进城农民市民化问题研究——以皖江城市带为例

徐诗举 许宗凤

（铜陵学院，安徽 铜陵 244061）

进城农民市民化问题研究
——以皖江城市带为例

徐诗举 许宗凤

（铜陵学院，安徽 铜陵 244061）

我国城镇化质量不高主要表现为户籍人口城镇化率低。通过梳理学界关于我国城镇化质量过低的相关论述，分析皖江城市带农民流动现状，认为“人户分离”引发农村宅基地闲置与城市建设用地供给不足的矛盾凸显，农村人口流向不合理，导致大城市房价上涨过快，增加了进城农民的市民化成本。提出了建立宅基地退出与补偿机制、完善城乡土地置换制度、增加城市的住房与基本公共服务供给、提高中小城市和小城镇的人口集聚能力等政策建议。

进城农民；市民化；城乡土地置换；皖江城市带

1 问题的提出及研究综述

我国常住人口城镇化率从1978年的18%上升到2014年的54.77%，但是户籍人口城镇化率只有30%多[1]。人口的户籍地与居住地分离，造成农村宅基地大量闲置。同时，城镇建设用地供给不足，导致城市房价过高，进一步降低了城镇化的质量。

学界对于我国城镇化质量过低的原因解释主要围绕两个方面：一是认为缺乏农村土地的退出机制阻碍了农民工市民化。例如，严燕等[2]认为城乡二元户籍制度阻碍了进入城镇定居的农民退出土地；汪晓春等[3]认为只有建立进城农民的土地退出机制，才能实现进城农民向城市居民的真正转移，实现新型城镇化，促进农村土地的高效利用。二是认为城镇过高的房价与户籍门槛阻碍了农民工市民化。例如，人力资源和社会保障部劳动科学研究所课题组[4]关于农民工市民化的专题调查结果显示，农民工不愿意定居城镇主要原因是买不起房；李爱芹[5]提出降低城市落户门槛、剥离户口中附着的各种社会福利是推进农民工市民化的关键。进城农民需要处置的土地事项主要包括农村土地承包经营权和宅基地使用权。目前，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》以及《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，即通过农地“三权分置”的政策实施，进城农民可以将农村承包地流转给规模经营户种植。相对于农村土地承包经营权改革，宅基地使用权改革严重滞后。按照《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等有关规定，只有集体经济组织的内部成员才能享有农村宅基地使用权，农户可以将其房屋转让给本集体经济组织的其他村民，但不能转让给非本集体经济组织的成员或者城镇居民。显然，农民承包的耕地可以流转，但是宅基地流转严格受限，这与农村大量闲置宅基地亟待转让的现实情况相冲突，也是导致农村宅基地转让产生的法律纠纷案件频发的缘由。

2 皖江城市带农民流动现状

皖江是对长江安徽段的简称，皖江地区泛指安徽境内沿长江两岸地区。2010年国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，2016年合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、滁州和宣城等8个皖江城市纳入《长江三角洲城市群发展规划》。本文将皖江城市带农村地区（本文所指皖江城市带农村地区包括各个县及县级市）户籍人口与常住人口的差异数作为净流出人口数，将皖江城市带城市地区（本文所指皖江城市带城市地区主要是指地级市下辖的各个区）户籍人口与常住人口的差异数作为净流入人口数。皖江城市带农民流动现状如下：

2.1 皖江城市带农村地区人口流出情况

本文根据2015年安徽省统计年鉴，对2014年皖江城市带农村地区37个县及县级市的户籍人口、常住人口、净流出人口、人口净流出率及人均生产总值情况进行统计，其中净流出人口为常住人口与户籍人口的差额，负数表示人口净流出，人口净流出率为净流出人口与户籍人口比值的绝对值。具体情况参见表1。

数据来源：根据2015年安徽省统计年鉴的相关数据整理得出.注：合计栏中人口净流出率和人均生产总值采用的是中位数，皖江城市带37个县（市）人口流出率中位数为14.1%（青阳县、和县），人均生产总值的中位数为2.4万元（和县）。

