大厅；近三分之一县（市）没有建立农地流转信息网络平台，且在已建成的网络平台中又存有许多漏洞或不足之处，影响用户体验。此外，农地流转之前，缺乏中介服务对土地流入方经营能力、资格审查和评估；农地流转之后，又缺乏对土地流出方利益的保护机制。中介组织的缺乏，导致流转双方信息沟通不畅，扭曲了农地流转的价格，提高了土地流转的交易成本；维权与监管机构的不健全，使得纠纷事件时有发生，农民得不到有力援助，自身利益又受到威胁，因此流转积极性下降。农村土地三权分立的合理运行以及多项权能的实现，需要机构之间联系配合。

综上所述，吉林省为加快农村土地承包经营权的流转，需对产权主体边界、农村劳动力转移、农村金融改革、市场机制等关键障碍性因素及时处理，充分发挥农地流转对吉林省经济建设的积极作用。首先要明确并完善农村土地产权制度。吉林省在做好农村产权确权颁证工作的基础上，可以制定地方性法规来明确农村土地所有权，为农民提供法律依据。其次，改善吉林省农民，尤其是失地農民的社会保障制度，完善劳动力市场，促进农村富余劳动力转移。第三，扩大相关优惠政策，鼓励金融投资机构简化土地流转经营的抵押贷款手续，创新土地流转中的农村金融服务体制，从而保证对土地流转经营的资金投入。最后，进一步加强吉林省农村土地交易市场及交易网络平台建设，鼓励设立土地流转专业性中介服务机构，加强政府与市场监管，完善市场机制，为农村土地流转提供便利条件和切实保障。

【参考文献】

[1]吉林省国土资源厅：http：//dlr.jl.gov.cn/gzdt/zytz/201406/t20140609_7724.html.

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责任编辑：杨柳