图1 皖江城市带各各县（市）人口净流出率与人均生产总值关系折线图

将皖江城市带各个县（市）人口流出率和人均生产总值作折线图（参见图1），可以发现两个特征：一是总体上人均生产总值与人口净流出率呈现反方向变动，即人均生产总值越高的县（市）人口净流出率越低，生产总值越低的县（市）则人口净流出率越高。因为经济相对发达的县（市）人均产值较高，相应提供就业机会也就较多，这一特征也有效解释了区域间经济发展水平和收入差距是影响劳动力流动的主要因素；二是紧邻大城市的县（市）人口净流出率较高，即使有一些紧邻主要城区的县（市）人均产值高，却也呈现人口净流出率高的现象。例如，紧邻合肥市的长丰县和肥东县人均产值都在中位数2.4万元以上，但是人口流出率都在中位数14.1%以上，原因是长丰县和肥东县受到合肥城区的辐射较大，近些年人均产值增加很快，同时，长丰和肥东劳动力进入合肥城区工作和生活的交通成本低，语言、习俗及文化差异小，城市熟人多，更容易找到工作。

2.2 皖江城市带主要城区人口流入情况

根据2015年安徽省统计年鉴，对2014年皖江城市带9个地级市各个区（其中六安市只统计金安区，因为根据2010年1月12日，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，六安市只包括金安区和舒城县，裕安区不属于皖江城市带区域）的户籍人口、常住人口、净流入人口情况进行统计，常住人口与户籍人口的差额为负数表示人口净流出。具体情况参见表2。

表2 皖江城市带主要城区人口净流入情况

从上表可以看出，在皖江城市带主要城区（包括地级市下辖的各个区）中，省会合肥市区人口净流入124.5万人，是集聚外来人口最多的城市。在其它皖江城市中，按照市区人口净流入的规模，依次是芜湖17.5万、马鞍山10.4万人、安庆7.3万人以及铜陵和滁州均为3.7万人；而宣州区、金安区和贵池区等则为市区人口净流出城市，净流出人口分别为7.1万、5.4万和5.1万人。显然，皖江城市带人口主要流入省会合肥，而一些坐落在国家级重点开发区的环境资源承载能力较强、城镇化基础较好的中小城市，虽然规划为皖江城市带承接产业专业示范区的重点城市，近些年却出现人口流入规模过小或者为负数的情况。

3 皖江城市带农民进城过程中产生的问题

由于缺乏土地退出与补偿机制，退地农民市民化的机会成本过高，形成人口迁移黏性，阻碍了农村人口向城市迁移。同时，城市提供的住房、就业与社会保障严重不足，造成退地农民市民化成本过高。皖江城市带农民流动过程中，产生的主要问题如下：

3.1 “人户分离”现象严重，导致城乡建设用地配置失衡

目前，我国农村建设用地闲置和城镇建设用地严重不足并存。通过表1可知，2014年，皖江城市带农村户籍人口为2210.9万人，农村常住人口仅为1887.4万人，即存在“人户分离”人口323.5万人，按照农村居民点用地人均约190平方米测算，存在闲置宅基地600多万亩。在农村宅基地大量闲置的同时，因城市建设用地供给不足，导致房价不断攀升，很多农村流出人口在城市没有稳定住所，大量青壮年劳动者在就业地与户籍地之间候鸟式的季节性迁徙。

3.2 人口过度向大城市流动，增加了进城农民的市民化成本

房价过高远远超出了一般进城农民工的支付能力。通过表2可知，在皖江9个地级市中，流动人口过度向省会合肥集聚，2014年合肥市常住人口超过户籍人口124.5万人，导致合肥房价过高、基本公共服务供给不足，增加了进城农民的市民化成本。例如，合肥市区居住性房价由2013年的每平方米7000多元，上涨到2015年的每平方米10000多元，2016年房价涨幅一度居全国之首，目前合肥局部区域每平方米房价超过30000元。

3.3 贫困地区农村人口净流出率高，进城农民市民化难度大

如上文所述，从总体上看，皖江城市带人均生产总值越低的县（市）人口净流出率越高。例如，地处大别山东麓的舒城县是国家级贫困县，2014年全县人均产值为1.5万元，是皖江城市带人均产值最低的县（市）之一，全县累计净流出人口23.3万人（户籍人口大于常住人口数），居皖江城市带各县（市）之首，净流出率高达23.5%（参见表1）。偏远落后地区农户一般家底较薄，受制于受教育程度低等因素导致流出人口就业竞争力弱、收入低，不断攀升的房价成为阻碍落后地区外出人口市民化的难以逾越的巨大障碍。因此，贫困地区农村人口净流出率高，总体上加剧了进城农民市民化的难度。

4 促进进城农民市民化的对策

根据上文对皖江城市带农民流动现状及其引发的问题分析，笔者认为促进进城农民市民化，应从四个方面着手：一是应消除农村的人口迁移黏性，建立土地退出与补偿机制，降低退地农民市民化的机会成本；二是推行和完善城乡土地置换制度，坚持城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡原则，增加城镇建设用地供给；三是增加城市的住房、就业与基本公共服务供给，降低进城农民市民化门槛；四是扭转优质公共资源过度向行政级别高的大城市集中趋势，引导人口向中小城市和小城镇流动。具体对策如下：

4.1 建立农村宅基地使用权的退出与补偿机制

目前，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》以及《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进城农民可以将承包地流转给规模经营户种植，相比之下，农村宅基地产权制度改革相对滞后，造成农村大量闲置的宅基地使用权无法变现，无法转化为进城农民购置城市住房的货币支付能力，而住有所居恰恰是衡量城镇化质量的基本指标。按照《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等有关规定，农村宅基地属于集体所有，农民对宅基地只有使用权。农村宅基地的使用权包含以下内容：①只有集体经济组织的内部成员才有使用权；②农户对宅基地上的房屋享有所有权，依照房地一体原则，农户可以将其房屋转让给本集体经济组织的其他村民，但不能转让给非本集体经济组织的成员或者城镇居民；③每户只可拥有一处宅基地，且面积不得超过规定的标准；④农户可以无偿取得宅基地使用权，并无期限使用。显然，上述①②规定了非本集体经济组织的成员或者城镇居民无权购买；③④规定了无宅基地的村民可以申请无偿取得宅基地，已经有宅基地的村民不允许再超标准购买宅基地。事实上，现行法律和政策严格控制或禁止了宅基地的转让，这与农村大量闲置宅基地亟待转让的现实情况相冲突，也是农村宅基地转让法律纠纷案件频发的缘由。

为此，笔者建议政府购买退户农民自愿退出的宅基地，参照同时期区县征地政策对农村宅基地使用权、住房及其它附着物给予一次性补偿，由乡镇政府统一复垦为耕地，并界定为“国有农地”由乡镇政府管理，乡镇政府可以直接将“国有农地”有偿出让给规模经营户耕种。新增“国有农地”可以折算为“地票”，采取城乡建设用地增减挂钩的方式，将“地票”转移给需要增加建设用地的城市。为此，政府要建立专项的宅基地购买复垦周转基金，基金主要源于财政投资、“地票”转让收入、“国有农地”经营权出让收入等，用于对农户退出宅基地的补偿和复垦费用。

4.2 推行和完善城乡土地置换制度

目前，进城农民市民化门槛过高。一是城市房价上涨过快，不但造成进城农民的居住成本过高，而且因为商铺、店面租用成本过高，制约了进城农民维持生计的收入增加。

为此，要积极推行和完善城乡土地置换制度。通过对农户退出宅基地的复垦新增农村耕地面积，按照增减挂钩和占补平衡原则，可以增加城市建设用地面积。为此，窃以为，要摈弃城镇化建设会减少耕地面积的成见。相反，有序推进城镇化，会增加耕地面积。例如，安徽省农村人均占用宅基地190平米①安徽省国土资源厅网站：http：//www.ahgtt.gov.cn/news/show.jsp?row_id=2009090000004666，而按照国家住房和城乡建设部规定，城市人均建设用地指标为90平米左右②根据中华人民共和国住房和城乡建设部关于发布国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》的公告（编号GB50137-2011），新建城市的规划人均城市建设用地指标应在85.1～105.0 m2／人内确定。也就是说，每转移一个农民成为市民，可以净增耕地面积100平米。所以，应建立城市新增建设用地指标与吸纳转移人口数量挂钩机制，通过增加建设用地供给，降低城市房地产建设成本和价格，降低进城农民的居住和创业成本。必须指出，完善城乡土地置换政策，涉及到国土整治、拆迁补偿、土地复垦等诸多事项，重点是要提高农村基层组织的管理水平，主要是本着自愿的原则，鼓励进城农民退出宅基地，坚决杜绝和防范“逼农民上楼”等随意侵犯农民利益的现象发生。同时，要明确宅基地复垦验收标准，加强对国土整治和土地复垦的监管，保证复垦新增耕地质量。

4.3 改革现行的土地出让金分配和使用制度

由于基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务供给严重不足，一些城市提高了进城农民市民化的户籍门槛，而附着在城市户籍之上的社会福利项目都将进城农民排除在外。

为此，要改革现行的土地出让金分配和使用制度，按照规定比例用于增加基础教育、养老、医疗以及保障性住房等投入，以增强城市基本公共服务能力，提高人口的承载力。同时，要构建以人口为基本因素的政府间转移支付制度。由于教育、卫生、社会保障等基本公共服务支出规模都与人口数量直接挂钩。因此，要创建以人口为基本因素的均等化转移支付制度，实现政府间支出责任与财力相匹配的财政体制。保障新增转移人口享受真正的市民待遇，提高城镇化质量。

4.4 提升中小城市和小城镇的人口集聚能力

与现行的行政体制和财政分配制度相联系，各类优质资源通常是向行政级别较高的城市集中，大城市既是行政中心，也是经济中心，更是文化、教育、科研、医疗中心，承担的功能过多，超过了环境资源承载力，人地矛盾凸显，房地产刚需引发的价格上涨压力大。同时，房地产的预期价格是与其相配套的基础设施、公共服务等相联系的，优质的教育、医疗、文化等公共资源过度向大城市集中，诱发更多的人口向大城市流动，进一步推动房地产价格上涨。与此相反，部分坐落在国家级重点开发区的环境资源承载能力较强、城镇化基础较好的中小城市近些年出现人口负增长情况，不利于人口集聚和产业集中，严重制约了国家主体功能区战略的实施。例如，根据表2的统计结果，与合肥市人口大量净流入相反，皖江城市带的宣城、池州、六安等中小城市的城区人口呈现净流出现象。

因此，必须进一步明确政府间事权与支出责任，完善政府间转移支付制度，扭转优质公共资源过度向大城市集中的趋势，加大对中小城市和小城镇的基础设施和基本公共服务支出，改善中小城市和小城镇的投资环境以及教育、医疗、文化等基本公共服务能力，增强其对人口吸引和集聚能力。

[1]冯蕾.户籍人口城镇化率[N].光明日报，2015-11-03（4）.

[2]严燕，杨庆媛，张佰林.非农就业对农户土地退出意愿影响的实证研究[J].西南大学学报（自然科学版），2012，（6）：128-132.

[3]汪晓春，李江风，王振伟.新型城镇化背景下进城农民土地退出补偿机制研究[J].干旱区资源与环境，2016，（1）：19-24.

[4]白天亮.人社部调查显示：过半农民工想当市民[J].劳动保障世界，2013，（5）：18.

[5]李爱芹.户籍制度改革与农民工市民化[J].山东农业大学学报（社会科学版），2014，（4）：57-61.

RESEARCH ON THE URBANIZATION OF THE CITY FARMERS—A CASE STUDY OF WANJIANG CITY BELT

XU Shi-ju XU Zong-feng
（Tongling University,Tongling Anhui 244061）

The main reason for the poor quality of urbani扎ation in China is the low rate of household population urbani扎ation.This paper sorts out the relevant statement about the low quality of urbani扎ation in China and analy扎es the current flow situation of Wanjiang city belt peasant.It is believed that“the population separating from the household registration”intensifies the contradiction between house-site in the countryside left unused and the urban construction land supplying lack,and causes unreasonable rural population flow,leading to the fast rising of the housing price in major cities and increasing the migrant peasants’cost.Therefore,this paper proposes establishing the homestead exit and compensation mechanism,improving the system of urban and rural land replacement,increasing urban housing and basic public service supply,and enhancing the ability of population agglomeration in small and medium-si扎ed cities.

City farmers；Urbani扎ation；Urban and rural land replacement；Wanjiang city belt

D422.7；F323.6

：A

：1672-2868（2017）01-0031-06

责任编辑：陈 凤

2016-12-09

教育部人文社科规划基金项目（项目编号：12YJA790157）；国家社科基金项目（项目编号：12BJL070）

徐诗举（1968-），男，安徽长丰人。铜陵学院，教授，博士。研究方向：经济与地方财政。